英国地方自治制度的新发展

　　内容提要：英国地方自治制度有悠久的历史传统，被誉为“地方自治之家”。但工党1997年执政以来，英国地方制度发生了较大的变化，如地方政府的层级、结构、职能和与中央关系等与以往地方制度有所不同，引起了有兴趣研究者的关注。

　　关键词：英国，地方自治，新发展

　　英国全称“大不列颠及北爱尔兰联合王国”，是欧洲的一个君主立宪制国家。英国由英格兰、苏格兰、威尔士和北爱尔兰四个部分组成，但英国是单一制国家。

　　一、地方政府在国家结构中的地位

　　英国工党1997年执政后，其在第一任内对英国宪法制度所做的重大改革之一，是向苏格兰、威尔士、北爱尔兰和伦敦下放权力，这些改革措施在苏格兰、威尔士、北爱尔兰和伦敦通过公民投票批准得到了实施。

　　根据1998年《苏格兰法》，1999年5月6日苏格兰举行了议会第一次选举，产生了苏格兰议会（Scottish Parliament），并成立了苏格兰议会的执行机关（Scottish Executive）。

　　根据1998年《威尔士政府法》，1999年5月，威尔士举行了议会选举，产生了威尔士议会（National Assembly for Wales），并成立了威尔士议会的执行机关（Welsh Assembly Government）。

　　1998年4月10日全面政治解决北爱尔兰问题的协议签署后，同年6月25日北爱尔兰举行议会选举，产生了北爱尔兰议会（Northern Ireland Assembly），并成立了北爱尔兰议会的执行机关（Northern Ireland Executive）。

　　苏格兰议会享有基本立法权，但威尔士议会和北爱尔兰议会没有基本立法权，只有次级立法权。

　　根据1999年《大伦敦政府法》，2000年5月大伦敦地区举行第一次直接选举，产生了大伦敦议会（Greater London Assembly）和市长；2004年6月进行了第二次直接选举。

　　苏格兰、威尔士和北爱尔兰是拥有自己议会和一定权力的政治实体（但北爱尔兰议会自2002年10月14日被英国政府停止运作）；而英格兰没有独立的立法机关，由中央政府直接治理。

　　在英格兰，设有9个中央政府的地区（region）行政办公室，负责协调中央各部在地区政策的实施。1998年，中央政府允诺，在英格兰可自发成立“代表大区声音的”地区机构。目前，成立了一些由地方议会议员和各界代表组成的组织，对地区经济、社会、环境和福利问题拥有发言权。2003年《地区议会（筹备）法》规定，如经英格兰的公民投票批准可设立地区议会。

　　苏格兰和威尔士议会执行机关的首席部长由议会选举产生，并组织内阁。北爱尔兰议会的执行机关中，由12名成员组成内阁，根据分享权力的协议代表不同的政治派别。

　　伦敦市长由选民直接选举产生，副市长由市长从大伦敦议会成员中提名，大伦敦市议会任命。

　　在苏格兰、威尔士和北爱尔兰，负责地方政府事务的部长有权就地方政府事务制定规章，并监督政策的实施。

　　在英格兰，中央政府有关国务大臣有权对未提供服务的地方政府进行干预。根据1999年《地方政府（最优价值和财政）法》，有关国务大臣被授予广泛的干预权，包括有权责令审计委员会实行最优价值审查，有权责令地方政府采取国务大臣认为为取得最优价值而需要采取的任何行动。在特别情况下，国务大臣甚至有权责令地方政府采取其认为合适的行动，包括将某一地方政府的责任移交另一地方政府或第三方。

　　二、地方政府的法律基础

　　英国不是一个单一文件宪法的国家，其不成文宪法由不同时期形成的制定法、普通法和惯例组成。除了地方政府法以外，宪法没有对地方政府制度作专门的规定和保障。但是，英国签署并批准了《欧洲议会地方自治章程》，因此，政府要遵循地方自治章程规定的地方民主的基本原则。

　　英国有关地方政府制度的立法主要有：1963年《伦敦政府法》；1972年《地方政府法》；1972年《（北爱尔兰）地方政府法》；1989年《地方政府和住宅法》；1994年《（威尔士）地方政府法》；1985年和1992年《地方政府法》；1973年、1975年和1994年《（苏格兰）地方政府法》；1999年《地方政府（最优价值和财政）法》；1999年《大伦敦政府法》；2000年和2003年《地方政府法》和2003年《地区议会（筹备）法》地方政府法》。

　　在中央政府的各有关部门中，现由副首相府（ODPM）负责英格兰地区的地方政府有关政策；由苏格兰议会的执行机关和威尔士议会中的财政和中央公职部（Finance and Central Service Department）分别负责苏格兰和威尔士的地方政府有关政策；在北爱尔兰，则由北爱尔兰议会的执行机关中的环境部（Department of Environment）负责有关的地方政府政策。

　　三、地方政府的组织结构

　　英国地方政府采权力一元制（union of powers），而非权力分立制（separation of powers）。地方政府的核心就是选举产生的地方议会，具有法人资格，郡议会和区议会称为主要的地方政府（principal local authorities）。?

　　各级地方议会由选举产生的议员组成。在苏格兰、威尔士和北爱尔兰，实行单一的（unitary）、一级制的（single-tier）的地方政府体制；而在英格兰，则实行下列混合体制中的一种：（1）一级制的地方政府（如单一的地方政府、伦敦自治市和都市区议会）；（2）二级制的（two-tier）地方政府：郡（county）议会；区（district）议会和自治市（borough）议会。

　　在英格兰和威尔士地方政府中，有约10，000多个教区（parish）。它们分布广泛，分别代表人数不等的区域。教区设民选的议会，享有英国议会规定的有限的权力和权利，并提供某些地方服务。在苏格兰，设有约1，200个社区（community）议会。

　　在英国，除了在北爱尔兰按多名选区单记选票转让制（single transferable vote in multi-member constituencies）选举地方议会议员外，其他地方的议会议员，是按最多票当选的小选区制选出的。选民必须年满18周岁，并经选民登记。经登记的选民应是当地居民和英国、欧盟或任何英联邦国家的公民。年满21周岁的选民可以被选为地方议会的议员。地方议会议员的任期四年。

　　在英格兰伦敦以外的都市区，三名地方议会的议员代表一个选区；其他地方的议会中，每一个选区按选民人口数的不同，选出地方议会议员一到三人不等。

　　在苏格兰，每一选区产生一名议员；在威尔士，每一选区产生三到五名议员；在北爱尔兰，每一选区产生五到七名议员。

　　在英国，除了少数重要问题由地方议会讨论外，几乎所有的有关事务都交由地方议会内部的有关各种委员会去处理和决定，而议会会议上审议的事项也主要依据各委员会的报告和建议来确定。委员会按设立的条件分法定必设（statutory）和自行选择（permissive）两大类。英国地方议会的委员会制是其地方制度的一大特色。

　　但2000年《地方政府法》于2001年4月1日实施后，情况有了变化。该法对英格兰和威尔士地方政府机构作了重大改革，加强了执行机关，目的在于提高地方政府决策的效率、透明度和工作责任心，并加强彼此间的监督和审查。根据该法的规定，地方议会的执行机关必须采取以下四种地方治理模式中的一种：（1）直选执行机关市镇长-内阁制；（2）直选市镇长-议会经理制 ；（3）领导人-内阁制；（4）自由选择模式。法律规定，议会应由直接选出的市镇长、主席和议员组成。法律要求地方议会必须设立一个审查监督委员会。

　　在英格兰，各级地方政府的设置和职能不尽相同。（1）郡议会：负责宏观管理方面的职能，包括教育、个人社会服务、警务和危机管理。与英格兰其他主要的地方政府相一致，所有的郡议会建立了执行机关，负责执行议会制定的政策和通过的预算。（2）在实行二级制地方政府体制下的区议会和自治市议会：是较低级别的地方政府，负责不由郡议会实施的所有职能，包括住房与环境事务，提供各种地方服务等。（3）单一的地方议会、都市区议会、伦敦自治市议会：属于一级制的地方政府，负责由县和区执行的职能。（4）在伦敦，则设立了大伦敦政府当局（Greater London Authority），由大伦敦市长和直接选举的大伦敦议会领导，负责交通、文化、规划和发展等职能。伦敦自治市依法负责各自的职能，它们与大伦敦政府当局没有隶属关系。

　　由于地方议会议员通常是兼职的，需要大量常任的专家和职员从事行政的、技术的和日常的事务性工作。因此，在地方议会中，除设有各种委员会外，还聘用各种通用人才和专门官员。根据《地方政府法》，地方议会可以任命“他们认为为适当履行其职能所必需的官员”，但《地方政府法》和有关法律也规定了地方议会应当任命的某些官员，如主任消防员、社会事务主任、主任教育官等。大多数地方议会设有首席执行官，担任议会雇员的领导，并负责议会的运行和政策的协调。

　　四、地方政府的民主化和对地方政府的监督

　　根据法律要求，地方政府在决策中应当吸收公民参与。据地方政府联合会的调查，在英格兰和威尔士，在起草2001年-2002年财政年度中，90%以上的地方政府通过路演、公民投票、调查问卷和咨询等方式，征求了当地居民的意见。

　　1999年《地方政府（最优价值和财政）法》，要求英格兰和威尔士的地方政府必须征询居民意见以不断改进地方政府的服务质量，使之更加经济、有效。地方政府有责任将所有规划的申请进行公告，并征询居民对规划方案的意见。

　　对地方政府的财政监督和对地方政府帐户的审计，在英格兰和威尔士由审计委员会（Audit Commission），在苏格兰由会计委员会（Accounts Commission），在北爱尔兰由地方政府审计署（Local Government Auditor）负责。审计机构有权审查地方政府的绩效并提出报告。如果发现某一地方政府正在从事违法行为或审计机构发现应由有关机构或公众注意的任何事项时，审计机构有权获得他们所需的一切信息。如果有人认为因为地方政府的决定侵犯自己的合法权益，在英格兰、威尔士和北爱尔兰可以向地方政府行政督察专员（Local Government Ombudsman），在苏格兰，可以向苏格兰公职人员行政督察专员（Scottish Public Service Ombudsman），寻求行政审查。

　　五、地方政府的职能

　　在英国，地方政府提供的职能根据地方政府类型和其在英国位置的不同而有所不同。

　　郡负责提供义务教育、个人社会服务、消费者保护。垃圾处理是属于郡的事务，但垃圾收集属于区的事务。区和自治市有自己的专门职能，如选民登记、保健、住宅、卫生、公墓和火葬场。它们也与郡分担其他事项的管理。

　　在北爱尔兰，地方政府负责有限的事务：街道清扫；垃圾收集和处理；娱乐、社会和文化设施；促进经济发展；旅游开发；公墓和火葬场。它们还负责某些调整性的职能。

　　有关地方政府的职能分担，详见附表。

　　六、地方政府财政

　　（一）地方政府财政收入

　　在英格兰，2000年-2001年地方政府财政收入计96.2万亿，[1]其中：收入补助拨款（RSG），占22%；综合收入拨款（HRG），占21%；收费，占18%；全国非家庭税（National non-domestic rates），占17%；议会税（Council tax），占16%；其他，占6%.

　　在苏格兰，2000年-2001年地方政府财政收入计10.8万亿，[2]其中：收入补助拨款，占32%；其他政府拨款，占20%；收费，占17%；非家庭税，占15%；议会税，占12%；其他，占4%.

　　在威尔士，2000年-2001年地方政府财政收入计4.01万亿，[3]其中：一般补助拨款，占62%；全国非家庭税，占17%；专项补助拨款，占3%；议会税，占18.6%.

　　在英格兰、苏格兰和威尔士，地方政府根据中央政府确定的开支限度规定议会税的税率。区议会、单一的议会、都市区和伦敦自治市还征收各种地方税。

　　在北爱尔兰，未设置议会税，但建立了以财产为税基的税收制度。[4]

　　全国非家庭税是以商业和工业财产的估价为基础的，它由中央政府（在苏格兰由首席部长）每年确定全国标准税率，在全国范围内征收，并按人数重新分配给地方政府。但在北爱尔兰，工商税由地方政府负责决定、征收和开支。

　　收入补助拨款由中央政府每年分配给地方政府，为地方政府履行职能提供财政支持。收入补助拨款是无条件的，可以用于地方政府履行职能的任何用途。综合补助拨款或专项补助拨款，其目的在于保证地方政府能够满足中央政府的政策目标。

　　在1998年前，议会税是“封顶的”，地方政府不得超过议会税的上限。尽管现在有所松动，但国务大臣仍保留此项权力。地方政府仍在为扩大在议会税上的自主权而努力。

　　地方政府还可以在公开市场上筹借资金，但要经过中央政府有关大臣批准或受中央政府确定的信贷额度的限制。多数长期借款通过公共工程贷款委员会进行。

　　（二）财政支出

　　在英格兰，2000年-2001年地方政府财政支出计96.2万亿，其中：教育，占31%；住宅，占16%；社会服务，占16%；警务，占9%；环境服务，占8%；交通，占6%；其他，占14%.

　　在苏格兰，2000年-2001年地方政府财政支出计10.1万亿，其中：教育，占30%；住宅，占19%；社会服务，占17%；法律、秩序和保护性服务，占10%；道路交通，占6%；娱乐，占4%；环境服务，占4%；其他，占10%.[5]

　　在威尔士，2000年-2001年地方政府财政支出计4.01万亿，其中：教育，占38%；个人社会服务，占17%；法律和秩序，占13%；环境服务，占5%；文化、体育和娱乐，占4%；道路交通，占4%；其他，占24%.

　　地方政府的开支占全国国内生产总值的7.9%.根据法律，地方政府不得实行赤字预算。

　　七、地方政府联合组织

　　地方政府可自由组成联合体。但英格兰和苏格兰的所有地方政府均从属于地方政府联合会（LGA）；威尔士地方政府联合会（WLGA）是地方政府联合会的一部分，但在处理威尔士事务方面有充分的自治权。

　　在苏格兰，设立了苏格兰地方政府会议（SoSLA），但并非所有的苏格兰地方政府都是其成员，且苏格兰社区议会联合会代表了苏格兰将近一半的社区议会。在北爱尔兰，则由北爱尔兰地方政府联合会（NILGA）代表地方议会。

　　伦敦地方议会的联合组织是伦敦地方政府联合会（ALG），代表32个伦敦自治市和伦敦城公团。

　　全国地方议会联合会（NALC）代表80%在英格兰和威尔士的社区、教区和城镇议会。全国地方议会联合会为地方政府提供专家咨询意见，并处理全国性问题，其下属的52个郡议会联合会则更多地提供一般性的服务。

　　地方政府联合会是地方政府国际联合会（LGIB）的成员。地方政府国际联合会在国际事务方面还代表北爱尔兰地方政府联合会。

　　八、政府间关系的新格局

　　1997年以后，中央与地方政府联合会逐步建立了中央-地方伙伴关系，目的在于加强和支持英格兰地方自治政府。伙伴协议作出了一系列的制度安排，并要求双方就共同关心的问题进行磋商。威尔士也建立了类似的伙伴关系；在苏格兰，则由苏格兰地方政府会议与苏格兰议会的执行机关签署了合作协议；在北爱尔兰，在被停止运作前，北爱尔兰议会的执行机关对北爱尔兰地方政府联合会是承认的。

　　2003年《地方政府法》，是中央政府对地方政府进一步放松规制政策的重要体现。该法减少了中央对地方政府的计划、许可和绩效指标，简化了监督程序，旨在帮助地方政府提供更好的服务；该法确定了对地方政府综合性绩效评估制度的改革措施，加强了中央政府对怠于履行职责的地方政府的干预和对绩效较差的地方政府的纠正，并减少了对绩效较好地方政府的管制和检查。该法还对地方政府财政进行改革，引进了一种新的谨慎财政制度。

　　2003年《地方政府法》允诺在英格兰地区通过公民投票方式决定是否建立本地区的议会。

　　注释：

　　[1]Local Government Financial Statistics：England.No，13.2002.

　　[2]Table 2A.Scottish Local Government Financial Statistics，2000-2001，Scottish Executive，2002.

　　[3]Welsh Local Government Financial Statistics.2002.Tables 1.1and 1.2.

　　[4]Belfast City Council， Annual Report，1998/1999.p56.

　　[5] Scottish Local Government Financial Statistics，2000-2001，Scottish Executive，2002.

　　国家行政法学部·任进