论中国赦免制度的法典化
发布日期：2004-10-25 文章来源： 互联网
「关键词」赦免，赦免制度，法典化，立法构想
2003年12月31日，河北省政法委颁布《关于政法机关为完善社会主义市场经济体制创造良好环境的决定》﹝1﹞，其中最主要的一条为：“对民营企业经营者创业初期的犯罪行为，已超过追诉时效的，不得启动刑事追诉程序；在追诉期内的，要综合考虑犯罪性质、情节、后果、悔罪表现和所在企业在当前的经营状况及发展趋势，依法减轻、免除处罚或判处缓刑。” 该文件还规定，国家工作人员利用职务之便或职务上的影响，引进资金按规定所得的奖金或引资费用，经政府有关部门核发的，一律不得按犯罪处理。此即所谓的“大赦民企原罪①）”，其合理性引起了经济学、社会学、政治学等各界人士激烈的争论。
然而，不容忽视的是，就赦免的程序、对象和范围而言，《决定》严重违反了我国现行《宪法》和《立法法》。从赦免主体上讲，赦免权的行使主体应当是全国人大常委；从赦免的程序来看，赦免令必须由全国人大常委讨论通过后，由国家主席发布；就赦免的对象和范围而言，赦免针对的是已发生的犯罪行为，未发生的犯罪行为是不能“赦免”的。根据《立法法》的规定，只有全国人大拥有刑事法律的立法权，作为一个地方的党的机构，无论是迫于多么大压力或出于多么良好的初衷，作出这样的规定，的确违背了法治的基本精神。《决定》前后两条，无异于在“法治”的伤疤上狠狠捅了一刀，再撒上一把盐。令人不解的是，全国人大和政府对此不置可否，表现出相当大的容忍力。
从法治意义上讲，解决问题的方式和程序比内容本身更加重要。《决定》涉及的问题本身源于规则的缺失，难道解决这些问题的过程还要制造新的社会无序和规则缺失吗？由此可以看出，赦免必须在法治统一的前提下按照正当的法律程序进行，赦免立法迫在眉睫。
一、当代法治国家赦免制度和赦免实践的特征及我国赦免制度和赦免实践的现状评析
（一）当代法治国家赦免制度和赦免实践的特征
世界各国，基本上都存在过赦免制度和赦免实践。现代国家，甚至公认的法治国家，如法国、英国，尽管充分认识到赦免对法律的确定性和权威性的破坏作用，在民主的宪政体制下，也大都保留了赦免制度，只是在法治和宪政理念的影响下，发生了一些显著的变化。
1、赦免制度法典化
古代的赦免制度一般规定在刑法中，现代的赦免制度仍保留了这一渊源，但随着赦免实践经验的丰富和赦免理论的完善，赦免制度除在宪法和刑法中作出一般规定外，韩国、法国、我国台湾等成文法国家或地区，还颁布了单行的赦免法典，世界上较为完备的单行赦免法-如韩国《赦免法》，多达二十七条，对赦免的种类、效力、程序等作出了较为详细的规定。
2、赦免制度作为国家的政策工具作用日益突出
赦免最初带有神权或宗教的神秘色彩，被看作是神的宽恕或君主的恩惠，但是，近代以来，社会日新月异，各种矛盾越来越尖锐复杂，赦免通常作为一项政策工具来解决重大社会政治、经济、外交和军事冲突。
3、赦免行为法治化
多数法治国家把赦免纳入法治轨道，对赦免的主体、范围、程序和效力都作出了明确界定，传统观念中的政治权力也必须依法而行，使得赦免这种“非常手段”也有规可循。
4、赦免更加谨慎。
由于认识到赦免对国家法律秩序和司法权威的冲击等诸多弊端，各国政府对赦免的实施越来越谨慎，赦免前不但要考虑赦免的范围和条件，更要对赦免的社会效果进行准确评价。因此，针对所有罪犯的大赦“恩惠”几乎绝迹。
5、赦免的适用范围有所扩展
当代赦免实践对于认为赦免是对刑事犯宥免刑罚执行或刑事追诉的传统赦免理论有所突破，如1998年韩国的规模堪称世界之最的一次赦免，除三万多名过失犯罪的轻微刑事犯及少数政治犯以外，还包括五百三十二多受交通法规处罚而吊销驾驶执照的人和十六万多名受到纪律惩戒处分的公务员。
6、赦免权一般由具有民意基础的中央国家机关行使，如英国由议会行使，韩国、美国由总统行使。
（二）我国赦免制度和赦免实践的现状评析
新中国成立后，我国仍然保留了赦免制度，在1959年至1975年期间，据党中央或国务院的建议，由全国人大常委会依据宪法赋予的权力审议决定，先后实施了七次特赦，并授权最高人民法院或高级人民法院执行﹝2﹞.勿庸置疑，这七次赦免取得了良好的政治效应，为两岸和平统一政策和我国外交政策的推行作出了巨大贡献。但是，其不足同样不可忽略。
1、赦免制度过于简陋
我国的赦免仅指特赦，除现行《宪法》第六十七条和第八十条寥寥十余字对特赦权的行使主体和特赦令的发布主体作出简单规定外，对赦免的适用情形、程序、效力缺乏具体规定，不具备任何法律技术层面上的操作价值。
2、赦免动机和对象单一
七次特赦，均是在政治、经济、社会制度非常稳定的条件下实施的，带有强烈的政治色彩。赦免的对象看，除第一次包括反革命罪和普通刑事犯罪以外，其余历次特赦的对象仅限于战争罪犯。但改革开放后，新变革与旧法制的冲突非常剧烈，中国却没有出于经济或社会的原因实施过一次赦免。
3、赦免条件严格
七次赦免，都坚持了一定时期的改造、确实已改恶从善的表现作为前提条件，这也许是由赦免对象的特殊性决定的，但可以看出，新中国是赦免最为严肃谨慎的国家之一。
总结国外赦免制度及赦免实践，我们发现，我国在许多方面确实落伍了。本文不打算为任何情形的赦免辩护或驳斥，但赦免作为一项国家权力，其实施程序实在过于简化了。尽管在转轨中国，改革和法治的呼声此起彼伏，然而，似乎两者都把赦免给忽略了。
二、赦免制度的法律属性及赦免制度的法典化
（一）赦免制度的法律属性
一个制度的法律属性，基本决定了其立法原则和程序设置。造成我国赦免制度简陋的一个重要原因，就是赦免制度法律属性的错误认识。国家权力一般划分为立法、行政、司法三种权力，而赦免权究竟属于哪一种呢？学界通说认为，赦免制度是一种司法制度。持这种观点的原因大概有三点：一是历史上某些国家法官拥有赦免权；二是赦免制度通常和刑罚制度联系在一起，并在刑法典或刑事诉讼法典中予以规定；三是赦免的结果在一定程度上改变了司法裁决。笔者对此持不同意见，在现代国家中，赦免权一般不由司法机关行使，赦免制度的原则和程序也根本不同于司法制度，更为重要的是，赦免主要不是依据法律对特定事项作出裁判，恰恰相反，赦免是根据一定的原则和条件阻却特定事项进入裁判程序或改变裁判结果甚至使裁判结果不再执行。因此，从根本上讲，赦免制度和司法制度是冲突甚至对立的。
那么，赦免又是不是立法行为呢？“立法是由特定主体，依据一定的职权和程序，运用一定技术，制定、认可和改变社会规范的活动。”﹝3﹞显然，赦免的结果不是产生具有普遍约束力的行为规范，因此，赦免不是一种立法行为，赦免制度也不属于立法制度。更为重要的是，赦免并不属于我国《立法法》的调整范围。
有人也主张赦免是一项政治权力，但是在宪政和法治体制下，在立法、行政、司法之外不受法律约束的政治权力的合法性及权威性是令人怀疑的。
很容易得出这样的结论，在一国的法律制度体系中，赦免制度既不属于司法制度，也不属于立法制度，而属于行政法制度，尤其是在赦免权由最高行政首脑行使的国家，如美国、韩国，赦免通常被认为是行政权力对司法权的干预。根据行政的一般定义-“现代行政是指国家机关依法对国家事务和公共事务的决策、组织、管理和协调的活动，是为整个社会或社会的某些方面提供管理和服务” ﹝4﹞，赦免正是出于公共利益或国家利益的需要，针对国家制裁就社会政治、经济、军事利益进行个别调整和选择。至于赦免这项国家行政权力是由最高行政机关或最高立法机关来行使，完全取决于一国的宪法安排和法律授权，但并不影响赦免制度的行政法性质。应当注意的是，赦免这种行政行为是对刑事司法行为、行政处罚行为运行结果的改变，不同于一般的行政行为，存在这特有的原则、适用对象和程序。
只有正确认识赦免制度的法律属性，才可能根据特定的原则采取合适的立法对策。缺乏规则约束的赦免，仅仅是中央或地方政治势力的政策“玩偶”，完全采用实用主义的态度随意为之，将严重破坏法治的统一和“法律面前人人平等”的法治原则。赦免制度作为规范国家行政权力运行的具体行政法制度，既不可能在高度纲领性、概括性的宪法中作出详细的规定，也不可能在原则、程序毫不相容的刑事诉讼法中加以明确。由于其原则、程序和内容不同于司法制度和一般的行政程序制度，要在悠久成文法传统的中国实现赦免行为法治化，必须按照行政程序法的基本原则构建赦免制度，制定单独的《赦免法》-即赦免制度法典化。
（二）中国赦免制度的法典化
尽管历史上存在过“赦”与“非赦”的论争，然而几乎每一个国家都通过立法的形式确认了赦免这一国家权力，是有深刻的法理学基础的。在人民主权国家，人民把报复权、处罚权让渡给人民的代理人-政府的同时，也把对处罚的赦免（pardon）这一自然权利让渡给了政府，作为解决国家利益、社会利益重大冲突的特殊手段。在现代法治语境下，“法律之治”被抬高到了无与伦比的崇高地位，但是，法律不是绝对的真理，仍然是“有限理性”的产物，或不能准确反映立法者的意图，或不能准确调整社会利益和规制社会秩序，甚至法律的实施结果与立法意图或人民利益相背离的局面，过度僵硬又缺乏调节手段的法律往往将管理变成强制，控制变成压制。正如博登海默所言：“尽管法律是一种必不可少的具有高度助益的社会生活制度，但是它象其他大多数人定制度一样也存在一些弊端。”﹝5﹞因此，有的学者提出了“机械法治”向“机动法治”的转变，那么，赦免制度正是实现这种转变的“桥梁”。根据法治的原则，依照法律应当给予处罚的必须不折不扣的予以处罚，同时，既符合民意又的确对社会有益的赦免也应当依法而行。因此，有必要对赦免的适用范围、效力、赦免程序的界定，制订单行的赦免法典，这对处于转轨时期的中国具有特别重要的意义。
1、赦免制度法典化是政治文明的重要体现
政治文明是人类文明进步的重要标志，它要求依照法律程序，充分发扬政治民主，实行科学决策，依法进行决策和管理，彰显文明的自由、平等、正义等内在价值。十届全国人大二次会议通过的《宪法修正案》将政治文明纳入根本法调整范围，是我国政治生活中的一件大事和一大进步。我国赦免制度应按照政治文明的合规律性及合目的性的标准，以法典化的形式予以规范和完善。赦免作为国家权力的“非常之道”，必须纳入民主和法治的轨道，遵循政治文明的规律和要求。否则，赦免的合理性及法律的权威性都会受到民众的置疑。
2、赦免制度法典化是“依法治国”和“以德治国”的完美结合
古往今来，赦免都被视为“仁政”的重要工具，统治者德行的重要体现。同时，赦免的本质在于其人道主义，赦免制度可以作为鼓励罪犯改过自新的手段，对确有悔改表现的罪犯，坚定其悔改的决心，促使其加速改造、尽快重返社会。德国著名社会学家马克斯：韦伯也认为，赦免是一种古今德政的奇迹，常与刚威的刑罚并存，表现出人世统治秩序中的另一种德化感知的柔力。的确，赦免是人类“宽恕”美德在国家权力运行中的体现，是“德治”的手段之一。但是，赦免又是另一种“恶”，必须依靠现代民主和法治的力量予以规制，防止赦免过于随意或泛滥。赦免制度法典化意味着象征“德治”的赦免权力按照现代法治精神和民主程序运行，从这个意义上讲，无疑是“依法治国”和“以德治国”的完美结合。
3、赦免制度法典化是人权保障的客观要求
著名法学家边沁指出，如果法律太过严厉，赦免则是一个必不可少的矫正。这种矫正对于违法犯罪人的人权是另一种保障或救济，表现在三个方面。其一，赦免可以纠正司法错误，一般来说，司法救济是权利保护的最后一道屏障。但是，司法无论如何审慎，也可能犯错误。赦免制度是一种纠正司法错误的手段，可以消灭罪与刑，意义重大。一个人穷尽了所有司法救济途径，仍不能得到自己或社会认可的公正判决，如赋予其请求赦免的权利，则是对犯罪人的人权的尊重和保护。其二，赦免制度可以体现对犯罪人的人道主义关怀，对某些已经改恶从善或者有其他特殊情况的犯罪人实行赦免，可以使其得到不同于其他罪犯的宽大待遇，尽快重返社会的机会，体现了对犯罪人的人道主义关怀。其三，赦免死刑犯是联合国人权公约的要求，我国已加入六年的联合国《公民权利和政治权利国际公约》第6 条宣告：人人有固有的生命权，生命权受法律保护，不得任意剥夺任何人的生命。并规定：未经合格法庭最后判决，不得执行死刑刑罚；任何被判处死刑的人应有权要求赦免或减刑，对一切判处死刑的案件均得给予大赦、特赦或减刑。总之，赦免制度对于人权的意义就在于给予犯罪人一个获得宽恕的机会-一项伦理权利在法律领域的延伸。
4、赦免制度法典化对社会稳定和经济发展有着重要的保障和促进作用
古代的赦免总的来说是为了政治上的需要，或平息政治、军事动乱，或保证新政权的平稳过渡，赦免政敌，或笼络人心，粉饰太平，或调整统治阶级内部关系，作为开脱内部某些人物的手段。总之，从本质上看，赦免制度的主要功能是统治阶级用来调节、平衡各种关系的手段之一，它的实施是从政治需要出发，以更有利于维护统治秩序为归宿﹝6﹞.我国是工人阶级为领导的人民民主专政的社会主义国家，阶级矛盾已不是主要矛盾，大量存在的是人民内部的矛盾，处理各种人们内部矛盾的根本出发点是稳定与发展的大局，赦免制度同样可以作为处理人们内部矛盾的手段之一。我们应当看到赦免制度不可替代的嫉恶扬善功能，对减少恶性犯罪、稳定社会秩序、促进经济发展的重要作用，比如十八世纪的英国，抢劫者很少杀人，因为抢劫者有被减刑、流放到殖民地去的可能；但是，如果杀人的话，就没有这种希望了。近年来，中国出现了诸多影响经济发展的现象，如“资金外逃” ，许多民营企业家出于各种原因“购买”了海外身份，等等，这些都是民营企业家满足安全需求的非常规手段，如果有明确的赦免制度，宣示在一定范围或一定条件下可以获得赦免，无疑可以起到稳定人心、促进发展的作用，正如胡锦涛总书记而言，“调动一切资源为发展服务” ，使一切力量都发挥于发展这个“第一要务”。
5、赦免制度法典化是实现个别正义的程序保障
在孟德斯鸠看来，刑法适用的目的是为了防止犯罪发生，在刑法没有区别的场合，就应该在获得赦免的希望上有所区别﹝7﹞.成文刑法典对犯罪人的主观动机往往不加考虑，对良心犯、道德犯等客观上对社会可以产生良好效果的犯罪的处罚和罪大恶极的罪犯“一视同仁”，造成群众联名上书要求减轻或免除刑罚的“尴尬”，根据法治原则，他们应当得到应有的处罚，但如果在赦免的上区别对待难道不更体现法律的正义吗？
综上，赦免法典和赦免法制化是调整国家、社会不同价值取向的利益冲突，调节成文法的刚性与法律正义价值的矛盾，保障社会稳定、促进社会发展的重要手段，是执政党“依法治国”和“以德治国”方略的重要方面。一如孟德斯鸠所言：“刑罚的赦免条文在政治宽和的国家有着极强的调节作用的。掌握赦免权的郡主如果谨慎的使用这种权力的话，会产生良好的效果。” ﹝8﹞
三、我国赦免制度的立法构想
赦免制度的构建，取决于它在特定历史时期所要解决的基本矛盾和社会问题。我国赦免制度的缺失，不但导致了赦免权行使的无序，破坏了法治的同一性，挑战了中央权威，而且失去了调剂改革与法治、规则与民意、发展与稳定的利器。我国的赦免制度，必须以解决以上矛盾为基本出发点，同时借鉴现代法治国家的赦免制度和赦免实践的成功经验。由此，笔者拟提出我国《赦免法》的立法框架，并就具体的赦免制度略作展开，供学界探讨。
第一章 总则
第一节 立法宗旨
第二节 立法原则
第三节 赦免的定义
第四节 赦免的分类及效力
第五节 赦免的的对象和适用范围
第二章 赦免的程序
第一节 赦免的主体
第二节 赦免的提起
第三节 赦免的审批
第四节 赦免令的公布
第五节 赦免令的执行
第三章 附则（解释修改、生效日期）
（一）赦免的概念
由于各国的政治体制和法律制度不同，有关赦免的法律规定也千差万别，对赦免下一个统一的定义的确很难，但有一点是共同的，一国对赦免的认识主要取决于其赦免实践和政治需要。笔者通过各国实际存在的赦免案例的归纳与分析，略作尝试。
传统的赦免定义仅限于刑罚领域，如《不列颠百科全书》对大赦的解释是：“大赦（Amnesty），刑法重撤销或忘却罪犯过去的行为的最高法令，大赦由政府向罪犯颁布” ﹝9﹞，对特赦的解释是：“特赦（Parden），在法律上之免除罪责或免除刑罚﹝10﹞”。其实，赦免最基本的含义是“免于官府追究”。现代赦免实践已经突破了刑事犯罪领域，扩展到了公务员惩戒、剥夺某种资格的行政处罚等领域。因此，赦免的概念可概括为是“拥有法定赦免权的国家机关，依照法定程序对触犯刑法或行政法的行为免于追究或免于处罚”。事实上，任何犯罪行为基本上都是违反行政法的行为，特别是在大赦中，如果仅赦免后果严重的犯罪行为，而不赦免后果较轻的同类行政违法行为，则对后者显失公平。
（二）《赦免法》立法宗旨和原则
《赦免法》的立法宗旨是指制定《赦免法》所要达到的基本目的，取决于它必须解决的基本矛盾和一国的价值取向。我国《赦免法》的立法宗旨可以考虑三个层次：直接目的、微观目的、宏观目的。直接目的是规范赦免权的行使；微观目的是保障人权，促进个别正义；宏观目的是维护社会稳定、保证改革的顺利进行，增进社会利益和公共利益。
为了达到以上目的，《赦免法》的构建和赦免活动必须遵循一定的根本性准则，即《赦免法》的原则。《赦免法》作为一项非常特殊的行政程序制度，除遵守行政法的一般原则-合法性原则、合理性原则、程序公正原则以外，还有其独有的原则。
1、最后手段原则。
赦免毕竟对现有法律制度尤其是实体法律制度的破坏，消极作用十分明显。政府应当首先维护实体法的权威，捍卫自身的威信，不能擅行赦免。只有当法律、经济、行政、政策的手段都不能解决问题时，作为最后手段谨慎为之。
2、效益最大化原则。
《赦免法》属于公法，其调整范围一般仅限于国家利益、社会利益和公共利益的权衡和取舍。赦免必然牺牲一定的国家利益，如法治的统一和司法的权威，那么赦免的实行，必须合理确定赦免条件和赦免方案，充分评估赦免的政治、经济效果，以较小的社会代价获取更大的社会效益，弥补赦免的消极后果。通过赦免，使社会秩序得以稳定，或促进经济发展，人民群众成为赦免的最大间接受益者。
3、不危及第三人利益原则。
赦免制度的立法本意是为了获得更大的公共利益而免除违法犯罪人的法律责任，赦免权属于国家公权。根据宪法确立的基本人权保障原则，任何公共权力的行使不得以牺牲任何国家以外的第三人的合法权益为代价。因此，古今中外的赦免实践一般不及于司法诉讼费用和民事赔偿金。如果赦免令对违法犯罪的受害人的精神存在损害，则应由国家或违法犯罪者给予一定物质或精神上的补偿，抚慰被害人的心灵。
4、民意原则
《赦免法》的民意原则有两层基本含义：一是行使赦免权的政府应该使民主的政府，通过定期选举产生的，能反映公众的意愿；二是赦免令的内容和预期效果应与公众的意愿一致﹝11﹞.
（三）赦免的分类
赦免的分类方法很多，本文近介绍两种分类方法。
1、按照赦免对象是否明确，赦免可分为一般赦免和特别赦免。
一般赦免是针对某一类或几类违法犯罪行为的赦免，其对象并不明确到某个具体的违法犯罪人。特别赦免是指针对特定违法犯罪人的赦免，其对象明确具体。区分一般赦免和特别赦免的意义在于根据二者影响的大小不同，分别设置不同的审批程序。
2、在现代赦免制度和实践中，按照赦免产生的法律后果，赦免可以分为四种类型：大赦、特赦、减刑和复权，鉴于现代赦免的适用已从刑罚领域扩展到了部分行政处罚或行政处分等领域，笔者关于四种类型的赦免定义也有所扩展。
大赦是指赦免主体对特定种类或不特定种类的违法犯罪行为免于追究的一种制度，其特征有：（1））大赦的效力既免除违法犯罪宣告，又免除处罚的执行，还可以消除犯罪记录，再犯也不以累犯论处，是最为彻底的赦免；（2）大赦既可以在违法犯罪宣告前实施，也可以在违法犯罪宣告之后实施。
特赦是指赦免主体对已受处罚宣告的违法犯罪人免除剩余刑罚的实际执行的一种赦免制度，其特征有：（1）特赦的效力仅及于刑罚执行而不撤销犯罪判决，并不具有溯及力，也不能消除犯罪记录，特赦不能消除犯罪记录，再犯应以累犯论处；（2）特赦只能在罪行宣告之后实施。
减刑，这里特指赦免减刑，不同于刑法减刑，是指赦免主体对已受罪刑宣告且正在服刑的犯罪人减轻其剩余刑罚的一种赦免形式，类似于“部分特赦”。赦免减刑与刑法减刑的区别包括性质、主体、适用程序、减刑幅度、适用对象和条件等方面。
复权是指赦免主体恢复违法犯罪人因违法犯罪而丧失或中止的某项权利或资格（如驾驶执照、律师资格）的一种赦免形式。减刑和复权均只能在违法犯罪宣告生效后实施。
我国现行《宪法》仅规定了特赦，如果要兼容其余三种赦免形式，只需将“特赦”修订为赦免即可。这种分类方式的意义在于可以明确不同赦免形式对被赦免者产生的法律后果。
（四）赦免的适用范围
我国台湾、法国、韩国的《赦免法》都没有明确规定赦免的适用范围。笔者以为，赦免法典对赦免适用范围规定的缺失，不仅不利于限制国家赦免权的行使，更失去了昭示德治、推进社会效果良好的改革、惩恶扬善、稳定人心的机会。兹建议，通过赦免适用情形的一般规定和否定式排除适用的方式加以明确。
1、对于符合下列情形之一的刑事犯罪、剥夺特定行为资格的行政处罚或公务员纪律性惩戒，可以实施一般赦免：
（1）惩治成本过高或社会代价过大的，犯罪人愿意立即停止犯罪的（如叛乱、暴动）；
（2）普遍存在的违法犯罪人行为，继续追查可能导致采取更为严厉的其他违法行为，危及社会稳定和经济发展的（如民企普遍存在的偷逃税行为）；
（3）不赦免将导致对行政违法者无法管理导致国家利益或公共利益损失或被赦免者对国家能作出积极贡献的（如非法移民）；
（4）大量被剥夺特定资格的行政处罚或公务员纪律性惩戒，危及某一行业的发展或国家管理活动正常进行的（如普遍交通违规被吊销驾照危及汽车业的发展）；
（5）法律发生重大变动，目前的法律已不认为是犯罪的（如80年代的投机倒把罪）；
（6）出于公共利益犯罪且未造成损害事实的（如为村上修路携带爆炸物）。
2、对于符合下列情形之一的刑事犯罪、违宪（法）行为或公务员纪律性惩戒，可以实施特别赦免：
（1）被判处死刑的犯罪分子；
（2）积极服刑改造、已改过自新的犯罪分子，赦免后能为社会作出更大贡献的；
（3）法律发生重大变动，目前的法律已不认为是犯罪的；
（4）国家机关、公职人员在改革中或在国家紧急状态时为国家利益、公共利益采取的并带来良好社会效果的违宪（法）行为（如国务院为防止“非典”颁布《突发公共卫生事件管理条例》）；
（5）出于公共利益犯罪且未造成损害事实的；
（6）群众请求赦免的良心犯、道德犯；
（7）因刑事引渡需要减轻刑罚的国外在逃犯。
3、不予赦免的情形：
（1）累犯；
（2）刑事自诉犯罪；
（3）在暴力犯罪中造成受害人死亡或轻伤以上的；
（4）民事责任和司法费用；
（5）严重违反监管规定，不配合改造的；
（6）为公共利益实施的强制措施（如强制医疗、强制戒毒等）。
以上概括未必尽善尽美，各种情形是否适用赦免都处于激烈的争论中，但是，出于调和成文法的滞后性与法律的正义性、法治与改革的矛盾，及国家、社会的各种利益之间的冲突，明确界定赦免情形，并依法实施，必定能取得更大的社会利益。
（五）赦免的程序
赦免的程序是指实施赦免行为的方法、步骤、顺序和时限的总和，在赦免法中居于核心地位。由于赦免法乃“非常之法”，是规范国家为特定政治、经济目的而行使“自由裁量权”的制度，不可能作出机械的约束，因此，对于赦免的合法性和合理性，只能通过赦免的程序科学设计来保证，以程序正义促进实体正义的实现。
1、赦免主体
赦免主体是指拥有审批、颁布、执行赦免令的国家机关，包括审批主体、颁布主体和执行主体。三者中，最重要的是赦免权的审批主体，因其更关系到赦免程序能否合理构建，与性质与赦免的效率、合理性及权威性紧密相关。各国对赦免的审批主体的规定各不相同，主要有两种形式：一种是议会决定制，如俄罗斯、意大利等；另一种是行政首长决定制，如美国、日本、法国等。相比较而言，前者更为严谨但效率更低；而后者效率更高但其公正性容易受到置疑，如美国前总统克林顿“特赦门”事件。根据我国宪法，特别赦免权归属于全国人大常委会。但赦免令的执行权和大赦权的归属尚属立法空白，鉴于大赦的影响较大，笔者建议：一般赦免权应由最高权力机关-全国人民代表大会统一行使。赦免令的执行主体主要有权处理所赦免的违法犯罪行为的人民法院、人民检察院、公安机关、监狱或行政处罚主体等。
2、赦免建议或请求的提起
一般赦免建议，可由国务院或中国共产党提起；而特别赦免请求，可由违法犯罪者本人或其家属、有关人民团体提起，当然，特别赦免建议，也可由国务院或中国共产党提起。赦免建议的内容应当包括赦免的对象、建议赦免的原因、所附条件、赦免方案、利弊分析等，赦免请求的内容应当包括请求赦免的事实和理由，并附必要的证据，包括判决书的正本及复印件、刑期计算书、有关犯罪的情况、本人的性情、服刑中的表现、将来的生计及其它可做参考的事项的调查书等等。
3、赦免建议或请求的审查和批准
（1）赦免建议的审查和批准
大赦、特赦建议交付全国人大或人大常委讨论之前，应当进行必要的听证，并对赦免的前提和后果进行综合评价，听证程序和社会后果评价可由司法部组织进行。赦免听证和后果评价应当公开举行，由全部利害关系人参加的，充分正式听取利害关系人和社会各界代表的陈述、申辩、评价。通过这种公开、合理的程序，更好的体现程序正义的要求，同时也使赦免的结果更容易被普通大众所接受，人们更趋于认为这一赦免结果使经过充分利弊分析，深思熟虑而得出理性结论，从而减少赦免对人们传统法律观念和秩序的冲击，也更有利于体现赦免制度建构和赦免实践的谨慎特征。
（2）特别赦免请求的审查和批准
特别赦免请求原则上应逐级呈交，先由监狱管理机关提出意见，然后由司法行政管理机关中负责特赦事务的机构逐级审查上报，最后交全国人大常委讨论。
此外，为保障赦免程序的顺利进行，赦免建议或请求的审查应当有明确的时限要求。
4、赦免令的颁布和生效
在我国，赦免令由国家主席颁布后生效。赦免令生效之日起产生行政命令的公定力、确定力、拘束力和执行力，作为具有强制力的国家法令，任何国家机关不得拒绝适用。但被赦免者是否有权拒绝 ，尚存在争议。笔者认为，赦免作为公民权力救济的最后手段，本质上是恢复其被依法剥夺或限制的某些权利，对被赦免者而言，接受赦免是其权利，而非义务，故被赦免者可以放弃。
作为公民权利最后救济手段的赦免制度，在程序法意义上具有终极性，是常规救济手段不能凑效情况下运用的非常规手段，其制度本身是一种“矫正正义”的自由裁量权的行使，故赦免行为本身不具有可诉性，只有当其程序违法时，当事人可以向有关部门提起申诉。
5、赦免令的执行
赦免令执行主体在接到赦免令后，应当在规定时限内实施；拒绝实施或超过规定时限实施的，执行主体应当承担国家赔偿责任。
（六）附则
最后，前几章不宜规定的一些辅助性，补充性规定，如法律相关术语的含义，本法解释修改权的归属和法律生效时间等条文可以置于附则中予以规定。值得一提的是，由于《赦免法》的特殊性质和地位，根据《立法法》的规定，其解释权应归全国人大及其常委会。
以上制度假设在设计上充分遵循理论与实践相结合的立法思路，一方面充分考虑到无视国情的立法可能导致的法律被规避或者即使被强制执行也因社会成员的抵触情绪而破坏社会安定等消极后果，循序渐进引入适应我国宪政体制和法律体系的法典化赦免制度。另一方面，在总结赦免制度运行经验的基础上，积极借鉴和吸收国外和台湾地区赦免制度法典化的经验，极具预见性和前瞻性的提出法典化、规范化、程序化的立法思路。使这一制度在不仅在理论上达到一定高度，而且在实践上也极具操作性。
中国正处于社会转型时期，一方面需要改革，另一方面又要法治，法律内容同社会现实、社会变革的需要的冲突日益明显，二者似乎是一对悖论。面对这一窘境，法律必须在正义、责任、稳定、和平与宽恕之间取得平衡，既要防止任何打着发展的幌子破坏法治权威的企图，又要善于利用民主和法治的精神解决发展中的问题，如果法律不能直接给出解决问题的答案，则至少要有解决该问题的法定方式和法定程序。对于调处成文法的刚性、不周延性与社会现象的广泛复杂性同个别正义的需求的矛盾，对于调处法律的稳定性、滞后性、严肃性与社会发展的需要的矛盾，赦免可能成为一种重要的解决手段，但其前提应当是法治的统一，并在法定的规则下进行。那么，赦免制度法典化和赦免行为法治化无疑是明智的选择。
参考文献
﹝1﹞转引自“原罪”：中国经济20多年解不开的结：//www.hc360.com
﹝2﹞郭金霞，苗鸣宇：大赦 特赦-中外赦免制度概观[M].北京：群众出版社，2003，212－213。
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﹝7﹞孟德斯鸠：论法的精神（上册）[M]. 孙立坚，孙丕强，樊瑞庆译，西安：陕西人民出版社，2001：106。
﹝8﹞孟德斯鸠：论法的精神（上册）[M]. 孙立坚，孙丕强，樊瑞庆译，西安：陕西人民出版社，2001：106。
﹝9﹞参见《不列颠百科全书》[M].第1卷第284页。
﹝10﹞参见《不列颠百科全书》[M].第13卷第29页。
﹝11﹞陈峻：税收大赦与我国个人所得税制改革研究[D]，2003。
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