法院管理体制改革与司法现代化

司法现代化是一种法治化的现代进程，主要是为了实现程序正义与实质正义，应包括司法主体、司法理念、司法体制、司法程序、司法权行使等方面的现代化，并从司法程序方面予以判断司法现代化的实现程度，以此推动我国司法现代化进程。肖杨院长曾指出，现代司法理念主要包括中立、平等、透明、公正、高效、独立、文明七个方面。可以概括为一是司法独立，二是法律至上，三是司法公正，四是司法高效，五是司法文明。在当代社会中，司法必须要适应社会的发展，要为社会的发展保驾护航。经济基础决定上层建筑，上层建筑反过来影响经济基础，两者是相辅相成的。司法现代化是上层建筑的一部分，司法的主体是人民法院，而法院管理体制改革又是司法现代化不可或缺的组成部分。因此，法院管理体制改革成功与否，与我国司法现代化息息相关，而我国司法现代化的进程，又会不同程度的影响我国的上层建筑，并直接影响我国的经济建设。
当前我国的法院管理体制，是在我国夺取政权后建立起来的，在动乱时期更是一度被取消，拨乱反正后又恢复并一直沿用至今。不可否认，当时的法院管理体制为我国的建国之初提供了强大的司法保障，并与当时的经济基础相适应的。然而，自从我国进行了改革开放以后，经济上取得了举世瞩目的成就，而政治、司法领域的改革并没有与经济改革同步进行，相对滞后一些。可以说，现在的法院管理体制已不适应当前经济的发展，必须要进行改革，这样才能与司法现代化相符。

一提起司法现代化，有的人就马上联想到了西方发达国家的司法制度，以为西方的司法制度就是司法现代化的唯一标准。笔者不赞同这种观点。当然，对于西方发达国家的司法制度，我们要取之精华，弃之糟粕，对我们有利的方面我们要吸收，对我们不利的要批判。我国现在是社会主义初级阶段，并且在相当长的时期内仍将处于这一阶段，我国有我国的国情，不要认为我国一下子就能完成西方发达国家用几百年才完成的阶段。我国的司法现代化与法院体制改革，必须是在坚持“四项基本原则”的框架内进行，必须坚持“三个代表”及社会主义荣辱观，否则，我们的改革就会与我国国情背道而驰。

近几年来，各级人民法院围绕“公正与效率”这一世纪工作主题，大力推进司法改革，在审判方式、审判管理、审判组织等方面取得了巨大的积极成就。但是，我们也应清醒地看到，要进行法院管理体制改革，不是轻而易举的事。影响法院管理体制改革的原因一是是否有现代的司法理念，二是是否有健全的司法体制，三是是否有规范的管理机制，四是是否有丰富的司法资源。思想要素、制度要素、管理要素、资源要素，既是影响和制约司法现代化的基本因素，也是法院管理体制改革中的主要矛盾所在。笔者认为，当前影响法院管理体制改革有以下几个方面原因：

一、司法现代化是执政能力的重要组成部分，司法现代化的主体是人民法院，司法要现代化，必须对法院管理体制进行改革。而法院目前的各项改革只是法院内部自己改革，虽取得一定成效，但法院能力毕竟有限，没有国家参与，单靠法院自己单枪匹马进行改革，法院管理体制改革不可能取得实质性成效。法院的管理体制改革，最终是落实在每个法官通过审判和执行各类案件以及参与社会治安和经济领域的综合治理，在打击违法犯罪、解决矛盾纠纷、促进经济发展、保护合法权益等方面。但其核心是审判和执行案件。如果法院管理体制改革没有取得实质性成效，依然存在裁判不公、执行不力、效率低下等问题，那么，想要实现司法现代化，实现社会公平与正义只能是一个美好愿望。

二、法院管理体制改革没有系统地进行，各级法院自行其是，就事论事，带有明显的功利性，追求短期效应，缺乏对法院管理体制改革系统的制度设计和应然性理念的指引。1司法现代化是一种综合现代化，通过一系列要素有机结合而表现出来的现代化。法院要进行管理体制改革，就是要从司法理念、司法体制、司法管理、司法资源等几个方面来进行，但以上几个方面在法院管理体制改革过程中，并没有系统地进行，各级法院没有形成统一的机制，而一盘散沙是拧不成一股绳的。

三、法院队伍在用人制度、管理制度、管理方法手段上与其他行政部门完全混同，没有体现法院审判工作的特点，不能适应新形势、新任务下对法院的新要求。而在国家和社会发展过程中，司法的作用日益突出，许多矛盾过去主要依靠行政手段处理，到现在主要通过司法途径解决，许多经济关系过去主要依靠政策来调整，现在主要依靠司法机关运用法律手段来调整。司法职能已从以往的主要打击犯罪为主，拓展为惩罚犯罪、维护权益、化解矛盾纠纷、保障经济发展等方面，这是国家法治进程加快的必然结果。这就对人民法院提出了更高要求。但法院的管理机制滞后，导致人民群众日益增长的司法需求与司法功能不高的矛盾相对突出，2满足不了人民群众对司法公正的需求，不利于我国的司法现代化。

四、目前法官队伍素质不高，良莠不齐，进口不通，出口不畅，审判质量难以保障。人民法院的司法活动是维护社会公平与正义的最后一道防线，许多社会解决不了的问题，最终会转移到司法领域中来，而法院要解决这些问题，最终也是通过法官运用法律解决和处理。因此，法官队伍素质的高低，是实现社会公平与正义的重要前提和有效保证。而目前整个法官队伍素质不高，这是不争的事实，这就影响了我国司法现代化。

五、法官这一法律职业还没有体现出优越性，难以吸引优秀的法律人才到法官队伍中来。我国法官待遇偏低，西部法官更是不能按时足额发放工资和政策性补贴，就是法官之间，东、西部法官待遇也存在巨大差距。因此，一些法律院校的毕业生宁愿选择留在大城市打工，也不愿进入法院、特别是基层法院工作。而一些高收入的法律研究人员、律师、法学教授等法律人才，更是难以吸引他们加入到法官队伍中来。不要说地方法院，就是最高法院，也存在这一问题。前些时期，最高法院曾经想招收一批法律人才加强法官队伍，但报名者廖廖，最后只有草草收场。肖扬院长在十届全国人大常委会十二次会议上不无忧虑地说：2000年以来，全国一线法官数量减少13.07%，人才断层现象严重。目前各级法院都不同程度存在着法官断层现象，这一不良现象应引起足够重视。而引起这一现象的发生，原因是多方面的，但这与法官待遇偏低、没有体现出优越性、难以吸引法律人才的局面是有很大关联的。

因此，笔者认为，要实现司法现代化，必须要对法院目前的管理体制进行彻底改革，真正涉及法院的核心问题。只有通过法院管理体制改革，使之与司法现代化相符，才能推动我国法治现代化进程。笔者认为可通过以下途径进行：

一、建议成立由中央牵头成立的司法改革领导小组，对全国司法系统的改革进行领导、协调，将改革成果以中央名义向全国推广，形成自上而下的改革模式。

法院管理体制改革不是一个简单、孤立的过程，它涉及到国家的司法体制、法院管理体制、诉讼制度、法院机构设置、法院人事制度和审判制度等方方面面，涉及面很广，没有国家的参与，单靠法院本身进行改革，是不可能彻底触及到上述方面的。而不触及到以上方面，法院管理体制改革就是一句空话，司法现代化就无从谈起。如果成立由中央牵头成立的司法改革领导小组，可以集中全国各行各业的力量，充分发挥集体智慧，集思广益，使法院管理体制改革稳步推进，从而为最终建立科学的法院各项体制创造良好的条件，法院管理体制改革才能符合当前我国的政治体制改革。人民法院是国家政权的重要组成部分，在全面建设小康社会和实施依法治国基本方略的过程中，司法手段在管理国家和社会事务中的作用越来越重要。党的十六大强调，社会主义司法制度必须保障在全社会实现公平和正义，十六届四中全会进一步强调要逐步推进司法体制改革，为在全社会实现公平与正义提供法制保障。因此，法院管理体制改革是司法体制改革重要组成部分，法院管理体制改革只有得到国家和社会的认同，司法现代化才有可能真正实现。司法现代化是执政能力的重要组成部分，司法现代化得以实现，执政能力也就相应得到提高，两者是相辅相成的。

二、我国法院管理体制改革要在最高法的统一指导下，形成系统、有机的一个整体，探讨和引进先进的司法理念，健全司法体制，规范管理机制，在进行广泛调研的基础上，对好的意见、建议进行归纳、整理，并首先进行试点，获得成功后向全国法院推广。

当前法院各项改革都不同程度的出现后劲不足的问题，各级法院自行其是，没有形成一套统一的机制，你搞一套我搞一套，开头轰轰烈烈，结局草草收场，带有明显的功利性，片面追求轰动效应，这些均不利于司法现代化的实现。因此，必须建立一套完整、系统的的改革机制，由最高法统一管理、指导，对失败的经验要及时进行总结，吸取教训，以免以后的改革重蹈覆辙，加大改革成本；而对于成功经验，则大力推广，使各级法院免于重复实践，减少改革成本。这样，可使法院管理体制改革少走弯路、错路，为实现司法现代化获得坚实基础。具体方法为：

（一）是探讨和引进世界先进司法理念。现代司法理念是人们在认识司法客观规律过程中形成的一系列科学的基本观念，是支配人们在司法过程中的思维和行动的意识形态与精神指导，包括中立、公正、独立、民主、效率、公开这几个方面。3我们要进行法院管理体制改革，必须首先解决司法理念问题，建立公正、独立、民主、效率、公开的现代司法理念。在探讨和引进世界先进司法理念中，应根据我国国情，对于适合我国国情的司法理念，我们要致力推广，而不符合我国国情，坚决抵制。

（二）是法院管理体制改革要有大局意识，强化广大法官为大局服务的观念，强调将现代司法理念运用到具体审判工作之中。各级法院在改革中要按照中央和最高法院的统一部署，通过改革形成权责明确、相互配合、高效运行的司法体制，实现司法现代化和司法水平，确保司法公正。

（三）是改革现存的司法体制，使人民法院的地位相对独立。司法独立作为当代司法的一项基本原则，得到了全世界的公认。要实现司法现代化，说到底就是要实现法官的独立地位，实现人民法院独立的地位。要在党的统一领导下将人民法院的地位相对独立。笔者也不赞成西方国家的“三权分立”制，这不符合我国国情。但赋予人民法院相对独立的地位，使人民法院能够真正独立行使审判权，还是必要的。也就是说，在内部，法官独立于庭长、院长和上级法院，在外部表现为独立于其它组织。法官在审判过程中地位是独立的，不受外界一切因素的干扰。而人民法院相对独立表现为将现在的横向管理机制变为纵向管理机制。这样，既保证人民法院在党的领导下，又可相对独立行使审判权，并得到人大有效监督，从而实现司法现代化。

三、改革法院用人制度、管理制度、管理方法手段等管理制度，将法院各项制度区别于其他行政部门，建立与审判工作相适应的管理机制。

长期以来，法院的管理制度与行政管理制度并没有任何区别，除了最高法是由中央直接领导以外，高级法院以下的各级法院均接受本级地方党委、政府的领导，地方法院依附于同级党委、政府。法官的管理也与行政干部管理一样，地方官员将同级法院视为自己的一个职能部门，法官的升降任免实际掌握在地方官员手中，人、财、物全由地方控制，地方法院就是“地方的法院”。地方法院在这样的管理机制下，为了自身的利益，不得不过多地考虑地方的利益，因为自身利益与地方利益紧密地捆绑在一起，两者密不可分。在这样的环境下要实现司法现代化，是不切实际的。如果不改革法院管理制度，实现司法现代化就是空谈。

因此，必须将地方法院的利益同地方党委、政府的利益分开来，就是说地方法院不再依附地方，而由上一级法院统一管理。改变以往“地方党委主管、上级法院协管”的局面，由上级法院主管、地方协管。当然，地方法院还是要向同级人大报告工作，接受同级人大的监督。具体方法为：

（一）各级法院党组接受上级法院党组领导，最高法院党组直接接受中央领导，同时各级法院接受同级人大监督并报告工作。地方法院的人事管理制度由上级法院党组主管，地方法院的法官升降任免决定权在上级法院党组手中，由上级法院党组决定人选后，交由地方法院同级人大任免。同级党委、政府对地方法院进行协管，如有不同意见，可向上级法院党委提出；

（二）地方法院的办公经费由同级政府负责，按年度向上一级政府上缴，再由上一级政府如数返还地方法院，以避免同级党委、政府随意挪用、克扣法院办公经费，排除不必要的干扰；

（三）地方法院的诉讼费用不再上缴财政，而是统一上缴最高法院，由最高法院统一掌管，再由最高法院根据地方法院的需要，科学安排、调度、下拨经费。财政部、审计署负责监督最高法院的经费调度、下拨。这样，可解决地方法院之间经费不平衡状况，使法院诉讼费用合理、科学使用，使地方法院的物质、基础建设得到保障。

只有从根本上解决地方法院不是“地方的法院”，法官在办案时才能排除不必要的干扰，确保公正与效率，从而实现司法现代化。

四、改革法院队伍管理机制，精简现有法官队伍，真正实现法官精英化，把审判权集中到精英法官手中。

由于历史原因，我国的法官队伍数量庞大，素质不高，在1995年《法官法》实施以前，任何人都可以进入法院当法官，而不管学历、能力是否能胜任法官这一职业。因此当时的法官队伍数量庞大，素质不高，效率低下，冤、假、错案不断发生，大大影响法院在人民群众心目中的威信。自从实施《法官法》以后，特别是初任法官必须通过国家司法考试这一硬性规定的出台，提高了法官门坎，素质低下的人员再也无法混进法官队伍，法官队伍的素质逐步提高，但还远远不能适应新形势下的要求。

当前难以在短时间内使法官队伍状况得到改善的情况下，作为必要的过渡，在现有的法官队伍中重新进行法官选任，将优秀法官选拨出来，委以重任，将审判权集中在精英法官手中，权责明确，并对重新选任的法官进行动态管理，坚持宁缺勿滥的原则，最大限度发挥现有审判资源的作用。笔者认为应当通过以下方法进行：

（一）是改革法院用人机制，法院拥有人事自主权，从源头上控制法官的进人渠道，同时将不适合法官条件的人员清理出法官队伍，保证法官队伍精英化。将其他法官分流到审判辅助岗位，实行法官助理制度，一些程序上的问题由法官助理处理，将精英法官从工作琐事从解放出来，从而可将精力放在审判案件上来，保证案件质量与效率。

（二）是各级法院法官由高级法院统一调配，根据各地法院实际情况调配法官。这样，就可解决有的地方法院案多人少、有的地方法院案少人多的局面。初任法官原则上要到基层法院做起，上一级法院法官由下级法院法官遴选，以保证法官积累起丰富的审判经验。

（三）是建立符合实际的法官职业培训机制，重点放在法律适用方面，突出抓好法官法律适用能力的培训。4以往法官培训不注重法律适用方面，只是以法律基本知识的灌输为主，因此培训往往流于形式，结果事倍功半，效果不理想。因此必须改革法官职业培训机制，注重以案例教学为主、专家理论讲座为辅的模式，强化法官的法律适用。同时，上级法院要将各级法院的疑难案件集中归纳，按期推广，使广大法官开拓视野，有的放矢。

（四）是建立法官的动态管理机制，建立科学的法官考评制度，将法官每年所承办案件进行考评，按照办案数量、质量与效率、有无超审限、廉洁自律等方面进行考评，将考评结果存入法官个人档案，作为奖惩、升降的主要依据。对于达不到要求的法官，坚决调整，以保证法官队伍的精英化。

五、在实现法官精英化的同时，真正落实法官职务保障，大幅提高法官待遇，提高法官社会地位，真正使法官这一职业具有优越感，吸引更多法律人才加入到法官队伍中来，从而确保法官人才资源。

（一）要明确法官的职务保障是保证法官正确履行职务的根本条件，法官一经任命，非经法定事由和程序，不被免职、停职或调职。法官独立办案，不受法院领导及其他法官干扰。要深化审判组织改革，将审判权交到法官手中，权责明确，法官对自己所办案件负责，但只承担违法审判责任，对于非主观原因所导致的裁判错误，原则上不负责。但如在考评中不过关，将被调整。

（二）大幅度提高法官待遇，提高法官的社会地位，真正使法官这一职业成立为令人羡慕、尊敬的职业，从而吸引大量法律人才加入到法官队伍中来。如前所述，人民法院的司法活动是维护社会公平和正义的最后一道防线，而人民法院的司法活动是靠法官运用法律解决和处理各种案件来实现的。因此，法官是司法现代化的具体体现者，法官队伍的整体素质，直接决定着法院整体素质。如果法官素质不高，法院整体素质就不高，社会成员的合法权益就不能得到有效保护，纷争就不能及时得到平息，法律就会失去人们的尊重和信仰，社会公平与正义就难以实现。因此，必须培养一大批业务精湛、水平高超、群众信赖的精英法官。而重要途径之一就是吸收大量法律人才加入，法官整体素质才能得到提高，司法现代化才能得到实现。而要吸引法律人才加入法官队伍，就要大幅提高法官待遇，解决法官的后顾之忧，使法官这一职业成为令人羡慕、尊敬的职业，法官社会地位自然相应提高。而要提高法官待遇，单靠地方财政负责是不可能实现的，必须将法官待遇纳入国家财政预算内，从制度上保证法官待遇丰厚，从而确保法官安心审判，致力于案件的公正与效率。只有在人民群众心目中确立法律至高无尚的观念，树立法官的威信，司法现代化才能实现。

（三）建立符合实际的法官后备人才储备制度，将每年通过司法考试的人员建立档案库，由高级法院统一存档，一旦法官职位出现空缺，就由高级法院统一招考，从具备法官任职条件的人员中选任。只有建立法官后备人才储备制度，才能保证法官后继有人，从而为法官队伍源源不断输送人才，解决法官断层现象。但这一做法只是在目前的情况下实施的，是一种暂时的过渡，不是最终目标。在提高法官待遇、提高法官社会地位后，必将能在社会上营造一种从事法律职业以法官为最终目标的氛围，律师、检察官这一职业只是成为法官职业的过渡，最终以当法官为荣。到那时候，法官不再直接从通过司法考试的人员中选任，这些人员先要从律师、检察官做起，法官要从律师、检察官中选任。也就是说，要当法官，必须先从律师、检察官这一职业做起，只有达到严格的条件，才能升任法官。这样，就可充分调动全国的法律人才资源，只有成功的律师、检察官才能当法官，确保法官的精英化，从而实现司法现代化。在法官职业成为法律人才最终的目标之后，就要建立一套严格的法官选任制度，从高质量、高素质的律师、检察官中选任法官，使每位法官都是法律专家、法律精英，经过长期的司法实践，有着十分丰富的司法经验。而法律研究人员、法学教授如要当法官，只有经过律师、检察官职业锻炼后，经过严格选拨才能升任法官。而要让这些法律研究人员、法学教授、律师、检察官放弃自己的职业当法官，只有在法官职业的待遇比他们从事职业的待遇丰厚了，才能实现。

总之，只有通过法院管理体制改革，才能有效地推进法治现代化进程，实现司法主体、司法理念、司法体制、司法程序、司法权行使等方面的现代化，以此推动我国司法现代化进程！
 
注释：

①王卡等人著：《关于法院队伍管理机制改革的思考》，载《广西审判》2004年第6期，第17页。

②杨柳六著：《浅谈加强司法能力建设促进法院工作协调发展》，载《广西审判》2005年第1期，第22页。

③钟俊勇著：《现代司法理念与法官思维方式》，载《广西审判》2004年第6期，第26页。

④王卡等人著：《关于法院队伍管理机制改革的思考》，载《广西审判》2004年第6期，第18页。
 
作者：李高程