从本案谈行政诉讼案件原告主体资格的认定

【案情】
原告沈仁河等26人经营的赣E69703号班车（经营线路为江西省鄱阳县田畈街至浙江省瑞安市）、赣E69683号班车（经营线路为江西省鄱阳县田畈街至浙江省瑞安市）、赣E69699号班车（经营线路为江西省鄱阳县至浙江省瑞安市）均为鄱阳县长途汽车运输有限公司所有的班车，浙CF3976、浙CF5688号班车均为浙江瑞安市长途汽车运输公司所有的班车，原告高火星是鄱阳县长途汽车运输有限公司赣E69703号班车的承包人，原告舒军是鄱阳县长途汽车运输公司赣E69683号班车的承包人，第三人英治红是鄱阳县长途汽车运输有限公司赣E60699号班车的承包人，2005年8月10日经鄱阳县长途汽车运输有限公司申请，被告鄱阳县公路运输管理所经所长办公会议研究同意将赣E60699号班车放在石门街发车，众原告认为赣E60699号班车不按核准经营线路发车而改放在石门街发车的行为违法，多次向省、市、县道路运输管理机关反映要求查处未果，遂向鄱阳县人民法院提起诉讼。


【分歧】

处理本案存在两种意见分歧：


第一种观点认为，原告是自己购置车辆，承包鄱阳县长运公司线路经营，是从事道路旅客运输的经营者，也应是被告实施行政管理的相对人。具有原告的主体资格。原告等人就第三人客车放在石门街发车引发市场混乱情况多次向被告反映，被告均不予查处，故原告有权提起行政诉讼。


第二种观点认为，根据《中华人民共和国道路运输条例》规定，道路旅客运输管理相对人为从事道路旅客运输经营者及从事道路旅客运输站经营者，从事道路旅客运输经营者必须依法取得客运经营班线行政许可，本案中所涉线路经营权分别由鄱阳县长运公司和瑞安市汽运公司取得行政许可，原告及第三人车辆均属鄱阳县长运公司所有，原告等人只是实际承包人，只能依据民事合同取得客运中的财产收益权，而没有线路的经营许可权，故其不是行政相对人。


【评析】

行政诉讼原告资格的明文规定见诸于《行政诉讼法》第2条，即“公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。按照该规定，是否认为合法权益受到具体行政行为的侵犯，是认定是否具有原告资格的条件或标准。但这种标准具有极大的主观性，难以确定其界限。所以最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第12条借用行政诉讼法第27条界定第三人所使用的“利害关系人”一词，对原告资格的界定标准作出了进一步的规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”因此，是否具有“法律上的利害关系”成为审查原告资格的标准。


在行政诉讼中，所谓法律上的利害关系，是指因被诉行政行为有关的法律规范保护范围的权益可能受到被诉行政行为的不利影响，而在行政主体与受影响人之间产生的法律关系。这种利害关系可以归结为行政法律关系，大体有四种具体类型：一是行政主体有意通过行政行为创设的针对特定相对人的行政法律关系，此时在特定的相对人与行政主体之间产生行政法律关系。二是行政行为虽不以特定相对人为指向，但影响相对人以外的其他人的合法权益，而在行政主体与其他人之间产生行政法律关系。三是事实行为侵犯到他人的合法权益（法益），而在行政主体与受害人之间产生行政法律关系。四是基于法律的特别规定产生的行政法律关系，即虽然自身的合法权益未受到影响，或者不可能受到影响，但因法律的特别规定而与特定行政行为产生法律上的关系。


笔者认为，在行政案件中，原告资格标准至少由以下三个要素构成：一是起诉人认为其受到了被诉具体行政行为的不利影响，即存在真实的法律争议。二是起诉人的权益属于与被诉具体行政行为有关的法律规范的保护范围。三是被诉具体行政行为客观上具有影响起诉人权益的可能性（而非现实性），即起诉人属于行政行为影响所及的范围。


前两个因素比较容易确认，但就被诉具体行政行为是否侵害起诉人权益这一点来说，可能性与现实性的区别，是起诉权与胜诉权的界限，而非是否具有起诉权的界限。被诉具体行政行为是否具有侵犯起诉人权益的现实性，应当是实质性审查阶段解决的问题。而在诉权确认阶段，即便起诉人提交的初步证据不足以证明其与被诉具体行政行为具有利害关系，但只要该行为具有侵犯其权益的可能性，就应当根据“优势证据原则”，先认定其具有提起行政诉讼的原告主体资格，待案件进入实体审查阶段，对原、被告提交的证据进行综合分析后，再判定是否支持原告的诉讼请求。也就是说，只要起诉人符合上述三个要素的标准，即使其合法权益未受到实际的不利影响，都不影响其原告资格，而只影响其在实体审理上能否得到支持。


综上所述，在确定起诉资格时，一方面，要充分保护诉权并通过保护诉权使当事人获得实体救济；另一方面，要防止诉权的滥用即滥诉。国家设立诉讼制度的目的是为了给人民提供最终的和最强有力的法律救济，而寻求司法救济往往是穷尽其他救济途径之后的选择，如果诉讼大门关闭，当事人也就无从获取救济了。在涉及和实施诉权保护制度时，首当其冲地要立足于给予当事人充分的诉权。特别是，行政诉讼不仅是解决起诉人与被诉行政机关之间纠纷的途径，更是公民监督行政机关执法活动的有力手段，所以充分保护诉权的指导思想表现地更为突出。


本案中，原告等人在承包时就已明知线路车辆运营情况，被告同意赣E60699号车改在石门街发车所引发的行政法律关系利害关系人是鄱阳县长运公司和瑞安市汽运公司。原告作为与鄱阳县长运公司订立承包经营合同的承包人无权以自己的名义起诉。故裁定驳回原告等人的起诉。

作者： 雷瑞甫 陈敏合