以制度建构权责统一的责任政府

近年来，官员问责、行政问责或者政府问责等术语几乎成了媒体报道的常用语，它不仅在日常生活中成为人们热议的话题，而且也在诸多法律实务活动中成为人们关注的课题，甚至在相关法规范中也得到了较多的反映。可以说，2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）强调行政责任进一步凸现出其在法治国家建设中的重要地位。

《纲要》对行政权力与行政责任的规定，为我们建构责任政府勾画出较为系统而清晰的制度蓝图。《纲要》明确规定，以行政监督制度和机制的基本完善、政府的层级监督和专门监督明显加强以及行政监督效能显著提高，来保证行政权力与责任紧密挂钩、与行政权力主体利益彻底脱钩，实现权责统一。行政机关违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任，做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。这种高度归纳总结，既强调权力来源的合法性和适当性，又注重监督制约和责任追究的及时性和过程性。

宪政的理念强调保障个人的权利和自由，通过宪法为国家权力设定规范、界限和程序，并通过国家权力行使过程的国民参与来确保国家权力的正当性或者正统性。宪政理念下的政府应当是法治政府。法治政府的构成要素有很多，从责任政府视角看，须在强调政府责任的有限性和明确性的同时，确保政府职能的合理定位，重视对政府职能实现手段的充分保障，也强调政府实现其法定职能的正当程序性。

其实，行政法和行政管理领域对于行政责任的关注从来就没有停止过，对行政责任的追究也并非近年才受到重视。正如H·法约尔所指出：“责任是权力的孪生物，是权力的当然结果和必要补充，凡权力行使的地方就有责任。”行政法学关于行政权力和行政责任的论述，基本上也反映了对这种权责一致规律的认识。而《纲要》有关行政责任的阐述，恰是我国推进依法治国进程中理论研究和实务探索相结合的产物。

为了规范权力的行使，《纲要》有关决策跟踪反馈和责任追究制度、行政执法责任制、行政复议责任追究制度、专门监督和各类监督配合制度等的规定和要求，为依法界定职责、科学设定岗位、规范行使权力，以及公开、公平、公正的评议考核奖惩等机制的建立和完善提供了重要的方向支撑。近年来，我国关于官员问责的规范相继制定施行，在机制和制度建构方面取得了较大进步。虽然目前尚没有制定全国统一、完整的行政问责法律规范，相关规范性文件种类和数量繁多，质量和内容上良莠不齐，程序和量责标准等随意性较大，其对问责主体、问责事项、问责程序、问责结果等基本构成要素的规定还不够完善，甚至有个别问责事件令人感到无从把握，有失公正，但是，这种制度化、规范化已经给人们带来极大的可预期性。随着我国法治实践的推进和理论研究的发展，相关规范都将逐步得以充实和完善，为行政问责制乃至全面的行政责任制度提供规范支持，奠定良好的基础。

正如温家宝总理所指出，要“按照权责一致、依法有序、民主公开、客观公正的原则”建立和完善行政问责制度，不仅要完善上级政府或者党组织启动“问责”的制度，更要强调日常性、机制性的行政责任制度，以实现行政法原理所要求的权力、义务和责任的严格法定性。这里需要强调“权责一致”，亦需要注重“依法有序”，要逐渐走出“问责风暴”和不论责任构成要件而动辄“引咎辞职”等非常态问责困境，切实全面地确立常态的、规范的、法定的行政责任机制。因此，明确公务员和政府的权责界限，构建和完善与责任机制相关的法律规范及程序，以严格的职责划分为基础，同时强调公务员的责任意识、行政道德和优秀行政文化观念的养成，促进公民的权利意识觉醒，倡导并保障公民对行政过程的参与，是充实和完善行政问责制度，实现责任政府的重要途径。
 
【作者简介】
杨建顺，中国人民大学法学院博士生导师。