论污染者负担原则的嬗变

【出处】《法学评论》（双月刊）2010年第6期（总第164期）
【摘要】经济合作与发展组织最早提出污染者负担原则，其根本目的在于避免因国家承担污染预防和控制费用而导致国际贸易的不正当竞争，确保共同市场和经济一体化的发展。伴随着污染者负担原则的政策与法律实践在各国国内法律和政策领域的展开，污染者负担原则由国际贸易中的一项经济原则，逐步发展和演变为一项具有政策倡导性的环境原则，其目的在于通过明确污染者对于污染预防、控制和治理等方面的责任，促进环境问题的公平解决和推动可持续发展目标的公平实现。同时，随着国内、国际环境法对污染者负担原则的认可和采纳，污染者负担原则逐步由政策性的环境原则，发展和演化成为一项国内、国际环境法所共同接受的环境法原则，并具有规范和引导环境立法、弥补法律漏洞、帮助法律解释和解决国际贸易和环境争端等方面的法律实践意义。随着污染者负担原则的实践发展，其主体和责任范围不断扩大。通过环境责任主体归属的确定和责任范围的划定，污染者负担原则已成为当代社会环境法律和政策实践的重要法理基础。
【关键词】污染者负担原则；污染者；责任范围；环境法
【写作年份】2010年

【正文】

“利之所生，损之所归”是人类古老的法律信条之一。鉴于当代人类社会面临的发展与环境的紧张关系，明确环境保护责任的归属以及相关主体对于环境污染的预防、控制和治理等费用的合理负担，是保证社会、经济和环境可持续发展的重要制度基础。在此方面，污染者负担原则（Polluter-PaysPrinciple）提供了一个当代社会环境政策和法律制度创设的法理基础和实践准则。污染者负担原则在国内、国际环境法中，已经发展成为一项公认的基本法律原则。本文在对污染者负担原则进行理论分析和实证研究的基础上，试图厘清并把握该原则的政策与法律脉络。

一、污染者负担原则的缘起

产业革命以来，工业化、城市化和人口的膨胀带来了环境污染的蔓延和生态环境的退化。由于单纯依赖自然界的循环和净化能力难以恢复人为活动造成的环境污染和生态退化，面对频繁发生的各种环境和生态问题，西方工业发达国家首先意识到，应当采取污染治理和控制的社会行动来帮助自然修复其所遭受的损害。其时，针对大气、水体等不同环境要素的污染和破坏问题，各国普遍采取的是“头痛医头、脚痛医脚”的环境保护策略和方法：一方面，国家设定强制性的环境标准，使污染者将其污染物的排放控制在一定的标准之下。如果污染者排放污染物超过了排放标准，法律将对其进行制裁。这种以“命令-控制”为特征的法律强制，成为国家实现特定的环境污染控制目标的基本手段。另一方面，环境污染的治理和控制需要巨大的资金投入，国家通过资金、技术等方面的公共投入，开展特定污染源和一定区域的污的控制和治理，以解决不断出现的严重的环境污染问题。而在工业革命以后的相当长的一段时期内，在西方工业化国家，造成环境问题的企业或者个人只要没有对具体的人身健康或者财产造成直接损害，就不承担任何责任。[1]各国基本上采取的都是由国家通过公共资金的投入来实施污染治理和控制措施的做法。

污染控制和治理的实践表明，国家使用公共资金用于污染治理和控制，不仅无助于阻止污染环境的行为，相反，它还会纵容污染者的污染行为及其污染成本的社会转嫁。由于环境污染的累积和加剧，持续增长的污染治理和控制费用也给国家公共资金造成了沉重的负担。在20世纪70年代后，面对政府不断追加的环境保护公共财政投入，以及随之增加的纳税人的负担，污染治理与控制费用的合理负担问题首先在西方工业发达国家引起了政府和社会公众的广泛关注。由于政府用于污染治理和控制的公共投入来自于全体纳税人贡献的税收，社会公众因此提出了广泛的质疑：公共财政来源于纳税人的税收，而政府使用纳税人的税收用于污染者造成的污染治理和控制有悖于社会公平，因为环境污染和生态破坏是污染者在追求利润的生产经营活动中产生的副产品。

虽然有以上对于污染治理和控制费用产生的社会公平问题的关注，污染者负担原则的提出，却不是源于国内环境政策和法律实践，而是源于国际组织——经济合作与发展组织（OECD，以下简称经合组织）推动国际自由贸易和贸易、投资公平竞争的实践活动，它与因污染治理和控制费用而产生的国际自由贸易和投资扭曲有密切的联系。作为由西方主要工业发达国家组成的国际组织，经合组织于20世纪70年代初较早地关注到成员国基于环境法律管制而产生的污染控制和治理成本对于国际贸易中自由竞争的影响。由于认识到一些国家和地区使用公共资金用于污染治理和控制，不但会导致污染者生产的商品的价格不能反映其真实的成本，而且会导致国家的变相补贴，从而扭曲受益公司与其竞争对手的公平竞争，经合组织通过政策建议的形式，率先提出了污染者负担原则。在1972年经合组织理事会颁布的《关于环境政策国际层面指导原则的建议》中，经合组织将污染者负担原则作为该组织推动国际自由贸易的核心指导原则之一。该建议指出，提出污染者负担原则的目的，在于指导分配预防和控制污染措施的费用，以鼓励稀缺环境资源的合理利用，避免国际贸易和投资的扭曲。污染者负担原则意味着，污染者应承担由公共机构决定实施的污染治理和控制措施的费用，以确保一种可接受的环境状态。经合组织同时指出，这些措施的费用应当反映在商品和服务造成污染的生产和消费成本里面。如果对污染控制和治理措施采取不当的政府补贴，就会造成国际贸易的扭曲。[2]1974年经合组织理事会又发布了《关于实施污染者负担原则的建议》，将污染者负担原则确立为其成员国应当遵守的一项基本原则。[3]同时，《关于实施污染者负担原则的建议》规定了政府资金援助和补贴不违反污染者负担原则的一些特别例外情况：为防止因严格的污染控制措施的执行而迅速导致发生重大社会经济问题的资金援助；为刺激新的环境污染控制和治理技术试验的资金援助；为促进特定社会经济目标而对污染控制和治理带有附带影响的资金援助。该建议还进一步强调，污染控制和治理援助的对象应当是有选择性的，援助的时期应当是有限的，并且不能够扭曲贸易与投资。[4]

二、从经济原则到环境原则的演变

虽然经合组织《关于环境政策国际层面指导原则的建议》、《关于实施污染者负担原则的建议》都提出创设污染者负担原则的目的包括建立污染治理和控制费用的分配机制，鼓励稀缺环境资源的合理使用，但是，这两项建议的根本目的不在于消除一切形式的污染，而是通过避免国家包办污染治理和控制费用而导致的国际贸易中的不正当竞争，确保共同市场的顺利运作，促进自由贸易和经济一体化的发展。事实上，根据这两项建议，污染者只是承担政府当局决定的实施上述措施的费用，以确保环境处在一个可接受的水平。[5]而且，这两项建议中提出的污染者负担原则，要求的是是保证部分环境成本内部化，而并未要求污染者承担其行为的全部环境后果。因此，经合组织最初提出的污染者负担原则，实质上是一项关注社会环境成本分配效率和国际贸易公平竞争的经济原则。

经合组织提出的污染者负担原则，规定了污染者对其造成的污染的治理和控制的经济责任原则，其理论基础根植于经济学家庇古提出的外部性理论。所谓外部性，是指在实际经济活动中，生产者或消费者的活动对其他消费者和生产者的超越活动主体范围的利害影响。[6]环境污染是一种典型的负外部性，即生产经营者在追求利润的生产活动中将环境污染产生的成本转嫁给他人或社会承担，使他人或社会被动地承担有害的环境影响的状况，通常这种成本和有害的环境影响不会在生产者产品的成本中主动地反映出来。根据英国福利经济学代表人物庇古的观点，只要这些外部成本是隐蔽的，不能够反映在产品和服务的价格之中，那么市场对扭曲的价格信号的反应将导致低效的经济选择。庇古提出，这样的外部费用应当“内部化”，即将外部成本纳入了产品或服务的价格之中，通过价格反映这些外部性的成本。[7]显然，庇古关心的不是环境污染及其转移产生的社会问题，而是经济学本身的效率问题。按照庇古的外部性理论，解决环境污染外部性的途径有赖于国家的干预和产品外部性的内部化，它包括两个具体措施：一是国家依据相应的环境污染成本，通过征收环境税（费）的方式，使得产品的环境成本内部化，确保产品价格能够反映生产和消费的真实成本，从而提高市场竞争的效率；二是国家确定环境强制标准，并通过法律管制禁止或限制与经济活动有关的环境污染和破坏的发生。

尽管经合组织从促进国际贸易中自由竞争的目的出发，提出污染者负担原则，要求成员国排除政府对于污染治理和控制的补贴，保证污染者自己承担治理和控制污染的费用，但是，这种做法实际上也契合了一些西方工业化国家国内环境政策和法律中的污染责任负担的社会公平性的要求和呼声。伴随着污染者负担原则的政策与法律实践在国内的展开，污染者负担原则也由经合组织在国际贸易政策中倡导的一项经济原则，逐步发展成为一些国家和地区认可和采纳的一项环境原则。与经合组织的根本目的不同，各国国内环境法和政策中提出的污染者负担原则的根本目的在于，通过明确污染者对于污染预防、控制和治理等方面的责任，保证环境保护资金的筹集，促进环境问题的公平解决和推动可持续发展目标的公平实现。特别是在环境价值凸显、可持续发展成为人类社会共识的今天，污染者负担原则已经超越了其创设的初衷，发展成为一项具有普遍社会实践意义的环境原则，即指导、规范和引导当代环境政策和环境法理论和实践的一项环境政策和法律准则。

作为一项环境原则，污染者负担原则是使环境成本内部化的基本准则，它主要有三个方面的功能。其一，污染者负担原则具有环境成本的社会矫正功能。污染者负担原则的主要目的是使公共机构承担的污染预防、控制和治理等方面的社会成本内部化，并筹集环境保护所必需的资金，包括国家执行预防性环境政策的必要资金。具体地，依据污染者负担原则实施的环境税（费）等制度和措施，可以帮助公共机构从污染者处获得必要的资金，为弥补环境损失，以及预防、控制和治理环境污染等方面的措施提供资金保证。作为一项环境成本的社会矫正准则，污染者负担原则要求污染者将经济活动的部分利润，交给环境公共部门，用于环境污染的检查、监测、预防、控制和治理等公共环境保护活动。换而言之，污染者负担原则通过对生产者经济收益的再分配，保证由污染者负担其应当分担的采取集体性污染防控措施的费用。其二，污染者负担原则具有一定的污染预防功能。污染者负担原则的实施，可以刺激和鼓励生产者采取必要措施，尽可能地减少其造成的污染的发生，并鼓励生产者开发、选择污染较少的原材料、产品和技术。因此，污染者负担原则对于预防性环保政策的实施必不可少。也有批评意见提出，污染者负担原则使用“污染者”的概念，实际上就意味着污染的事实已经存在，它排除了预防措施的采用。实际上，污染者负担原则并不排斥环境污染的预防，问题的关键是，只有污染者负担的费用能够充分反映其污染行为的环境成本，污染者才会考虑减少和控制污染物的排放。如果企业污染负担或具有污染性的产品的价格不能充分反映环境污染的社会成本，其结果就会放纵生产者的排污行为和产品的过度消费。实践中，由于污染者的负担相对于其产生的环境成本普遍偏低，使污染者负担原则的预防作用不可避免地受到一定程度的限制。过低的环境标准、过窄的污染者责任范围，都会影响到污染者负担原则实施的效能。其三，环境成本的内部化还应当包括对于污染受害者的民事赔偿责任，污染者负担原则因而具有填补环境污染民事责任、救济污染受害者的社会功能。

三、从政策原则到法律原则的递进

经合组织提出的污染者负担原则，只是一项经济原则，而不是一项法律原则。[8]尽管1973年经合组织环境委员会起草的《关于污染者负担原则执行的解释》强调，各成员国的公共机构应当明确环境的“可接受状态”，但是，经合组织本身却没有提出任何的环境标准，而只是将污染者负担原则作为一项促进跨国经济竞争自由和分担环境成本效率的政策原则。经合组织规定成员国公共机构必须决定执行该原则的方式，包括生产和产品标准、规章和禁令，以及污染排放税（费）等。[9]由此也可以看出，经合组织以政策倡导的形式提出的污染者负担原则，实际上是一项以促进跨国经济竞争自由与环境成本分担效率为核心的指导性的政策原则。

在环境保护实践领域，环境政策与环境法的实践相辅相成，彼此之间具有很强的关联性。根据德国学者德国学者Strom、Schmidt和Muller的观点，环境政策的制定必须基于宪法要求，而环境法规范的确立又需要同与时俱进的环境政策相统一。环境原则主要是指环境政策所要求的指导准则和作为标准，环境法原则则是指环境法中规定的，且具有法律约束力的抽象性、概括性的法律准则。[10]实践中，由于环境法和环境政策的密切关联性，环境原则与环境法原则实际上是共通的，只不过环境原则是环境政策层面的原则，它不具有法的约束力，而环境法确立的环境法原则则是环境法层面的原则，具有法律上的约束力。

污染者负担原则的内涵和外延是在环境政策和法律实践中不断地发展和变化的。污染者负担原则首先作为政策原则的提出，其思路和理念为立法者提供了参考依据，也为环境法原则的形成奠定了基础。污染者负担原则要求污染者承担由其污染行为所造成的环境成本的做法，具有很强的自然法色彩，体现了环境保护的社会公平性要求。在污染者负担原则的政策实践基础上，随着国内和国际环境法对污染者负担原则的认可和采纳，污染者负担原则已经逐渐从国际自由贸易和投资倡导的政策原则——环境原则，演变为一项国内、国际环境法所共同接受的法律原则——环境法原则。在环境法日益成为各国、各地区环境保护社会实践的法治基础和核心的同时，污染者负担原则也成为环境法的核心理念和基本法理。

由于污染者负担原则所蕴涵的社会公平价值，以及其具有的现实社会实践意义，该原则迅速为各国、各地区和国际环境法所认同和采纳，并发展成为了一项公认的环境法原则。1992年联合国环境与发展大会通过的《里约环境与发展宣言》原则十六明确规定：“国家当局考虑到造成污染者在原则上应承担污染的费用并适当考虑公共利益而不打乱国际贸易和投资的方针，应努力倡导环境费用内在化和使用经济手段。”1990年国际海事组织通过的《国际油污防备、反应和合作公约》则宣称：污染者负担原则是一个“国际环境法的一般原则”。在欧盟法律实践中，污染者负担原则的发展，则经历了从软法性质的建议、决议和计划中的认可，到通过欧盟条约法和次级欧盟环境立法等硬法赋予其法律约束力的发展过程。在参照经合组织污染者负担原则的建议的基础上，为了防止因缺乏统一的污染治理政策而导致成员国竞争的扭曲，欧洲共同体在1973年到1977年的第一个环境行动计划和1977年到1981年的第二个行动计划中，分别提出了污染者负担原则。其后，欧盟逐步通过欧盟宪法性条约及其修订、指令和规章等次级欧盟立法将该政策原则法定化，使之成为欧盟环境法中具有基础性地位的法律原则，并成为欧盟环境政策与法律实践的支柱之一，特别是欧盟宪法性文件《欧洲联盟条约》174（2）条款明确地将污染者负担原则作为联盟环境行动必须遵循的环境法原则之一。[11]

污染者负担法律原则主要有如下几个在国内法、国际法中的法律实践意义：第一，污染者负担法律原则能够规范、引导和指导环境实体和程序立法，并为法律制度和措施的创设提供法律依据。根据1975年经合组织理事会《关于环境事项成本分摊和公共机构行动的建议》，落实污染者负担原则的最适当手段就是建立环境税（费）制度，使污染者为环境污染预防、控制和治理等方面公共政策的实施提供资金保障。[12]1997年经合组织颁布的《关于单一市场税收、费用和环境收费方面的通信》提出，有关课税应当通过在货物和服务的价格中包括环境成本的方法，确保污染者负担原则充分实施。然而，就其政策性质而言，污染者负担原则无法解决诸如谁应该支付税费、征收的税率、税收的分配等具体问题，这些问题都需要在污染者负担法律原则的指导下，通过有关环境立法予以规定。第二，污染者负担法律原则能够为环境司法解释和推理提供价值导向和方法，避免实践中法律适用的不当。第三，当法律规则出现漏洞或空白时，污染者负担法律原则可以弥补法律规则之不足，作为解决疑难案件的法律依据。在欧洲法院涉及到环境污染民事责任的案件中，已经出现了一些法官适用污染者负担原则的案例。第四，在国际环境法与国际贸易法层面，污染者负担法律原则是解决跨界环境污染争端和国际贸易中的环境争端的重要法律基础和依据。当前，一些西方工业发达国家和区域性国际组织，已经或者正在考虑制定一些新的环境税、延伸的生产者的责任、消费者的环境责任等方面的环境法律和政策，以应对气候变化等区域性、全球性环境问题的挑战，这些举措也现实地或者潜在地引发国际贸易中的更多环境争端。例如，2003年欧盟委员会根据污染者负担原则颁布了《关于报废电子电气设备指令》（WEEE）、《关于在电子电气设备中限制使用某些有害物质指令》（RoHS），要求生产商必须自行承担在其欧盟市场上销售的电子、电气产品报废后的回收、处理及再循环的费用，这两个欧盟指令延伸了生产者的环境责任，提高了中国等电子、电气出口国及其出口商所负担的环境成本。

四、主体与责任范围的扩展

有学者认为，环境法中污染者负担原则的表述，如同民法中的“欠债者还钱”、刑法中的“杀人者偿命”一样，蕴涵着朴素的法律公平思想。[13]从其表述上看，污染者负担原则的含义和内容似乎简单明了。然而，进一步探究该原则的政策与法律含义，就会发现污染者负担原则实际上具有很大的法律和政策上的模糊性。污染者负担原则作为一项倡导性的政策原则，提出了新的环境保护理念和方法，其模糊性一定程度上无可厚非；而污染者负担原则作为一项具有约束力的法律原则，其模糊性在实践中则可能引发环境税立法、环境污染民事赔偿责任等方面的争议。因此，随着环境法理论和实践的发展需要不断地明确污染者负担原则的准确含义和法律适用范围，使其能够发挥应有的作用。

1.主体扩大——“污染者”概念的变迁

在一个完全的理性世界里，“各守其土，各负其责”是污染者负担原则实施的一个理想社会状态。然而，现实的世界不可能是一个完全理性的世界，实践中遭遇的首要问题就是如何界定“污染者”的问题。经合组织文件早期提出污染者负担原则的政策文件将污染者简单地归纳为“其行为导致污染的人”，并且，基于经济效率和政策实施便利的考虑将进出口商背后的生产经营者认定为污染者。表面上看起来，“污染者”如同“欠债者”、“杀人者”一样主体明确，但事实上，由于污染既是生产经营过程的结果，又是产品和服务消费的结果，加之弥漫性的面源污染的存在，以及污染在环境中所具有的累积性、滞留性、迁移性和复合性，确定“污染者”往往较为困难。特别是在当代风险社会背景下，全球气候变化、转基因生物体环境风险等新型环境风险问题的出现，使得“污染者”成为一个非常模糊的概念，在许多情况下甚至无法准确判定“污染者”。对“污染者”进行准确定义存在的较大困难，也增加了把握污染者负担原则的难度。

从法理的角度分析，污染者负担是当环境污染或自然破坏等法律事实尚未出现前，就赋予污染者支付费用的义务的行为。因此，对于污染者而言，支付费用行为属于依据科学知识推定排污行为即将导致环境损害出现而应当承担的恢复或填补义务。[14]值得注意的是，一些国家尽管采纳了污染者负担原则，但是，并没有采用“污染者”的提法。例如，德国环境法采用的是原因者原则（Verursacherprinzip）的提法，同样，瑞士环境法也采用的是原因者原则（Principe de Causalité）的提法，日本环境法则采取的是受益者负担原则的提法。也有我国学者提出，学理上将污染者负担原则用收益者负担原则来表述更为恰当。[15]

由于注意到“污染者”的概念并不能涵盖所有的环境影响者，污染也不是环境污染与生态破坏的唯一原因，对自然资源毫无节制的开发、利用和消费，同样会引发环境问题，经合组织认为，需要通过提高价格反映真正的自然资源的使用成本。在经合组织一些建议和决定中，“使用者负担原则”（User-Pays Principle）的新提法越来越多地出现在其政策文件之中，这些政策文件包括：经合组织理事会1989年发布的《关于保护水产资源管理的建议：整合、需求管理和地下水的保护》、[16]1991年发布的《关于环境政策的经济手段的建议》、[17]1992年发布的《海岸带综合管理的建议》[18]等。一般认为，两项原则产生的共同理论基础是环境成本外部性理论，其区别在于，污染者负担原则适用于环境领域与环境污染者，使用者负担原则适用于资源领域与资源使用者。

随着环境保护实践从污染防治领域扩大到自然保护和物质消费领域，污染者负担原则的主体范围在逐步扩大，甚至出现了由生产者承担环境费用扩大到由所有受益者分担环境费用的现象。在一些国家环境法中，出现了“污染者”立法扩大化的趋向，实际负担环境费用的主体贯穿于从原材料的加工、生产到流通、消费、废弃以及再生等各个环节，他们既可能是生产者，也可能是消费者，还可能是其他的利益主体。日本在1993年《环境基本法》中，提出了“受益者负担原则”，即只要从环境或资源的开发、利用过程中获得实际利益者，都应当就环境与自然资源价值的减少付出应有的补偿费用，而不局限于开发者和污染者。以《环境基本法》提出的使用者负担原则为基础，以2000年制定的《推进建立循环型社会基本法》为核心，日本通过《容器包装品的分类回收及再商品化促进法》（1995年）、《特定家用电气的再商品化促进法》（1998年）、《建筑废材再资源化法》（2000年）等环境立法，分别规定了生产者环境责任的延伸和消费者承担的环境责任。1990年韩国颁布的《环境政策基本法》第7条第1款规定了污染者负担原则，但它采用的是污染原因者责任原则的提法，与德国、瑞士环境法中原因者原则的提法大体一致。一般认为，“原因者”的范围比“污染者”的范围要大，这种提法的差异，实际上就意味着污染者主体的扩大。

2.内容拓展——责任范围的扩大

污染行为不仅造成环境污染、生态破坏的后果，还影响其他公民、法人或组织的合法环境权益。理论上，污染者承担的责任应当包括两个方面的内容：一是污染者向作为公共环境资源看护人和管理人的国家缴纳一定税（费），作为对利用公共环境资源所致损害的补偿，即对环境公益的补偿，以及作为国家治理和控制环境污染的费用，即对环境公益的恢复。二是对因环境污染遭受人身、财产损失的公民、法人或其他组织，污染者承担赔偿的民事法律责任，即对环境私益的赔偿。有学者区分了“标准的污染者负担原则”和“延伸的污染者负担原则”。前者指严格意义上的污染者负担原则，它仅限于部分环境成本的内部化，即污染者只需要负担污染控制和治理措施至可以接受环境水平的费用和成本；后者是指广泛意义上的污染者负担原则，它要求污染者完全承担其污染行为的环境外部性成本，实现环境成本的完全内部化，即由污染者完全负担可接受环境水平意义上的环境成本和社会损失。[19]从污染者负担原则实践的角度，逐步实现环境成本的充分内部化，是发挥污染者负担责任原则作用、促进当代社会环境保护实践发展的重要保证。

1972年经合组织最初提出污染者负担原则时，它将该原则责任范围局限于使污染者支付公共机构恢复环境污染的费用，即对环境公益恢复的费用，主要包括污染的预防和控制。随着环境保护实践的发展，人们认识到，污染者这种支付义务仅以行政法律上的环境标准和维持一定程度的环境质量状况为限，当排污行为或者实际污染损害超过这种限度时，污染者还应当另行承担相应的民事等法律责任。[20]由此，污染者负担原则的责任范围不断地得以扩大，特别是污染者的责任范围开始扩大到对因环境污染遭受人身、财产损失的公民、法人或其他组织，污染者承担赔偿的民事法律责任，即对环境私益的赔偿。经合组织理事会在1991年发布的《关于环境政策中经济手段的使用的建议》中提出，可持续和经济有效的环境资源管理，不仅需要对治理和控制污染措施的成本予以内部化，而且要求将因污染造成的损害内部化。[21]这代表了扩大污染者负担原则责任适用范围的重要一步：污染者今后不仅必须承担采取防止和控制污染措施（如污染处理设施的建设）、相关的行政措施（如监测）的费用，而且还必须承担污染损害产生的成本（如清理费用）和民事赔偿的法律责任。1992年经合组织发布的一份关于污染者负担原则的分析研究报告特别强调：“一般来说，污染者不得不去承担防止和控制其产生的污染的全部费用。除了经合组织所列出的例外情形，污染者不可以接受任何控制污染的援助……。”[22]该报告进一步指出：由于污染者负担原则提出之时属于一个经济原则，该原则当时所指的成本仅限制于污染预防和治理方面，换而言之，污染者负担原则不包括环境污染损害的民事赔偿责任等费用。经合组织的污染者负担原则现在所指的成本则不仅包括污染预防和治理，还包括政府采取的环保行政措施、大部分的事故污染和污染导致的民事损害赔偿，逐步达到污染成本完全内部化的目标。[23]2002年经合组织发布的《污染者负担原则与国际贸易关系的报告》则指出，污染者的责任要延伸到其他成本上，不仅包括污染防止和控制费用，还应当包括环境税收，清除和恢复成本以及损害赔偿费用等。[24]

现在，将污染者负担原则的责任范围扩大到环境污染民事损害赔偿领域，已经成为国际、国内环境法的一个普遍做法。1992年《里约环境与发展宣言》原则十三规定：“各国应制定关于污染和其他环境损害的责任和赔偿受害者的国家法律。”1993年《对环境有害活动的损害的民事责任的卢加诺公约》序言中规定：在环境损害民事责任领域实施严格责任应考虑到污染者负担原则。此外，1993年欧盟《环境损害补救绿皮书》和2000年《环境责任白皮书》认为，通过迫使污染者承担损害赔偿费用，民事赔偿责任的司法实践可以推动污染者负担原则的适用。同时，大多数国家环境法也要求污染者除了承担控制和消除污染的费用外，还要给予因环境污染遭受财产和人身损失的个人或者群体予以赔偿或者补偿。例如，日本环境法规定污染者负担原则适用于污染防治、环境复原和被害者救济等三个方面。[25]韩国环境法规定的污染者的责任除了防止环境污染及破坏的责任、恢复和复原受到污染或者破坏的环境的责任之外，还包括负担污染受害者民事救济的赔偿责任。民事赔偿责任是以受害者个人或特定受害群体为基础的，不同于污染者负担原则起初关注的具有集体主义方法色彩的公共征收。在法理上，承认污染者负担原则在环境污染民事赔偿纠纷中的适用，也是推动民事法律责任的归责原则从过错责任向严格责任或者无过错责任转变的重要因素。因此，通过对污染受害者的事后救济的法律倾斜，污染者负担原则推动环境法迈进了一大步。尽管如此，污染者负担原则尚未完全解决环境污染成本内部化的问题，主要存在的问题是污染者负担原则责任范围尚不能涵盖环境与资源所受到的损害，即对环境公益的补偿。[26]而从世代间公平的角度而言，子孙后代继承健康、舒适、持续的环境与资源的权利应当得到尊重。

另外，污染者负担原则的责任范围也随着其适用领域的扩大而不断地得以拓宽。经合组织开始提出的污染者负担原则，主要适用于在生产经营活动中排放废水、废气、废渣等污染物并造成环境污染的工业和服务企业。1989年经合组织则主张将污染者负担原则的适用领域扩大到农业污染之中，以解决日趋严重的农业面源污染的治理责任问题。[27]在1989年发布的《污染事故适用污染者负担原则的建议》中，经合组织提出污染者负担原则的适用不能局限于常规、点源的污染[28]这个规定意味着采取污染事故的预防、控制和补救措施的费用应当由所有的污染者来承担，而不论其对污染的实际贡献如何。根据经合组织新的建议，污染者负担原则要求所有潜在的污染者承担预防、控制和补救污染事故成本的义务，而传统的做法是由政府部门负担污染事故的预防、控制和补救措施的费用。[29]尽管采取污染事故措施的成本的内部化在各国环境法中尚未真正实现，污染者只须承担公共机构采取的合理措施的部分成本，但是，经合组织通过对于污染事故的关注，开辟了环境污染责任社会化的新的思路，它代表了污染者负担原则未来的一个重要发展思路，即利用环境污染责任社会化的思路，要求潜在的污染者承担预防、控制和补救污染事故的环境成本。

五、结语

污染者负担原则来自于这样一个基本命题：产生污染者，而不是别人或者政府，应该承担污染削减的成本。由于其蕴涵的法律公平思想，及其对于国际自由贸易、投资和环境保护的社会实践价值，污染者负担原则已经发展成为一项各国、各地区和国际环境法和政策公认的法律原则。以环境责任归属主体的确定和责任范围的划定为基础，污染者负担原则构成了当代社会环境保护法律和政策实践的重要法理基础。通过责任主体、责任范围的不断扩大，逐步厘清环境污染主体和实现环境污染成本的充分内部化，是未来污染者负担原则在国内、国际环境法律和政策实践中的重要发展趋向。与此同时，随着国际社会和各国、各地区对于全球气候变化环境风险等新型环境问题的日益关注，征收二氧化碳税等一些新的提议已经进入一些国家、区域性国际组织的环境法律和政策的讨论之中。如何合理地运用和发展污染者负担原则，公平而有效地应对气候变化环境风险等新型环境问题的挑战，是各国、各地区和国际社会环境法理论和实践需要关注的一个重要问题。

【作者简介】
柯坚，武汉大学法学院环境法研究所副教授，法学博士。

【注释】
[1]参见[日]山村恒年：《自然的权利》，信山社1996年版，第30-31页。转引自陈泉生：《论可持续发展立法倾向》，载《福建政法管理干部学院学报》2001年第4期。
[2]See OECD，Recommendation on Guiding Principles concerning International Aspects of Environmental Policies，C （72） 128（final），1972.
[3]See OECD，Recommendation of the Council on the Implementation of the Polluter-Pays Principle，C （74） 223 （ final），1974.
[4]Ibid.
[5]See supra note[2]and[3]，OECD，1972 Recommendation，AnnexA （a） （4） and 1974 Recommendation，I （2）.
[6]参见王金南：《环境经济学：理论?方法?政策》，清华大学出版社1994年版，第45页。
[7]参见[英]庇古：《福利经济学》，中国社会科学出版社1999年版，第26-38页。
[8]See Sanford E.Gaines，The Polluter-Pays Principle：From Economic Equity to Environmental Ethos，26 Tex. Int'lL. J. pp.463，469，1991.
[9]See OECD，Note on the Implementation of the Polluter-Pays Principle，Env （73） 32 （1974），pp. 238-240，1975.
[10]参见陈慈阳：《环境法总论》，中国政法大学出版社2003年版，第168页。
[11]See Consolidated Versions of the Treaty on European Union and of the Treaty Establishing the European Union，Art. 174（2），O. J. （C 325） 1，2002.
[12]See OECD，Recommendation regarding CostAllocation andAction by PublicAuthorities on Environmental Matters，C （97） 9（final），1997.
[13]参见陈泉生：《环境法原理》，法律出版社1997年版，第76页。
[14]参见汪劲：《环境法学》，北京大学出版社2006年版，第172页。
[15]参见前注[14]，汪劲书，第172页。
[16]OECD，Recommendation of31March 1989 Concerning the Management of Aquatic Resources：Integration，Demand Manage ment and Protection of Groundwaters，C （89） 12 （final），1989.
[17]OECD，Recommendation Concerning theUse ofEconomic Instruments in EnvironmentalPolicy，C （90） 177 （final），1990.
[18]OECD，Recommendation on the Integrated Management of CoastalZones，C （92） 114 （final），1992.
[19]See J. Pezzey，Market Mechanisms of Pollution Contro：l Polluter-pays，Economic and Practical Aspects，R. KerriTurner（ed. ），Sustainable EnvironmentalManagement：Principles and Practice，Boulder，1988，p. 190.
[20]参见前注[14]汪劲书，第172页。
[21]See supra note[17].
[22]See OECD，The Polluter-Pays Principle：OECD Analyses and Recommendations，Doc. OCDE/GD （92） 81，1992.
[23]Ibid.
[24]See JointWorking Party on Trade and Environment，OECD，The Polluter-Pays Principle as It Relates to International Trade，COM /ENV/TD （2001） 44 （final），2002.
[25]参见汪劲：《日本环境法概论》，武汉大学出版社1994年版，第236页。
[26]2004年欧盟颁布了《关于环境损害预防和补救的环境责任的第2004/35/EC号指令》，试图在成员国建立一个共同的法律框架，要求污染者承担动植物、自然栖息地、水资源、土地等方面环境损害的预防和补
[27]See OECD，Agricultural and EnvironmentalPolicies：Opportunities for Integration，1989.
[28]See OECD，Recommendation on theApplication of the Polluter-Pays Principle to Accidental Pollution，C （89） 88 （final），1989.
[29]See S. Gaines，The Polluter-Pays Principle：From Economic Equity toEnvironmentalEthos，26 Texas IntlL J 463，1991.