加强合议庭和主审法官职责改革项目相关问题

合议庭是人民法院审判案件基本组织形式。我国刑事诉讼法和民事诉讼法规定，除基层法院适用简易程序审理的第一审刑事、民事案件外，其他案件均由合议庭审理。我国行政诉讼法规定，所有行政案件都由合议庭审理。可见在我国大量的案件是由合议庭审理的。依照法律规定，除少数重大、疑难、复杂案件需要经审判委员会讨论决定外，多数案件也由合议庭审理后作出裁判。最高人民法院《关于人民法院合议庭工作的若干规定》第四条规定：“合议庭的审判活动由审判长主持，全体成员平等参与案件的审理、评议、裁判，共同对案件认定事实和适用法律负责。”由此可见，合议庭负责制实际上是合议庭成员共同负责制。它有两个要素：一是平等参与，即合议庭全体成员平等参与案件的审判活动；二是共同负责，即合议庭全体成员对案件的事实认定和法律适用承担责任。根据身份的差异，合议庭成员可以划分为四种角色：审判长、主审法官、普通法官和人民陪审员。审判长应该是一种单纯的审判职务而非行政职务，定位于合议庭范围之内，其角色应当是合议庭的召集人、审判活动的组织者和主持者以及审判活动的平等参与者。也就是说，在对案件诉讼进程的控制、审判活动的协调、庭审与评议的组织等审判活动的程序性管理上，审判长享有组织、主持、协调和指挥的权力；在对案件的实体审理、评议和裁判上，审判长与其他成员享有平等的参与权和决策权。审判长具有的权力只是对案件的审判权力，不具有对合议庭其他成员的行政管理权。主审法官是为了提高办案效率而在合议庭内部进行分工的产物，其有两大职责：一是与其他成员平等地参与案件的审理、评议和裁判等审判活动；二是负责处理办案过程中产生的某些具体事务，范围可界定为书记员、审判长职责之外的那些工作，主要包括保管案卷材料、调查收集证据、委托鉴定或审计、组织庭外调解、制作法律文书等辅助性事务。需要注意的是，主审法官在处理这些具体事务时，是以合议庭的“代理人”角色出现的，其只能在委托权限范围内以合议庭的名义行事，要接受审判长的指导和其他成员的监督并做好通报工作，当然行为后果也由合议庭承担。与审判长和主审法官相比，普通法官的角色定位就是平等地参与案件的审判并与其他成员共同对案件承担责任。加强合议庭和主审法官职责，充分发挥合议庭在审判案件中的职能作用，对人民法院提高审判案件的质量和效率，对依法独立公正行使审判权具有重要作用。因此，对合议庭和主审法官的职责问题有必要进行探讨。
一、当前影响合议制改革存在的问题

　 (一)案件层层汇报、请示，合议庭对案件的裁判权范围过小。

长期以来，我国法院基本上实行的是行政领导对案件负责制，而不是法官负责制。合议庭对其审理的案件多数要向庭长、院长汇报，有的要经审委会讨论决定，个别的还要向上级法院请示。这种作法的出发点是为了对案件质量负责，防止由于法官的业务能力不高或其他原因造成错案，实践中也对一些案件的质量起到把关作用。但是弊端很多：其一是于法无据。我国三大诉讼法和人民法院组织法均没有规定向庭长、院长汇报案件和向上级法院请示案件的程序、作法。审判案件应当依法进行，包括每个环节、步骤都必须符合法律规定的程序，这是程序公正的基本要求，也是保证实体公正的必要条件。案件层层汇报、请示的作法，有悖于合法性的原则。其二是违背了有关程序原则。为确保案件公正审判，我国三大诉讼法规定了有关审判案件程序的基本原则，如公开审判原则、直接审理原则、回避原则、二审终审原则等。庭长、院长和上级法院不参与审理案件，却要对案件的处理作出决定，违背了直接审理的原则；对案件有权作决定的人不公开，使当事人无法全面行使回避权，违背了公开审判和回避原则；一审判决前，上级法院已对案件的处理作出决定，导致当事人上诉引起的二审程序流于形式，实质上将两审终审变为一审终审，违背了二审终审原则。其三是弱化了法官的独立精神和责任心。由于案件要层层汇报、请示，法官在审判案件中遇到难题，不是通过钻研法律，学习相关知识，研究案例，提出见解和处理意见，而是“勤请示，勤汇报”，把难题留给领导，久而久之，形成“法官管事实，领导管判决”的习惯，法官缺乏提高自身水平的压力感和自觉性。其四是拖延了案件审限，影响诉讼经济。案件层层汇报、请示，既占用了主审法官的工作量，又增加了庭长、院长和上级法院的工作量，拖延了案件审限，浪费了大量宝贵的人力资源，其五是不利于错案责任制的落实，案件层层汇报、请示，经过多人定夺，一旦发生错案，就成为“人人负责，人人无责”的局面，错案追究难以落实到具体人。

　　 (二)合议庭责任不明确，存在陪而不审、审而不议的现象。

　　 陪而不审主要表现为庭审活动主要由主审法官主持，其他合议庭成员庭审时不专心，甚至看其他案件的材料。主审法官不是审判长时，审判长也只是在交待合议庭成员、当事人权利时主持一下，其他法庭调查、庭审辩论等均由主审法官主持。审而不议主要表现为其他合议庭成员对案件存在的问题不愿花精力思考，一般是附合主审法官的意见，提出不同意见时，也很少认真阐明理由，更有甚者合议庭根本不聚在一起评议，而是主审法官将自己的处理意见分别与其他合议庭成员打声招呼就算评议了。我院民一庭2008年共受理各类民事案件978件，审结961件，适用简易程序审结880件，占结案91.6％，适用普通程序审结81件，占结案8.4％。这81件适用普通程序审理的案件中，有审判长主审案件的35件，审判员主审案件的46件。不管是审判长主审案件还是审判员主审案件都不同程度地存在着陪而不审、审而不议的普遍现象。

　 (三)部分法官政治、业务素质不高，缺乏独立公正裁判案件的能力。

目前，确有一部分法官综合运用法律知识解决实际问题的能力较低，加上长期形成的依赖思想严重，不能、不敢或根本不愿意对案件的裁决独立承担责任。因此，把裁判案件的权力完全交给法官，难免有不放心案件质量的顾虑。造成这一结果原因是多方面的，但主要是长期实行的行政领导负责制，影响了法官素质的提高。

二、如何加强合议庭和主审法官职责及其对策

　　 针对实践中存在的影响合议庭发挥职能作用的问题，加强合议庭和主审法官职责应从以下几方面入手：

　　 (一)还裁判权于合议庭。事实证明，长期以来实行的案件层层汇报、请示的作法，是影响合议庭发挥职能作用的首要的和根本的原因，必须改革。取消案件层层汇报、请示制度是我们努力的方向，人民法院最终要做到不向庭长、院长汇报案件，不向上级法院请示案件，案件主要由合议庭既审又判。同时，也反映出在改革方式上要逐步进行，这是考虑我国法官队伍的现状还不能适应全面改革的需要，改革不能一蹴而就，还需循序渐进。在现阶段，既加快改革步伐又保证案件质量，向庭长、院长汇报的案件应因案因人而异，不宜一刀切。主要考虑以下几种案件可以向庭长、院长汇报：1因法律和司法解释不明确、不具体，案件适用法律存在疑难问题的；2合议庭对案件的处理形不成多数意见，或少数意见理由比较充分，合议庭难以做出决定的；3在社会上有重大影响的案件。此外，还应考虑到法官综合适用法律知识解决实际问题能力较低的和群众反映有办人情案、关系案、金钱案嫌疑的个别法官所承办的案件，庭长、院长还应适当把关。

　　 关于合议庭和审委会的关系，应该逐步减少审委会讨论案件的数量。审委会讨论案件的范围应限于在适用法律上存在重大疑难问题，或者合议庭对案件的处理意见极不一致，形不成多数意见的案件。此外，根据法律规定提出案件交审委会讨论的权力在合议庭，而不在审委会。审委会不宜硬性规定哪些案件必须交审委会讨论决定。审委会成员在不参与案件审理的情况下，仅听主审法官的汇报就对重大、疑难、复杂案件提出意见作出决定，不仅在程序上违反直接原则和回避原则等，而且在实体上也难免有失偏颇。对特别重大、疑难、复杂的案件，可由多名资深法官组成合议庭审判，这样既保证了案件质量，又避免了审判分离的作法。逐步减少直至取消汇报、请求案件的作法同时，还可以采取以下方式保证案件质量：

　　 第一，对重大、疑难、复杂案件，由院长、庭长担任审判长参加合议庭审理，取代听汇报所起的“把关”作用。

　　 第二，最高法院及时制定司法解释，编辑案例，对全国法官适用法律提供指导、帮助。

第三，加强对案件质量的检查、指导。庭长、院长不听汇报，不等于不管案件质量。庭长、院长可以通过旁听公开审判、定期检查法律文书、诉讼卷宗等工作，了解本部门审判工作中存在的问题并进行讲评，组织经验交流，讨论疑难案例等方式提高法官的素质和办案质量。

　　 （二）合议庭在庭审阶段为防止“一人审两人陪”的情况出现，首先是按照预先制定的提纲进行，其次是要处理好审判长主持庭审与其他成员参与庭审的关系。按照规定，主持庭审活动是审判长的法定职责，但主持并不是包揽一切。一般而言，一些与案件审理没有实质影响的程序性事项，可以由审判长单独作出。对于与案件审理有实质影响的事项，特别是一些需要作出裁定或决定的事项，则需要合议庭合议。如证据认证、管辖权异议裁定、先予执行裁定、诉讼终结裁定、撤诉裁定、回避决定、拘传决定等，都属于合议的范畴，审判长要在征求其他成员的意见后按照少数服从多数的原则作出决定。

（三）合议庭评议案件只有在一个平等且自由的环境中，各成员才能畅所欲言，充分评议。因此，评议阶段要完善发言顺序限定制度 。为了尽量减少其他成员职务、资历等方面的影响，发言顺序可以限定如下：人民陪审员、普通法官、审判长、主审法官。如果有两个以上普通法官或人民陪审员，则按照职务从无到有、从低到高或资历由浅至深的顺序依次发言。

（四）合议庭实行共同负责制度 。对外而言，各成员的所作所为是以合议庭责任的名义表现出来的，但对内而言，合议庭责任需要以个人责任的形式表现出来，不然“共同负责”将等于“无人负责”。因此建立共同负责制度的关键就是要建立一个合议庭成员个人责任模式，将两者衔接起来。一是“谁职责，谁负责”，即属于谁的职责范围，出了问题就由谁负责；二是“谁导致，谁负责”，即问题因谁而起即由谁负责。

（五）完善合议庭工作监督机制 。在司法改革进程中，各法院都设立了审判监督部门，因此监督机制主要由审判监督部门负责，可以通过旁听案件、检查合议庭评议笔录和庭审笔录等方式来进行。根据合议庭规定，院长、庭长也可通过审阅合议庭评议笔录和对判决书进行核稿的方式进行监督，发现不当之处可以要求合议庭复议。

作者：李瑞兴