俄罗斯联邦“大运输检察机关”体系的改革与启示

【出处】本文原载《人民检察》2010年第13期（总第577期），发表时编辑对本文某些地方的文字有改动或删减，此为完整版。
【写作年份】2010年

【正文】

　　回溯历史，早在二十世纪五十年代中期，我国就引进了苏联的社会主义检察制度，其中包括铁路运输检察制度。但是，苏联铁路运输检察制度当时就己经发展到了“大运输检察制度（大运输检察机关体系）”阶段。而且，自二十世纪五十年代中期至今，俄罗斯联邦（苏联）的“大运输检察机关”体系一直都在进行“摸着石头过河”式的改革，並取得巨大成效。目前，我国正在深入地进行检察制度改革，其中包括铁路运输检察机关体系乃至整个铁路运输检察制度的改革。认真研究和分析俄罗斯联邦（苏联）“大运输检察机关”体系改革的经验与教训，对我国铁路运输检察机关体系的改革和完善，无疑具有重要的借鉴意义。

　　一、俄罗斯联邦“大运输检察机关”体系的改革背景

　　与二十世纪二十年代初相比，二十一世纪初的俄罗斯联邦经济发展水平有了很大提高。目前，铁路运输线、内水水上运输线、海洋运输线和航空运输线，均已成为俄罗斯联邦的主要运输线。上述四种运输线，对发展俄罗斯联邦的国民经济，保障俄罗斯联邦的主权、统一和领土完整，具有极其重要的意义。因此，上述四种运输的安全，也和国防安全、公共安全、经济安全、信息安全、生态安全等一样，是俄罗斯联邦国家安全的重要组成部分。需要指出的是，俄罗斯联邦目前还没有高速公路线，加之俄罗斯联邦地域辽阔，公路运输线尚未成为俄罗斯联邦的主要运输线。

　　正因为充分认识到上述四种运输领域对国计民生的重要意义以及高速公路运输严重滞后的现状，俄罗斯联邦近年来在运输领域先后采取了五大措施：

　　（一）实施行政体制改革，成立“大运输部”

　　前边谈到，二十世纪九十年代，各联邦主体的分立活动猖厥，对俄罗斯联邦的主权、统一和领土完整构成了极大威胁。自2000年5月7日就任总统起一直到2003年4月，普京采取包括行政体制改革措施在内的一系列改革措施，來理顺联邦和联邦主体的相亙关系，强化国家垂直权力体系[①]。继首次行政体制改革后，即2003年5月之后，普京总统再次倡导行政体制改革。该次行政体制改革第一阶段的目标，是压缩国家职能、精简执行权力机关，以提高执行权力机关的工作效率，有利于市场经济的发展[②]。当时，即在2003-2005年实施行政体制改革时，俄罗斯联邦将交通部和运输部合并为“大运输部”[③]，以统一和加强对铁路运输、公路运输、航空运输、内水水上运输、海洋运输领域的国家主管部门监督（管道运输除外）[④]。

　　（二）制定颁布2010—2015年联邦振兴五大运输的中长期发展规划

　　1990—1999年期间，由于种种原因，俄罗斯联邦的经济连续滑坡十年。自2000年普京就任总统起，俄罗斯联邦的经济开始复苏。为实现普京总统咨文关于振兴俄罗斯、大力发展社会经济的目标，俄罗斯联邦在认真研究运输领域现状的基础上，制定颁布了《2010—2015年联邦振兴铁路运输、公路运输、航空运输、内水水上运输和海洋运输的中长期发展规划》[⑤]。该规划宣布，俄罗斯联邦将在2010—2015五年内，投入大量资金发展铁路运输、公路运输、航空运输、内水水上运输和海洋运输的基础设施，使上述五种运输实现现代化。

　　（三）签署总检察长命令，重新成立跨地区运输检察院

　　与实行上述总统驻联邦区全权代表制度和“大运输部”制相适应，也与大力发展铁路运输、公路运输、航空运输、内水水上运输和海洋运输的基础设施相适应，俄罗斯联邦总检察长于2006年12月-2007年5月期间先后签署8个命令，成立了莫斯科跨地区运输检察院等8个跨地区运输检察院[⑥]。2008年5月7日，俄罗斯联邦总检察长进而签署第84号命令，划分了区域性检察院、军事检察院和其他专门检察院检察长的职权范围（附2009年3月31日作出的修改）》等[⑦]。上述总检察长令协调和加强了对铁路运输、航空运输、内水水上运输、海洋运输领域和海关机关执行法律情况的检察监督，有力地保障了上述四种运输线的畅通无阻。

　　（四）重新制定和颁布大批运输领域的相关立法

　　早在苏联时期，苏联就制定颁布了各种铁路运输立法、公路运输立法、海洋运输立法、内水水上运输立法和航空运输立法。目前，与苏联解体、俄罗斯联邦独立相适应，与全面振兴俄罗斯联邦经济，出台铁路运输、公路运输、内水水上运输、海洋运输和航空运输的中长期发展规划相适应，俄罗斯联邦于二十一世纪前十年内重新制定颁布或修改完善了铁路运输立法、公路运输立法、海洋运输立法、内水水上运输立法和航空运输立法[⑧]。

　　（五）积极配合运输领域的反恐怖斗争

　　俄罗斯联邦反恐怖活动法明文规定，保障海洋运输安全和航空运输安全是反恐怖斗争主体（俄罗斯联邦国防部）的职责范围。俄罗斯联邦运输部仅在俄罗斯联邦法律和其他规范性文件所规定职权范围内参加反恐佈斗争[⑨]。也就是说，运输领域是关系到国计民生的重要领域，是国家经济发展的“大动脉”，在运输领域开展反恐怖斗争，是反恐怖斗争主体的重要职责范围。有鉴于此，“大运输检察机关”体系的改革，也应在一定范围内配合在此领域的反恐怖活动。

　　根据运输领域先后采取的上述五大措施，俄罗斯联邦决定大力推进其“大运输检察机关”体系的改革。

　　二、俄罗斯联邦现行的“大运输检察机关”体系

　　经过16次修改补充的俄罗斯联邦检察机关法明文规定，“检察机关体系各级机关和机构的成立、改组和撤销，其地位和职权范围的确定，均由俄罗斯联邦总检察长予以决定”[⑩]。依照上述法律的规定，俄罗斯联邦总检察长于2006年12月-2007年5月先后签署8个命令，规定成立8个跨地区运输检察院（联邦主体一级的检察院）。这样，俄罗斯联邦由总检察院驻7个联邦区的7个总局、8个跨地区运输检察院和136个运输检察院组成的独立的三级运输检察机关体系最终得以建立起来。

　　（一）俄罗斯联邦总检察院驻7个联邦区的7个总局

　　2000年5月13日，普京签署第849号总统令，批准了《俄罗斯联邦总统驻联邦区全权代表条例》[11]。据此条例，俄罗斯联邦领土划分为与传统经济区基本吻合的7个联邦区。它们分别是：中部联邦区（中心城市为莫斯科市）、西北联邦区（中心城市为圣彼得堡市）、南部联邦区（中心城市为顿河畔罗斯托夫市）、伏尔加河沿岸联邦区（中心城市为下诺夫哥罗德市）、乌拉尔联邦区（中心城市为叶卡捷琳堡市）、西伯利亚联邦区（中心城市为新西伯利亚市）、远东联邦区（中心城市为哈巴罗夫斯克市）。上述每个联邦区下辖6—17个联邦主体（俄罗斯联邦组成中共和国、边疆区、州、联邦直辖市、自治州、自治专区等6种类型的联邦主体）不等。与上述总统令相适应，俄罗斯联邦总检察长于2001年6月5日签署了《关于成立俄罗斯联邦总检察院驻各联邦区总局的第984号命令》[12]。该命令规定，成立俄罗斯联邦总检察院驻7个联邦区的7个总局，分别由一名俄罗斯联邦副总检察长领导。至此，由7名俄罗斯联邦副总检察长领导的俄罗斯联邦总检察院驻7个联邦区的7个总局，成为俄罗斯联邦运输检察机关体系的最高一级。

　　（二）俄罗斯联邦的8个跨地区运输检察院

　　2006年12月16日、2007年4月27日和5月11日，俄罗斯联邦总检察长又先后签发6个命令，决定成立莫斯科跨地区运输检察院（驻地为莫斯科市）、西北运输检察院（驻地为圣彼得堡市）、南部运输检察院（驻地为顿河畔罗斯托夫市）、伏尔加河沿岸运输检察院（驻地为下诺夫哥罗德市）、乌拉尔运输检察院（驻地为叶卡捷琳堡市）、远东运输检察院（驻地为哈巴罗夫斯克市）。以上6个跨地区运输检察院及其驻地，都与6个联邦区及其中心城市完全相吻合。

　　值得指出的是，2007年5月11日，俄罗斯联邦总检察长还先后签发第81号和第82号命令，成立了西西伯利亚运输检察院（驻地为新西伯利亚市）和东西伯利亚运输检察院（驻地为伊尔库茨克市）。上述两个跨地区运输检察院，均位于中心城市为新西伯利亚市的西伯利亚联邦区辖区内。其主要原因，是西伯利亚联邦区比其他联邦区地域更加辽阔。而且，在历史上也曾有这样两个跨地区运输检察院存在。例如，俄罗斯联邦现任总检察长Ю·Е·恰伊卡，就曾经于1990-1992年担任东西伯利亚运输检察院（驻地为伊尔库茨克市）的检察长[13]。

　　上述8个跨地区运输检察院，是俄罗斯联邦统一运输检察机关体系的中级运输检察院。它们的级别，与俄罗斯联邦区域性检察院中的俄罗斯联邦主体检察院平级。

　　（三）俄罗斯联邦的136个运输检察院

　　依照俄罗斯联邦总检察长上述8个命令的规定，这8个跨地区运输检察院共下辖136个运输检察院。它们分别是：隶属于莫斯科跨地区运输检察院的21个运输检察院、隶属于西北运输检察院的19个运输检察院、隶属于南部运输检察院的22个运输检察院、隶属于伏尔加河沿岸运输检察院的16个运输检察院、隶属于乌拉尔运输检察院的14个运输检察院、隶属于远东运输检察院的12个运输检察院、隶属于西西伯利亚运输检察院的17个运输检察院以及隶属于东西伯利亚运输检察院的15个运输检察院。

　　上述136个运输检察院，是俄罗斯联邦统一运输检察机关体系的基层运输检察院。它们的级别，与俄罗斯联邦区域性检察院中的区（市）检察院平级。

　　三、俄罗斯联邦“大运输检察机关”体系改革对我国的启示

　　俄罗斯联邦“大运输检察机关”体系的改革、发展乃至完善，是一个循序渐进、不断推进的过程。时至今日，俄罗斯联邦运输检察机关体系的改革已经取得成效。俄罗斯联邦“大运输检察机关”体系改革进程中的经验与教训，为我国运输检察机关体系的下一步改革和完善提供了有益的启发。

　　（一）立足于我国国情，改革和完善运输检察机关体系

　　2006年6月23日，新上任的俄罗斯联邦总检察长Ю·Я·恰依卡在就职演说中指出，“在完善检察机关活动这个问题上，决不允许采取任何“革命式的”行动”。“现在，检察机关需要的不是革命，而是进化”[14]。俄罗斯联邦现任总检察长的上述讲话，为俄罗斯联邦检察制度的改革，其中包括运输检察机关体系的改革，定了基调。这就是说，在一些人“试图以借鉴“发达国家”先进经验为借口，把“发达国家”检察机关某种所谓“完善的”形式移植到俄罗斯联邦的法津空间里”、抛弃从苏联继承的具有本国特色的检察制度时[15]，俄罗斯联邦现任总检察长坚持检察制度改革的“继承性”，包括坚持运输检察机关体系改革的“继承性”，否决了俄罗斯联邦检察制度进行“一刀两断”式改革的可能性。

　　20世纪50年代中期，我国引进了苏联的社会主义检察制度，其中包括苏联的铁路运输检察机关体系。六十年的实践证明，我国铁路运输检察机关体系基本上保障了铁路运输领域的法治，其工作是有成效的。我们应当在目前进行的铁路运输检察机关体系的改革中，在认真总结我国经验教训的基础上，借鉴俄罗斯联邦的经验，不搞“革命式”的或“一刀两断”式的改革，而是在继承的基础上进一步改革和完善我们的运输检察机关体系。我们不应当以西方发达国家的检察制度为标准，或不能以与西方发达国家检察制度“接轨”为由，草率地取消包括运输检察机关在内的专门检察机关。

　　（二）运输检察机关体系的改革，应当与国家的经济发展水平相适应

　　俄罗斯联邦（苏联）“大运输检察机关”体系的确立进程，经历了单一种类的运输检察机关（1934年以前）、多种运输检察机关同时并存（1953年6月以前）和“大运输检察机关”（1953年6月至今）等三个发展阶段。俄罗斯联邦（苏联）“大运输检察机关”体系的确立进程表明，运输检察机关体系不是停滞不前、一成不变的。运输检察机关体系的改革与完善，应当与国家的经济发展水平（包括与运输业的发展水平）相适应。我国的铁路运输检察机关体系，是在新中国成立初期经济发展水平相当低下，火车为主要运输工具的情况下建立起来的。经过60年的社会主义建设，我国的经济发展水平有了显著提高，交通运输领域也有了天翻地覆的变化。目前，高速公路运输遍布全国，高速铁路运输已经出现。高水平的內水水上运输和航空运输、海洋运输也不再是高不可攀的“奢侈品”，它们均己走进了普通百姓家。我们的运输检察机关不应当60年停滞不前，而应当“跟上”国家经济发展水平（包括运输业发展水平）的“前进步伐”。笔者建议借鉴俄罗斯联邦运输检察机关体系改革的经验，及时地把单一种类的铁路运输检察院改组为“大运输检察院”，以适时地加强对铁路运输、高速公路运输、內水水上运输、海洋运输、航空运输和海关机关的检察监督。

　　（三）运输检察机关体系的改革，应当尽量少走“弯路”

　　在俄罗斯联邦（（苏联））“大运输检察机关”体系的发展进程中，曾有过撤销运输检察机关体系，将运输检察院划归相应区域性检察院领导的“三次大调整”。前两次发生在苏联时期。第一次是在1960年撤销整个运输检察机关体系、1977年仅恢复运输检察院（区级检察院）的背景下，苏联总检察长签发命令，将运输检察院（区级检察院）划归相应加盟共和国检察院直接领导[16]。第二次是在1960年撤销整个运输检察机关体系、1980年恢复跨地区运输检察院（州级检察院）的背景下，苏联总检察长签发命令，规定运输检察院（区级检察院）隶属于相应跨地区运输检察院（州级检察院），并将跨地区运输检察院划归相应加盟共和国检察院领导。第三次发生在当代的俄罗斯联邦。在2000年5月普京总统上任，马上开展“围剿”与联邦宪法、联邦法律相抵触的联邦主体法律文件的大氛围下[17]，俄罗斯联邦总检察长签发命令，再次撤销跨地区运输检察院（州级检察院）。但是，交通运输业对国家和社会生活的特别重要性，保障交通运输领域法治的客观必要性，迫使俄罗斯联邦在2006—2007年间再次恢复跨地区运输检察院，重新建立俄罗斯联邦总检察院组成中独立的运输检察机关体系。

　　“大运输检察机关”体系在俄罗斯联邦历史上的“三次大调整”，使俄罗斯联邦运输检察机关体系经历了“建立—撤销，再建立—再撤销，直到重新建立”的三次大反复。实践证明，这不利于保障运输领域的法治，或者说为实现运输领域的法治，交的“学费”太多，成本太高。我国目前进行的铁路运输检察机关体系改革，己不再是“摸着石头过河”式的改革。俄罗斯联邦“大运输检察机关”体系确立和调整正反两方面的经验，己经非常清楚地摆在我们的面前。我们应当认真吸取俄罗斯联邦“大运输检察机关”体系确立和调整正反两方面的经验，以推动铁路运输检察制度的健康发展。

【作者简介】
刘向文（1943-），男，河南开封人，法学博士，郑州大学法学院教授、博士生导师，郑州大学宪法与行政法研究中心任主任，郑州大学俄罗斯法律研究中心主任。
王圭宇（1985-），男，河南禹州人，郑州大学法学院宪法学与行政法学专业博士研究生，郑州大学俄罗斯法律研究中心研究员。

【注释】
* 本文是郑州大学法学院刘向文教授主持的2009年度最高人民检察院理论研究重点课题《专门检察制度研究》的阶段性成果之—（项目编号为：GJ2009B13）。同时，本文也是2008年度最高人民检察院铁路运输检察厅委托刘向文教授主持的理论研究重大课题《俄罗斯联邦运输检察制度研究》的阶段性成果之—。
[①] 刘向文：《谈俄罗斯联邦总统驻联邦区全权代表制度革》，载《东欧中亚研究》2001年第6期，第24-31页。
[②] 刘向文：《谈普京总统倡导的行政体制改革》，载《俄罗斯中亚东欧研究》2004年第4期，第16页。
[③] 刘向文：《谈俄罗斯联邦现任政府的机构改革》，载《俄罗斯东欧中亚研究》2005年第6期，第1-8页。
[④] 在俄罗斯联邦运输部的机构中，设有联邦运输监督局（俄罗斯运输监督局）。联邦运输监督局成为对运输法律的遵守情况实施监督的国家主管部门监督的管理机关（管道运输除外）。
[⑤] Федеральная целевая программа развития системы транспортов России в 2010—2015 гг． // Рос． газ．--2008．--29 августа．№ 183（№ 4740）。
[⑥] 俄罗斯联邦总检察长关于成立8个跨联邦主体运输检察院的8个命令。载Консультант Плюс 「Электронный ресурс」：справочно—правовая система．
[⑦] См．：Там же．
[⑧] 为完成2008年度最高人民检察院铁路运输检察厅委托刘向文教授主持的理论研究重大课题《俄罗斯联邦运输检察制度研究》，课题组收集了苏联时期的和俄罗斯联邦最新的铁路运输立法、公路运输立法、海洋运输立法、内水水上运输立法和航空运输立法（俄文版立法文件），并已翻译了《俄罗斯联邦铁路运输立法文件汇编》。
[⑨] 刘向文：《谈俄罗斯联邦的反恐佈活动立法》，载《公安研究》1999年第1期，第91--94页。
[⑩]《俄罗斯联邦检察机关法》的最近一次修改是在2005年，其最新的法律文本，参见刘向文译：《检察监督》（第七版），中国检察出版社2009年版，“附录二”，第426-472页。
[11] 刘向文：《谈俄罗斯联邦总统的全权代表制度》，载《俄罗斯东欧中亚研究》2001年第6期，第24-31页。
[12] См．：Развитие прокурорского надзора в России（исторический очерк）// Под редакции О·А·Галустьяна，А·П·Кзлыка， А·В·Едольцевой． Прокурорсий надзор （третье издание）．М：Закон и право ．2006， С．37-77．
[13] См．：В·В·Сазонов．Страницы истории прокурорского надзора на транспорте и в таможенной сфере Восточной Сибири．
[14] См.：Выступление действующего генерального прокурора РФ Ю· Я·Чайка на собрании федерального совета федерального собрания РФ．О развитии органов прокуратуры // Адвокат，2006，№ 7，С. 39－41。
[15] 详见（俄）阿·阿·加夫里连科著：《中俄两国检察机关组织和活动宪法原则的比较研究》，刘向文、杨云裴译，载《河南省政法管理干部学院学报》2010年第3期，第53-56页。
[16] См．：Краткая история учреждения организации и деятельности прокуратуры // В·И·Басков，Б·В·Коробейков．Курс прокурорского надзора．М：Зерцало．2001， С．22-44．
[17] 详见（俄）奧列克·彼得罗维奇·李奇强著：《论区域法律体系》， 副标题为《以俄罗斯联邦和中华人民共和国的经验为视角》， 刘向文译， 载《河南省政法管理干部学院学报》2010年第1期， 第1--6页。