法政时代的整体治理——有效协调府际关系的正道

【出处】《公共行政与人力资源》
【摘要】中国府际争议随着改革的逐渐深入日益凸显，诸多掣肘事件抵冲了政府间协作并影响合理的发挥，造成了非逆转性内耗并导致国家整体利益受损。立足于法治精神的整体治理是化解冲突的良策，着眼于塑造整体政府形象，整合共同目标以促进府际协同，鼓励地方政府不断的竞合以整饬力量，优化资源配置以有效服务民众。整体治理立基于公平正义的宪政视野，重建民众对政府的信心，统合各方力量将府际争议化解于萌芽状态中，从而构建各级政府动态协作机制；力求将非政府组织纳入治理主体从而实现多中心的和谐共治，是众望所归的整合资源及弥合府际争议的坦途，最终实现问题目标取向的整体协同服务民众。
【关键词】整体治理；法政时代；和谐共治；政府间关系；府际争议
【写作年份】2007年
【正文】

在全球化和信息化的时代背景下，中国各级政府之间彼此协调、共同协商、相互信任以形成合作治理的组织网络，调整自身机能和资源配置以适应发展诉求，进而整体有效地服务民众。在单一制的情境下，府际关系的模式以条块关系为基础，政府在条块基础上各司其职；当前法律不完善导致难以确保程序公正，事关全局的府际争议难以控制。譬如中央部委和省级政府之间的竞争极易产生“近水楼台先得月”现象，政府间竞争不可避免的演变为府际争议，这损害了中央的信用度并阻滞了整体合力的发挥；何况府际争议早已超越以往的横向、纵向及条块的研究窠臼，而呈网络状的犬牙交错发展态势，多元的中央部委、地方政府之间的争议频频发生。整体治理立足于法治基点，打破原有的组织界限，对资源进行合理的拆分组合，在行政活动的彼此磨合中减少资源内耗，进而形成同一目标并整合行政力量，消减府际争议并提高服务的绩效、效益与效率。本文力求分析府际争议的类型及成因，并有的放矢的阐明法治情境下的整体治理在弥合府际争议中的作用；将NGO纳入治理主体体系，从法律和制度上保障实现多中心地和谐共治，促进我国法治、政经、文化健康有序发展。

一、我国府际争议的类型及成因解析

当前中国政府间关系法律规范匮乏且缺乏有效督导机制，笔者以府际争议为问题破解取向，力求整合资源以实现政府间良性互动与持续协作。

中国政府间关系呈现网络化发展之势。府际争议是面对问题取向的政府间恶性竞争的产物，其类型纷繁复杂，不一而足。府际争议也称府际争端，是指各级政府及政府部门之间相互竞争而产生的错综复杂的冲突和纠纷。其分类有纵向的中央与地方府际争议、中央与政府部门间争议、有统辖关系的地方政府间争议、有隶属关系的政府部门间争议、有上下级关系的地方政府与政府部门间争议；横向的同级政府部门间争议、同级地方政府间争议、同级政府部门与地方政府间争议；互不统辖的地方政府间、政府部门与地方政府间的交叉府际争议；有隶属关系及无隶属关系的多元主体参与的府际争议等。具体类型有：中央政府与地方政府之间争议、中央政府与政府部门之间争议、地方政府之间争议、政府部门之间争议、政府部门与地方政府之间争议，以及纵横交错的多元主体杂糅的府际争议。从省部级层面考量有中央部委与省级政府之间争议、省级政府之间争议，多元的中央部委和省级政府之间的争议。府际争议已进入多元杂糅的时期，甚至网络状发展且难以理清头绪，尤以交叉且无隶属关系的府际争议难以协调，以微山湖地区、渤海湾地区的复杂局面为例，涉及到水利部、环保总局及多个省份而陷入治理困境，谋求弥合府际争议的策略已迫在眉睫。任何单一的行政协调或行政命令都不是灵丹妙药，而需要用复合策略来弥合争议。

从宏观行政生态环境考量府际争议的成因。影响政府间关系的主要因素有：人口与地理因素、社会与文化因素、历史因素、宪法与制度因素、政治因素、环境因素。[1]多元化潮流使公共行政发展失衡乃至良莠不齐，在游戏规则不完善的竞争环境下，府际争议频繁发生进而导致宪政法治受到挑战。中国尚处于行政生态模型中的过渡社会，正经历传统向现代的变迁，其公共行政具有异质性、重叠性、形式主义等特点。[2]中国市场导向型改革最主要的特点是：缺乏宪政秩序和法制。这意味着制度化的国家机会主义，统治阶级的假公济私和屡禁不止的腐败现象。[3]国家发展植根于技术模仿而缺乏制度保障，宪政秩序的缺位会引发诸多追求效率而忽视公平的行为，以权谋私、任人唯亲等现象层出不穷，各级政府为谋求本区域发展而以邻为壑，这在短期内或许可以促进经济发展，但在缺乏法治护航的情形下也引发了高层难以应对的层出不穷的府际争议，改革成果大量内耗而所剩无几；缺乏法治保障将导致劫贫济富乃至产生“富者愈富，贫者愈贫”的马太效应，“以经济建设为中心”和“效率优先，兼顾公平”的策略有悖于公义理论而不符合时代潮流，难以达到预期的成效并危害社会安定。实行民主宪政的开放社会，才最有可能出现稳定而公平的经济发展。[4]中国处理府际争议不可能一蹴而就，只能纳入法政框架而发挥以公正为保障的制度优势，从而实现系统内外的良性互动和可持续发展。

从相关法律的匮乏来考察府际争议的成因。中国没有《府际关系协调法》，缺乏保障程序公正的机制，出现处理府际争议无章可循的尴尬局面。据宪法第90条和《地方政府组织法》第7条，具有制定行政法规主体资格的有国务院、各部委、国务院直属机构、省、自治区、直辖市政府和经济特区及较大的市的人民政府。有立法资格的行政主体数目众多，缘于不同的区域利益时常产生恶性竞争，行政立法彼此冲突早已是家常便饭，而政策制定则往往以邻为壑，这就需要有法律或者协调机构。而实际上，行政立法打架的境况日益增多，法律之间的矛盾冲突，已成为损害公民、法人和社会组织权利，妨碍法制建设的突出问题。[5]《行政诉讼法》第12条规定“人民法院不受理法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为。” 这就在程序上排除了法院介入府际争议，府际争议的解决只能在行政系统内部，上级政府尤其是中央政府成为处理府际争议的当然主体。上级政府不受约束的自由裁量权，根本难以保障评判的公正，府际争议的隐患由此产生。法院只受理具体行政行为案件，对抽象行政行为无权过问，也就预示着国务院可免责于自身制定的行政法规；而司法审查只针对省级以下政府，众多地方行政主体在权力框架下并未被尊重，地方政府对中央命令的公正性怀疑难免。排除司法介入和法律缺位，使府际争议的发生概率大大增加，不符合法政时代的衡量标准。

从职责不清角度探析府际争议的成因。在单一制的管理体制下，中央、地方、政府部门之间职能权限并未廓清，官僚制并非可以轻易超越，而在一定时期必须达到权责对称和监督平衡。在分权尚没做好的情况下谈整合，无异于痴人说梦；中央掌握人事权和财权，下级政府谋求更多的资源以获得政绩；上下级权责不明晰，部委或地方政府纷纷扩权却又缺乏法律限制，不可避免的产生府际争议，而纷争中往往因 “行政位势差”（乔耀章教授）而损害公平，挫伤了弱势一方的热情也损害了中央的权威。在唯GDP绩效考核机制下，各级政府唯恐“肥水流入外人田”，很难考虑区域协作及利益整合，“井水不犯河水”深入人心；可在行政区划和经济区域并不重合的情况下，人为的割裂彼此联系是不现实的，府际争议的频发证明最终还是得走向整合协调，在法治视野下理顺府际关系和明晰各行政主体权责，进而实现多中心治理机制的共同治理才是可行之路。

从科层制的缺乏交流探究府际争议的成因。条块分割导致行政层级过多，信息沟通不畅，与日俱增的政府争议愈来愈难以应对。在中国当前实行科层制的语境下，各级政府“肥水不流外人田”，互动交流甚少，有利可图时则一拥而上酿成“公用地悲剧”；无利可图时则推卸责任，具体事宜无人问津，上演“三个和尚没水吃”的剧情，给政府形象带来负面影响。府际争议纵横交错，不同地方和系统彼此拆台的现象屡见不鲜，府际争议有乱象纷呈的态势。当前社保基金漏洞百出可察觉府际争议的端倪。中国省际社会保障基金标准迥异而无法兼容，省际社保资金难以顺畅接轨，这给劳务输出省份极大的社保压力，虽有全国社保基金作后盾，但远水解不了近渴，加之涉及到财政部、劳动和社会保障部等部委的利益，多元的省份和中央部委间的利益纷争决定了社保基金问题难以毕其功于一役。各级政府顺应电子政务潮流开通网站，可网站间交流少之又少，信息更新不及时，反馈互动途径甚少（中国政府网亦然），信息沟通不畅引起的府际争议再所难免。由是观之，条块分割的管理体制已日渐落伍，减少层级、加强沟通进而实现多元行政主体的共同治理已成为当务之急。

纵横交错的多元府际争议不断迭起反复，在环保、社保、资源争夺等方面都层出不穷。随着利益纷争的加剧，若无合适的协调机制将会愈演愈烈。事实上江河湖海污染等引起的府际争议已到了形势严峻的地步，府际争议在各地尤其是边界地区普遍存在，采取鸵鸟政策视而不见并不现实，频繁发生的府际争议对中国司法体系提出挑战，必须超然的立足于法治寻求弥合府际争议的方略。府际争议的最终解决得纳入法治及公正框架之下，没有公正作为保障的府际争议难以处理，一方获益而另一方利益受损的模式难以为继。无论横向的还是纵向的乃至交叉的府际争议归根到底都是因为中央和地方关系没有理顺，而在权责不明晰的情境下政府根本难以超越条块分割的约束，这就需要从整体治理视野考量，立足全局整合资源进而超然的争取理解信任，达到透明开放和兼容并蓄，平等协商以形成组织网络，充分尊重法律和民意以赢得民心，多方的互惠合作以实现共赢进而政府间良性互动。

二、作为舶来品的整体政府及其协调治理特质

整体政府作为新公共管理的未来趋势，符合法政时代的诉求，可有效消弭府际争议。

整体政府起初叫“协同政府”，是布莱尔政府于1997年引入的一个概念；目标是更好地处理那些涉及不同公共部门、不同行政层级和政策范围的棘手问题，是作为与部门主义、视野狭隘和各自为政相反的措施而提出的；协同政府意味着通过横向与纵向的协调，消除政策相互抵触的状况，有效利用稀缺资源，使某一政策领域的不同利益主体团结协作，为公众提供无缝隙的而非互相分离的服务；澳大利亚将 “整体政府”定义为：“整体政府是指公共服务机构为了完成共同的目标而实行的跨部门协作，以及为了解决某些特殊问题组成联合机构。可正式亦可非正式；可侧重于政策制定、项目管理抑或服务提供。”[6]整体治理更关注高瞻远瞩的战略，借鉴经济学及其它社会科学的研究路径及方法；整体政府是伞概念进而可大可小，是解决碎片化问题及加强协作的沟通举措，可理解为高层之间的合作，也是加强基层整合的协同；整体政府已超越层级，其改革的实施可用于横向、纵向乃至交叉政府或机构，甚至解决多元的级别不同的互不统辖的府际争议；整体政府力求协调好公私关系，不仅是政府间的协作，还可以是政府与社会乃至企业的互动。总之，整体政府旨在为民众提供更好的公共服务，整合力量以完成宪法赋予的使命。整体政府在英国、新西兰、澳大利亚等盎格鲁——撒克逊国家推广，已起到日益彰显的积极促进作用。

公平是弥合争端的有效武器，宪政为公正的施行保驾护航。整体治理实现了对行政主体的尊重，以独立的地位赋予其平等话语权。通过公法规定公共治理主体，形成一个多元主体分工不掣肘、既有效竞争又密切合作、充分体现主体间性、纵横交错、实现全方位良性互动的主体结构。[7]整体治理立足的基点是宪政法治，实施的框架是民主自由；整体治理倡导平等语境，统一协调规则、加强交流、促进沟通以避免有违公正的判例发生；整体治理破解条块分割的束缚，超然的以项目管理的策略解决争议；整体治理是在分权基础上的整合，主张和而不同、百家争鸣、共生共荣；整体治理是基于诚信的互惠互利，破除行政级别观念而实现民主协商的圆桌会议式的多方共赢；整体治理并不崇尚跳跃式发展，提倡减少干预市场并在现存的语境中的完善增补，尊重行政主体的权益从整合行政力量方面寻求提高；整体治理确立共同目标，平常各行其是而非整齐划一，危机时期则精诚合作；整体治理充分注重民意，广纳雅言以鞭策自身，塑造整体良好形象。

在趋同化的时代背景下，任何机构都将在世界风云变幻中接受政治改革的影响。整体治理最大的亮点在于实现了组织的整合，任务型组织在整体治理中表现出组织层次上的整合，跨越了组织界限，使组织边界趋于模糊。[8]整体治理正是以任务型组织形式尊重各行政主体的利益，在法治基础上高屋建瓴的力图最大限度的整合资源，承认官僚制却又不囿于传统行政架构。中国必须构建学习型政府并加强监督制衡，在法律范畴内循规蹈矩的弥合府际争议。在多管齐下并循序渐进的引入新公共管理理论，“用我们的宪法把它加以过滤，只需要把它放在批判的文火上烘烤，并把其中的外国气体蒸馏掉。”[9]探求元文本的情境生态模型，进行适当政治改革以提高西方理论在中国的生存能力，尤其探究宪政法治及三权分立并以此弥合府际争议，进而实现不断循环的良性互动。整体治理通过提前运筹以整合资源，将府际争议弥合于萌芽状态，故能在未来的树立良好政府形象中独领风骚；力求避免以邻为壑，减少扯皮内耗以集中精力协调公共资源进而大展宏图。

三、法政时代的整体政府协调府际关系的可圈可点之处

后发优势不是历史施舍的，而是在不断开拓创新中觅得。宪政框架下的整体政府可整合资源、增强互信进而消解府际争议。

整体治理弘扬宪政法治，重新聚焦于公义。整体治理尊重司法权，推崇有正义感的法官的智慧，倡导以判例法和司法审查的成功案例来处理府际争议，从而另辟蹊径解决府际争议；整体治理以公正为根基并主张消除特权，将处理府际争议置于平等的框架之下，从而避免上级政府偏袒庇护；整体治理将法律推向前台，力求制定弥合府际争议的法律从而有章可循；整体政府合理融入分权制衡因素，对各级政府都严格限定行为范畴；整体治理尊重下级的合法权益，以平等的心态消除潜在的纷争隐患；整体治理旨在清理侵害他方利益的害群之马，整合资源更好的服务社会；整体治理再创行政科学对公正关注度的新高，倡导营造保障公平的情境。立足于公正才能凝聚力量，才可以让处理争议的结果无可厚非。“惟愿公平如大水滚滚，使公义如江河滔滔。”立足于公义的整体治理不会羁绊于条块分割，而超然的摆脱科层制的窠臼并根据实际需要协调，是弥合府际争议和协调府际关系的基点，是新公共管理的发展趋势，是软实力的重要组成部分。

整体治理倡导权责对称，整合日趋离散的行政资源。整体治理讲求权限明晰、权责对称；通过限权问责打造天平而非扩权卸责来喂养尺蠖；在适合市场化的领域约束权力而不与民争利，在公共服务领域履行责任而非推卸给市场。[10]在分权成为潮流的情境下，政府各怀心志并有演化成一盘散沙之势。整体治理试图超越新自由主义的框架，尊重已有成就并提高效率，明确定位职能以聚合力量服务民众。“美国行政学研究发轫期着重于讨论行政在整个政治制中地位和作用问题，研究了统一和加强行政力量对于维护特定统治秩序的必要性和可行性。” [11]这说明整合的必要性，整体治理在分权的基础上明晰中央行政部门与地方政府的权限，从法律上规定各级政府的责任与使命；又不乏灵活的整合乃至以项目管理的方式应对频发的府际争议，促进中央行政部门间的横向协作、部委与其下属机构之间的内部纵向协作、地方政府间的协作、部委与地方政府间的协作，从而使政府为服务民众的意愿凝聚成一股力量，实现多元网络型府际关系协同合作，纳入多中心的非政府组织治理体系进而坚不可摧。

整体治理搭建网络状治理交流平台，促进多元民主协商。按照政府管理范式从统治向治理转变的角度，为解决当代中国区域经济一体化与行政区划冲突提供一种新的思路。[12]公共治理在维护公共利益的基础上集思广益、开诚布公、广纳雅言，基于平等协商立场，以理性为支撑平台，增强决策的合法性，形成良性互动循环。[13]整体政府秉承价值中立原则，兼顾各方利益，重视协商，尊重话语和竞争，从而全面的考虑问题，同时增加达成稳定而非专断的一致协议的可能性。[14]整体治理对府际关系的协调具有提纲挈领的作用，要求政府之间、政府与社会、政府与NGO的资源共享，打破层级并成立网络型组织以相对平等的语境对话；整体治理摆脱传统行政架构的窠臼而侧重于治理层面，甚至超越层级束缚根据具体需要进行协调交流；整体治理尽力消除行政区划与经济区域重合的不利影响，使政府协调一致进而通力合作，小而言之可有效促进本区域政府的彼此协作，大而言之将提高整体实力进而提升综合效能；整体政府可引领政府间和谐共处进而兼容并蓄，使政府认识到分权基础上整体协作的好处。政府间以网络状形式平等协作，互相尊重并举行多元民主协商，纷争自然迎刃而解。

整体治理提前预警并有效化解危机，塑造政府公益形象。信息时代负面新闻传播加速，府际争议对政府的总体形象损害不言而喻，分权容易导致信息失真沟通不畅，故需从危机管理层面协调府际争议。整体政府可让政府间共享信息集约整合，发起预警以未雨绸缪的规避风险。2003年的SARS考验了各级政府的协调控制能力，在突发危机面前各地但求自保，只能采取的强制措施以化解危机。我们每一个人都加入社会之中，把自身以及我们全部的力量都置于公众意志英明领导之下；我们是一个整体，每一个成员都是其中一个不可分割的组成部分。[15]当每一个行政主体都能够融入整体治理理念中，针对社保引起的争议制定统一标准并成立协调小组，确保国民无后顾之忧，也减少府际争议发生的概率。国家安监总局和煤监局联署办公即为整体政府的外在表现，而长远意义的整合两个以上政府部门目标会化解内部危机；将来的“大部制”会实现政府职能的整合，在整合服务理念中整体治理将会大行其道，有效处理危机从而在民众中树立良好形象。

尽管我们常常表示出对西方国家三权分立理论不屑一顾的神情，却几乎全盘接受了三权分立理论的概念范畴、理论假设、分析工具和思维方法而鲜有批判和创新，因而只能无时无刻不处在三权分立理论的强大影响与支配之下。[16]整体治理立足宪政法治，在博弈中塑造出合乎法治要求的行政主体；营造阳光公正的语境，确保府际关系的协调不偏不倚；倡导政府间的良性互动以促进政府彼此信任，通力协作使政府的整体优势得以发挥；整体政府力求达到文化整合的高境界，把有限的资源用在刀刃上；协调各方利益以解决条块分割的弊端，整合碎片化的资源以产生积聚效应；最终实现新公共管理语境中的多中心治理，将NGO纳入治理主体之中，从而实现多中心的和谐共治。整体治理是众望所归的消弭府际争议，实现网络型府际关系良性互动的正道。

【作者简介】
蔡英辉，男，1981年生，山东烟台人，行政管理学硕士。 毕业于苏州大学政治与公共管理学院，供职于对外经济贸易大学，从事府际关系研究。

【注释】
[1][加拿大]戴维·卡梅伦《政府间关系的几种结构》《国外社会科学杂志》中文版2002年第1期P115-121
[2]丁煌《西方行政学说史》武汉大学出版社2004年版P298-300
[3][4]杰夫雷·萨克斯胡永泰杨小凯《经济改革与宪政转型》《开放时代》2000年第7期P4-25
[5]蔡定剑《法律冲突及其解决的途径》《中国法学》1999年第3期P49-59
[6][挪威]Tom Christensen Per Lgreid《后新公共管理改革——作为一种新趋势的整体政府》张丽娜译《中国行政管理》2006年第9期P83-90
[7]罗豪才、宋功德《公域之治的转型——对公共治理与公法互动关系的一种透视》《中国法学》2005年第5期P3-23
[8]曾令发《任务型组织的发展：从新公共管理到整体型治理》《学海》2007年第4期P129-134[9]伍德罗·威尔逊《行政学研究》《国外政治学》1987年第6期P30-35；1988年第1期P42-51
[10]秦晖《公共权力、公共责任与限权问责》《吉林大学学报》2006年第3期P9-13
[11]张铭《美国行政学研究发轫的几个特点（下）》《中国行政管理》2000年第2期P40-42
[12]王健、鲍静、刘小康、王佃利《“复合行政”的提出——解决当代中国区域经济一体化与行政区划冲突的新思路》《中国行政管理》2004年第3期P44-48
[13]蔡英辉《我国中央部委与省级政府之间横向关系的现实困境及其治理对策》《四川行政学院学报》2007年第1期P9-12
[14][澳大利亚]约翰·S·德雷泽克（JohnS.Dryzek）《协商民主及其超越：自由与批判的视角》丁开杰译中央编译出版社2006年版P34
[15]卢梭《社会契约论》陕西人民出版社2006年版P27
[16]俞德鹏《立政关系法：宪法概念的新定义》《政治与法律》1998年第6期P39-44
《公共行政与人力资源》2007年第6期P18-22