大调解是司法高效的重要途经

内容摘要：判决与调解具有两种截然不同的法律效果和社会效果。判决是当事人“对簿公堂”、“势不两立”之后，法院“一刀两断”地分割权利义务，调解是当事人和好、自行处分权利义务 ；判决引起“一代官司百代仇”，调解带来“和为贵”。在构建和谐社会的今天，我国解决社会矛盾和纠纷的传统司法模式已经不能完全适应新形势的需要。面对案件多，诉讼程序日趋复杂，使有限的 司法资源不堪重负的挑战，司法工作，解放思想，彻底摆脱“重判决、轻调解”带来的困境，改变传统的解决矛盾和纠纷的方法，以“大调解”促进司法高效。

关键词：大调解 解放思想 促进司法高效
随着我国改革开放和社会主义市场经济建设的不断发展，各种社会矛盾和纠纷不断加剧。面对案件多，诉讼程序日趋复杂，使有限的司法资源不堪重负。而诉讼的迟延、高成本的弊端，使普通 百姓难以接近公平正义，降低了司法在民众中的威信。我国解决社会矛盾和纠纷的传统司法模式已经不能完全适应新形势的需要，只有解放思想，更新观念，为群众的利益着想，让群众得到更多的公平 正义，才是法治建设的目的。在农村最能让群众接近公平正义又能解决矛盾和纠纷的，是建立县、乡、村调解机制，以此作为司法机关工作的前沿阵地，调解处理日益繁多的矛盾和纠纷，并配合司法机 关将各种矛盾和社会隐患消灭在萌芽阶段。为当事人节约诉讼成本，减少诉累，让群众享受到实惠，又能为国家节约司法资源，减轻审判工作的压力，促进司法高效，为构建平安和谐社会创造有利条件 。

一、大调解的成功经验

笔者在《当代广西》杂志2008年第6辑中，看到一篇《大调解促进大和谐》的文章，文章介绍了广西钦州市钦北区人民法院加强民事案件调解的工作经验。2007年钦北区法院受理民商事案件521 起，其中调解结案246起，调解结案率47.22%，审结刑事附带民事案件13件，调解结案9件，调解结案率为69.32%，所有赔偿款均已全部兑现。钦北区法院对民事案件调解的成功率极高，是令人预想不到 的。钦北区法院在总结调解成功经验时写到“前几年，钦北区法院一度出现了‘重判决、轻调解’的倾向，许多案件经判决后快速结案，但同时也带来了案件上诉多、上访申诉多、执行难等问题，办案 的法律效果和社会效果并不理想。实践证明，如果法院就案办案，简单地一判了之，并不能从根本上解决矛盾，而调解结案具有诉讼成本低、结案周期短、灵活性强、人情味浓等优势，可以彻底解决矛 盾，减轻当事人诉累，取得最佳司法效益。”这是钦北区法院在审判工作中的一次思想大解放，大胆进行了以调解为主要内容的民商事审判方式的改革，探索了多元化、多途径解决民商事纠纷的有效机 制，强化调解工作，使调解工作取得了“最佳司法效益”。

钦北区法院的调解经验，反映了判决与调解具有两种截然不同的法律效果和社会效果。判决是当事人“对簿公堂”、“势不两立”之后，法院“一刀两断”地分割权利义务，调解是当事人和好、 自行处分权利义务；判决引起“一代官司百代仇”，调解带来“和为贵”。在构建和谐社会的今天，司法工作应该引进钦北区法院的调解经验，彻底摆脱“重判决、轻调解”带来的困境，改变传统的解 决矛盾和纠纷的方法，以“大调解”促进大和谐。

二、调解制度的优越性与缺陷

调解是中国传统的解决纠纷的制度，在很大程度上平息了社会矛盾，维护了社会的安定，也为当事人节约了纠纷解决的成本，减少诉累，减轻了国家司法诉讼的压力，为国家节约了更多的司法 资源。在西方特别是美国非常重视ADR模式，即审判外纠纷解决方式，美国95%的民商事案件都在审判外仲裁或调解得到解决，只有5%的案件进入法庭审理。因此，充分挖掘传统中的调解资源，发挥其应 有的作用，以有效地解决社会纠纷，缓解社会矛盾，促进社会的和谐发展。

调解制度的优越性具体表现在：第一，调解体现了当事人在解决纠纷过程中的主体地位和作用，充分行使个人的处分权，符合当事人的意思自治；第二，调解可以减少诉讼程序的对抗，有利于 化解纠纷，消除当事人因纠纷和诉讼引起的人际关系的紧张。调解成功，不仅可以使当事人自觉履行义务，避免执行中的困难，而且避免双方当事人之间关系破裂，判决反倒加剧了双方当事人之间的对 立和冲突，可能让暂时平息的纠纷将来又重新爆发；第三，调解可以最大限度地简化审判程序，提高审判效率，缓解当事人的讼累，降低诉讼成本；第四，调解内容不拘泥于双方当事人的诉讼请求和本 案的事实，不限于简单地就事论事，使法官能深入地了解到纠纷内部更深层次的矛盾，从整体上、根本上解决纠纷；第五，调解能保密个人隐私；第六，一些矛盾纠纷如果严格依法审判可能会导致法律 效果和社会效果的冲突，通过调解可以在一定程度上调和两种冲突，避免判决可能造成的不良社会效果。

调解的优势是相对于判决而言，但调解不是完美无缺，也存在一定的弊端，主要表现在：第一，调解结果与严格依法作出的判决结果，存在或大或小的差异，产生了严格依法解决纠纷和适用法 律的随意性的矛盾，甚至法官给人以“和稀泥”的印象，淡化了法律的权威。第二，为了达成调解协议，办案人员常常对当事人苦口婆心地做工作，要求当事人在调解中保持谅解和克制，并做出让步。 这种调解的让步往往是当事人一方的单方面让步，而且大多是合法有理一方向对方让步，也就是说让有理一方为达成调解放弃某些既得、应得的利益，以求得到案件的调解。这种做法从诉讼角度看显然 弱化权利保护，是不符合民事诉讼制度本旨的。这种调解的泛滥必将对社会主义法制的正义形象产生负面影响。因此，调解本身的正义性较弱，所起到示范、指导作用有限，而判决的警示作用对公众法 治意识的觉醒、鼓励和指引就显得更加重要。第三，在诉讼调解中，法官具有调解者和裁判者的双重身份，在案件审理过程中，法官会自然不自觉地将自己的主体地位强化，甚至很难做到不以职权压人 。因此，案件裁判者的身份使法官具有潜在的强制力，当其以调解者出现时，或明或暗的强制必在调解中占主要地位，反映在审判实务中，就会出现“以劝压调”、“以拖压调”、“以判压调”、“以 诱压调”等问题。

三、大调解是司法高效的思想大解放

1、调解不能拘泥于法律的条条筐筐。《民事诉讼法》第85条规定：“人民法院审理民事案件，根据当事人自愿的原则，在事实清楚的基础上，分清是非，进行调解”，但在事实还没有查清，是 非还没有分明的情况下，当事人就不能和解吗？这条规定存在了许多弊端：（1）混淆了判决和调解的界限。查清事实、分清是非是判决的前提条件，调解和判决则不相同，调解的前提条件是在诉讼的任 何阶段都可以进行，因此，没有必要在查清事实、分清是非的情况下才能进行调解，只要双方当事人愿意调解，达成合意，就可以结案。因为有些案件事实，双方当事人都已清楚，双方在内心达成共识 ，不必要告诉调解人，调解人也不必要知晓更多的细节，尤其是个人隐私更不必要去了解。（2）不利于提高办案效率和减少诉讼成本。当事人接受调解的目的就是为了缩短诉讼时间，减少诉讼成本，如 果调解必须在“事实清楚、分清是非”的基础上进行的话，则当事人被迫继续举证，法院被迫继续组织质证、认证，从而增加了当事人的诉讼成本、占用有限的司法资源。（3）与民事诉讼法其它规定相 矛盾，违反了民事权利合法自由处分原则。《民事诉讼法》第13条规定：“当事人有权在法律规定的范围内处分自己的民事权利和诉讼权利”，它肯定了当事人在一定条件下，可以放弃自己的民事权利 。而在没有查清事实、分清是非的情况下，当事人即达成调解协议，正是当事人行使自己处分权的一种表现（违法行为除外）。因此法院强令当事人不得放弃这一诉讼权利实际上是剥夺了当事人的处分 权，同时也是对当事人法律权利的一种侵害。

2、调解不能局限于诉讼程序，应该扩大到非诉讼程序。县、乡、村多元化的人民调解、行政调解等非诉讼调解，对民间纠纷的调解曾经起到了举足轻重的作用，在维护社会治安秩序的稳定，创 造和谐稳定的社会环境作出了很大的贡献。忽视非诉讼调解的作用，就是忽视了基层干部和群众自治的力量。把社会矛盾和纠纷视为非经诉讼程序解决不合法的观念是因循守旧、思想保守表现，对于经 人民调解、行政调解程序达成的调解协议，在没有违背法律法规的情况下，应确定为具有法律效力。

3、调解不能局限于庭审过程。根据现行民诉法的规定，调解虽然可以在诉讼的任何阶段进行，但并没有根据不同的诉讼阶段作出不同的程序性规定。审判方式改革开始后，随着法院立审分立、 审执分立、排期开庭、强化庭审功能、强调当庭宣判率和结案率、狠抓审限等措施的实行，调解主要被局限在庭审过程中进行，法院在立案庭设置的调解人员，形同虚设，由于庭审激烈对抗性的特点和 时间的限制，庭审中当事人一般很难达成调解协议。对于那些当庭没有宣判的案件，由于审限的限制，法官一般不主动建议和主持当事人进行庭后调解，这无疑限制了诉讼调解制度功能的发挥，直接导 致了调解率的下降。

4、调解不能局限于民商事案件，刑事和行政案件能调解的司法机关应尽量调解。《最高人民检察院关于在检察工作中贯彻宽严相济刑事司法政策的若干意见》提出了刑事和解，根据宽严相济刑 事司法政策的精神理解，触犯了刑律，犯罪人主观恶性不深，积极弥补自己的过失，对自己的行为有深刻的认识，得到被害人的充分谅解，达成刑事和解，可不追究刑事责任。刑事和解的案例很多，宽 严相济刑事政策出台以后，公安机关、检察机关和法院根据宽严相济刑事政策的规定，对未成年人犯罪、初次犯罪和轻微犯罪案件的犯罪人员和被害人及其家属，进行调解，促进和解，挽救了许多失足 青少年和初犯者，也为被害人及其家属挽回了经济损失，更重要的是双方当事人的伤痕得到修复，使被害人被犯罪所破坏的生活得到恢复，犯罪人也通过自己的积极行为重新融入社会。行政案件法律规 定一般不适用调解，一般的行为是指两方面的内容，一是行政行为要么合法，要么违法，在合法与违法之间或之外不存在其他可能，也就不存在法院调解的余地；二是原告虽然可能有实体处分权，但国 家行政职权是法定职权不允许随意处分。如果只局限于一般的行为，就是思想不解放，特殊行为就无法解决了。例如，国家征用土地问题，以前是一种特殊的行为，现在已经变成一种普遍的行为。现行 征地制度具有国家强制力，被征地农民不享有拒绝被征地权，依法只享有知情权、参与权、监督权、依法获得赔偿权和要求批准征地的政府进行裁决的权利。但国家对征收土地的赔偿标准没有明确的规 定，由当地政府说了算，征地补偿费过低，损害了农民利益。特别是一些房地产开发区、工业开发区等，国家和开发商在农民的土地上赚了很多的钱，而农民得到土地赔偿微乎其微，由此引起农民与政 府的矛盾，引起农村群体事件的发生。土地赔偿问题，难道政府就没有和农民商量的余地，由政府一方说了算吗？况且国家又没有统一的赔偿标准，政府一方说了算就是法定职权吗？看来不是什么法定 职权，而是政府滥用征地职权，是公权滥用侵犯农民私权。所以，民告官的行政案件不适用调解处理，是司法工作的思维定势，不打破这种思维定势，司法工作是不能打开局面。土地征收赔偿问题明明 是可以按市场价格协商解决，法律规定不能调解，法院又不能与政府作对，只能依政府的意思作出裁判，以程序性和表面性宣扬政府依法办事，实际上是政府一方说了算，这是引起农村群体事件的根本 原因。

四、改革和完善我国的调解制度

1、树立正确的调解意识。调解制度作为解决社会矛盾的一道重要程序，调解制度不仅在诉讼程序当中发挥作用，而且在非诉讼程序当中更发挥了巨大的作用。发挥司法机关、行政机关、人民调 解等多功能的调解作用，形成全社会齐抓共管的“大调解”氛围。矛盾的形成是因国家意志、社会意志和个人意志的不和谐而产生，而这种矛盾的解决也同样要通过国家法律、社会规范和个人自主的互 相调和而得到解决，所以矛盾的解决不能完全依赖诉讼程序，非诉讼程序解决更为方便、快捷。调解制度不仅适用于民商事案件，应扩大到行政和刑事案件领域的特殊类型或某种环节（如政府征收土地 、刑事和解制度等）。调解程序不仅适合我国国情、民情和审判制度的性质和特点，而且也符合国际上纠纷解决方式的发展趋势。调解制度可以为当事人自由意志的发挥提供可能和动力。而且，随着当 代世界人权观念的发展，当代司法越来越重视和强调涉诉公民个人对诉讼发展和结局的影响，让当事人被动地、毫无选择地接受一种外来的强加给他的判决，这种传统的诉讼价值观受到越来越多的挑战 。所以调解是最好的解决纠纷方式，它获得最佳的社会效果，也是获得法律效果与社会效果的最佳途径。在中央提出构建社会主义和谐社会以后，我们必须统一思想，提高对调解重要性和必要性的认识 ，树立正确的调解意识，切实纠正“重判决、轻调解”的错误观点。

2、发挥非诉讼调解的作用，减少对诉讼案件的压力。建立多元化的新型调解机制，形成县、乡、村三级调解格局，充分发挥现有的人民调解、行政调解等非诉讼调解的作用。除了行政、刑事案 件应由司法机关主持调解、和解以外，所有的民商事案件都可以通过非诉讼的方式进行调解，这样既方便群众解决纠纷，又节约诉讼成本，提高解决矛盾和纠纷的效率，给边远农村、山区的群众解决纠 纷带来很多的方便。

3、以提高诉讼效率为目标，加强诉讼调解的作用。明确规定调解是人民法院审理民事案件的必经程序和阶段（公示催告等特殊案件除外）。设立这一程序的目的在于发挥调解结案方式的优点， 同时，也使当事人自由处分原则落到实处。当事人在此阶段，在人民法院的主持下，可以自愿协商，如能达成协议，则结束诉讼；否则，转入下一诉讼阶段。对于一审普通程序而言，应当注重审前准备 阶段的调解，即调解主要在审前进行。促进纠纷的合意解决，是审前准备程序的一个重要功能。随着审前准备程序的改革，审前准备阶段将成为一个独立的阶段，在此阶段，当事人完成了起诉与答辩， 甚至完成了证据交换，双方各自对对方的观点及争执点有了基本的认识，逐渐能够比较理智地对待纠纷，从而增加了调解达成的可能性。特别是在开庭审理阶段，当事人愿意调解的，法院可以帮助当事 人进行调解；同时，把审判中的最后试行调解时机调整到法官认证之后，正式宣判之前。在二审阶段、再审阶段，也都可以进行调解。

4、设置简便化的调解程序。实践证明，调解成功的案件，大都与调解员灵活简洁性的程序和语言有关，如可以采取现场调解、座谈调解，以缓解当事人双方对立情绪，使调解在一种相对融洽和 缓的气氛中进行，有利于调解协议的达成。简化调解笔录，笔录仅就可能发生重要法律效果的行为或场面予以记录，而对大部分过程可予以省略。

5、采取激励调解机制。在现有矛盾冲突日益突出、案件数量居高不下的情况下，实行鼓励性的调解机制，可以实现调解员与当事人双赢的局面。对于非诉讼程序的调解员调解成绩显著的，国家 给予一定的奖励。对于通过非诉讼调解的，免收调解费用。对于在法院调解结案多的法官，成绩显著的，给予一定的奖励。对在诉讼当中调解结案和当事人自行和解的，减半收取诉讼费用（国务院《诉 讼费收费办法》已规定）。以此来鼓励当事人选择通过调解、和解方式解决纠纷。

6、对调解结案的案件原则上不进行再审。因为调解是双方当事人自愿协商，达成合意的协议，在没有违反自愿原则或违反法律规定的的情况下，应确定为合法有效。否则，当事人对调解可以申 请再审。 参考文献：* 梁治平.新波斯人信札[M].北京:法律出版社,2000.P259