法政时代的中国“斜向府际关系”探究——建构中央部委与地方政府之多元行政主体间关系

【出处】《理论导刊》
【摘要】条块基础在网络时代日趋落伍, 僵化的管理体制难以弥合纵横交错的动态府际争议。斜向府际关系倡导“能量场”的作用, 打破上级政府自说自话的垄断地位; 重视行政主体间协商对话和信息交换, 破除政府间一对一反馈困境, 实现回应的多多互动; 培养政府与社团乃至个人的共生价值观念, 实现多元主体间全方位协调发展。
【关键词】斜向府际关系；后现代语境；网络型政府；整体治理
【写作年份】2008年
【中图分类号】D630
【文献标识码】A
【文献编号】1002- 7408( 2008) 03- 0025- 04


【正文】

　　府际关系是公权力之间的关系，政府间秩序的构建是权力关系的权衡定位。各级政府处于动态变化中，在不同的角色中谋求发展空间，法律上必须限定行政主体的责任与使命。法政框架下的政府间平等对话是必要的，此举将推动政府间良性互动。实际情况往往事与愿违，多元行政主体因利益不同而在资源争夺、政绩考量中产生冲突，降低了服务公众的水准并阻滞了国家的发展。囿于传统思维的科层制已不合时宜，别出心裁的斜向府际关系则是应时之需。斜向府际关系涵盖不同级别、互不隶属的中央部门及其直属机构、地方政府及地方部门之间的关系，力求超越条块型府际关系的窠臼，描述多元交叉的府际关系，建构起多元互动的网络型府际关系。后现代语境的斜向府际关系打破行政层级，促进促进区域一体化和和中央部门的整合，这与大部制改革方向不谋而合；整合新部委依旧要面对府际关系问题，而斜向府际关系则摆脱了衡定行政级别之忧。在治理主体和公共服务主体多元化的境地下，斜向府际关系破除科层制束缚，促成政府与社团订立服务合同，实现服务主体的无界化，从宪政层面上保障多中心和谐共治，促进我国政府间关系步入良性循环。

　　一、当前基于科层制的府际关系之困局

　　基于科层制的府际关系难以应对公共服务诉求，构建新的超然于金字塔式行政框架体系成为情势使然。府际关系相生相随于政府的发展历程。学界对府际关系的内涵各有看法，但一般都基于条块思考府际关系。林尚立认为政府间关系是各级地方政府间和各地区政府间的关系，包括纵向的中央政府与地方政府间关系、地方各级政府间关系和横向的各地区政府间关系；纵向关系即中央与地方关系是政府间关系的中轴；横向关系是地方政府间关系、政府内部各部门之间的关系。谢庆奎认为府际关系是政府之间的关系，指政府之间在垂直和水平上的纵横交错的关系以及不同地区政府之间的关系；包括中央政府与地方政府之间、地方政府之间、政府部门之间、各地区政府之间的关系。官僚制自身的局限性决定了府际关系处理只能从横向和纵向研究，而现实中的府际争议早已日趋多元化、网络化，条块型府际关系逐渐式微。譬如我国惯例认为中央部委和省级政府是平级机构；但实际上很难比较省级政府与中央部委的行政级别，譬如比较陕西省与外交部异同并无意义，商务部与财政部作为国务院职能部门也少有可比性。条块型府际关系难以应对区域一体化和部门职能整合的潮流而陷入困境。

　　法律原则、宪政原则以及民主原则是负责任的行政行动无可辩驳的核心内容。[1]中国尚未构建起完善的法治框架，缺乏立法、司法、行政权限的明晰界定，宪法文本上界定府际关系的条款凤毛麟角。条块分割的僵化管理体制使得政府交流不畅，难以处理政府间关系及突发危机事件。按行政区划分的接壤地带府际关系已难以处理，何况经济圈与行政区并不重合，随着人口、资源等的流动，府际争议超出地缘界限并呈现纵横交错的态势，区域壁垒、资源争夺等方面纷争不断；中央部门间关系职能划分不清而乱象纷呈，国务院难以应对众多的部门争议；地方政府与中央部门的职能重叠复合，特定的地方政府和中央部委都是行政立法主体，府际关系协调也就有了法律色彩，已非简单的行政协调所能解决；多元中央部门与地方政府之间的关系错综复杂，为争夺稀缺资源而不断上演“公地悲剧”。条块型府际关系的作用日渐衰降。

　　多元行政主体具备独立的利益诉求，而下级政府却由于中央集权制的惯性，只能无条件服从上级命令，难免产生阳奉阴违和消极对抗现象。基于科层制的行政级别已落伍于网络化时代的发展潮流。何况中国各区域随着时代发展不断动态变化，中央部委也在不断整合精简。即便共时态的分析府际关系，各区域人口、资源和环境差异巨大，各部委职能迥然相异，难以构建行政级别的评价标准。虽然习惯上认为省级政府与中央部委平级，依次有地司级、县处级等，但比较浙江省与国防部衡量级别并无用处；中央部门不断调整职能，但地方政府并不一定精简，譬如国家成立商务部，而许多地方依然有外经贸委和商委，这给中央和地方部门归口管理造成麻烦。广东许多县级市是非常规的高官低配，这些都给行政级别的衡量带来困难。信息化时代网络型府际关系的特点是多元网络状的纵横交错发展，例如流域管理，牵涉到多元地方政府的管辖范畴，还涉及到水利部的职责范围，加上污染问题则会有环保总局和安监总局介入，群龙治水致使情况愈加糟糕。

　　我国特殊地方政府和职能部门并不少见，级别评定日益复杂进而失去意义。地位特殊的地方政府和中央直属机构将行政层级彻底打乱，甚至某些大型国企也有行政级别；特别行政区、经济特区、民族区域等享有一般地方政府难以企及的优待；省级政府下属的工商、食品药品监督部门实行上挂制度。国务院批准的较大市、中央部委派驻地方的直属机构大量存在，直辖市下属区县、县级市的行政级别难以衡定；直辖市实行二级管理体制，省和自治区一般采用三级管理体制；基于科层制研究府际关系已难以厘清脉络。如国税总局、审计署等实行垂直领导的下属单位，水利部的水利委员会和流域管理局、商务部授权派驻各地的特派员办事处，复杂的中央部门垂直机构与地方政府间关系错综复杂。譬如烟台市国税局与芝罘区政府、审计署上海特派员与杭州市政府的关系就难以衡定；归类为中央与地方政府关系未尝不可，但烟台国税局可独立承担责任和有较大自由裁量权，视作中央与地方关系欠妥。中央层面合署办公的安监总局和煤监局本是同根生，划归地方管理的安监局和垂直管理的煤监局却彼此利益冲突。从行政级别分析府际关系失去意义。

　　基于条块模型无法涵盖府际关系的现实，难以超脱的化解多元交叉府际争议，在后工业时代的行政生态环境中举步维艰。社会、总体、团体彼此处于一种辩证关系当中；它们中的每一个都可能突变成另一个；只有在追求另一个的时候，才可能实现它们全部。[2]情境的变化使得斜向角度阐释将更具意义，打破行政级别以实现组织整合，注重在民主、平等、信任、协商的情境中，通过对话的方式消除不同行政主体间分歧，兼顾每个主体的不同利益和需求，达成多元主体的价值共识。

　　二、斜向府际关系的建构

　　斜向府际关系基于后现代视野，超然构建新型府际关系理论，并将引领府际关系发展潮流。

　　斜向行政主体间并不存在行政隶属关系，我国相关法律匮乏，其建构任重道远。陈振明教授强调，政府间关系是指中央政府与各级地方政府之间纵横交错的网络关系，包括纵向的中央政府与地方政府、各级地方政府之间的关系，同级地方政府之间以及不存在行政隶属关系的非同级地方政府之间关系。[3]他认为“不存在行政隶属关系的非同级地方政府之间关系”是府际关系的应有之义。但他认为政府部门是各级政府的机构，会作为变量而会趋于淡化，故把部门之间关系排除在府际关系之外，大大简化了府际关系的研究范畴，但笔者对此不敢苟同。只要是法律认定的可独立承担责任的行政主体，其间的关系既可视作府际关系。纵横交错的府际关系必须以斜向搭桥为基点，弥合行政主体之间以及区域联合政府之间争议；斜向府际关系主要涵盖上级政府的各部门与下级政府之间的关系、无隶属关系的地方政府之间的关系，在延伸的网络型府际关系中游刃有余。

　　笔者将斜向府际关系定义为：多元的无隶属关系的行政别不同的地方政府和政府部门之间的关系。包括：一是上级政府的各部门与下级政府之间的关系，如中央部委与省级政府之间的关系；二是同级政府的各部门与其他同级政府之间的关系，如潍坊市环保局与德州市政府之间的关系；三是下级政府的各部门与上级政府之间的关系，如保定市教育局与河北省政府之间的关系；四是无隶属关系的地方政府之间的关系，譬如大连市政府与陕西省政府之间的关系；五是互不隶属的政府部门间关系，以湖北省教育厅和人事部之间关系为例。这五类府际关系无法从纵向或横向角度进行划分的，只能界定为斜向关系。现实中同级政府对等交流，第二、三、五类政府间正式关系并不多见；第一、四类关系则为实践界所熟悉。垂直领导或业务指导的地方政府及政府部门的关系并不在斜向府际关系研究之列，这些可通过司法审判或内部协调来弥合争议；严格限定的斜向府际关系亦包括中央部委与省级政府间关系。

　　斜向府际关系着力分析不同级别、互不统辖的府际关系，可诠释网络型府际关系的发展历程，建构斜向府际关系具有一定意义。美国各州并不限于级别，宪法条款规定了各州关系的处理；而各部重要性也并不相同，核心部门和一般部门相差甚远，总统常和重要部长形成一个内层内阁共商国策。英国各部地位也不同，英国1937年的《英王大臣法》规定，政府部长分为阁员部长和非阁员部长；部长权力依部长等级和主管事务而不同。斜向府际关系研究后现代的多元行政主体间关系，以共同的客体为对象而结成交往关系，促进各级政府发挥能动性；各行政主体在行政生态系统中合理定位，地方政府和政府部门达到平衡，避免上级政府的自说自话，各级政府凝聚力量而提供优质的公共品。

　　三、斜向府际关系的建构基础

　　斜向府际关系是各级政府在宪法框架下克服层级约束，形成的保留公共秩序和互动对话的平台。

　　宪政的基点是完善公正的法律，斜向府际关系立足于平等而非游离于宪政精神之外。宪法是使政府服从规则控制的事业；存在于政府的组织结构之中，存在于政府的行动之中，存在于人的生活世界。宪法哲学研究的滞后和薄弱，已构成制约中国宪法学发展的瓶颈之忧；是中国宪政一直处于无根状态、飘若浮萍的根由之所在。[4]英美司法体系介入的违宪审查，树立了处理地方政府和政府部门之间关系的典范；将公权力纳入司法体系约束范围并遵循“司法最终原则”，法院介入抽象行政行为和审查任何级别的行政立法；确立分权制衡的制度框架，使得地方政府和中央部委遵循游戏规则；宪法添加中央和地方权限划分条款，明确规定地方之间的权限职能；全国人大设立审查小组，赋予其检查地方立法和部门立法是否冲突的职能。司法公正可以减少多元地方政府及其职能部门，中央部委及其直属机构发生争议的几率。

　　斜向府际关系的建构基点是独立法律人格的行政主体。行政主体是指依法享有国家行政权，以自己的名义实施行政管理活动，并独立地承担形式意义上的法律责任的组织。行政主体类型有：国务院，各部委，直属机构，部委管理的国家局，地方各级政府，地方政府的派出机关，县级以上地方政府的职能部门。县级以上地方政府的职能部门，譬如呼玛县公安局是行政主体而可以对自身行为负责，其与大庆市公安局形成斜向府际关系。《立法法》第82条规定：“部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行。”中央部门与地方政府制定的规章有同等的法律地位，各行政立法主体制定行政规章都谋求利益最大化，导致行政法规之间存在诸多冲突。拘泥于条块分割分析府际关系，将难以突破行政级别的窠臼，多元行政主体间的良性互动将遥不可及。斜向府际关系超然于科层制束缚，可为协调多元府际争议铺平道路。

　　行政主体间关系是各级政府之间的理解和融合，最终达成彼此妥协而求同存异的共识。斜向府际关系促成主体间的交往和对话，实现对文本的学习、传递、理解、形成。后现代性所意味的非地域化，意味着所知的公共行政理论和理论化方式的终结。？？围墙已成过去；商品已成过去；我们所理解的官僚制也已成过去。[5]这就将行政主体间关系置于平等语境，形成能够提供有效公共产品的能量场。构建起哈耶克所倡导的“自生自发秩序”，从而奠定经济学及政治和法律理论的基石，为社会建立自然的秩序生成机制，进而建立起均衡的内部秩序和组织的外部秩序。[6]多元主体参与而制定的政策，各参与方才会有兴趣去执行，被动接受的政策极易被误读或拖延，下级政府通过各种方式发出自己的声音，通过非权力话语表达反权威话语，从而走向多中心、多元化的语境。

　　斜向府际关系在现实层面的依据。中央部委与省级地方政府间难以割舍的纽带使得斜向府际关系浮出水面。当前矿难频发的境况下，搜救遇险人员需要各级地方政府和中央部门的信任协作，斜向府际关系则力求信息对称，聚合力量以达到精诚合作。各地方政府、中央部门和地方行政部门是国家政府机构的重要组成部分。省级政府和中央部委作为行政主体，也有独立的人格尊严，自然也就具备保留权力的天然属性，分权制衡也就成了天赋之法。美国宪法较明确地阐释了联邦与州、州与州之间的关系，这是府际关系协调处理的法理基础；英、法、德等国家都对中央与地方关系做出了详细界定，依据宪法有理有据井然有序的协调。斜向府际关系在不触动本质的情况下，尊重各行政主体的利益，促成多元的各不同层级政府及政府部门互动交流。具体策略可采用加强宪政建设、促进民主监督与民众参与、多元政府间关系的协调、中央政府介入协调、培育非政府组织等。[7]

　　四、斜向府际关系之前景拓展

　　斜向府际关系基于建构的视野，打破旧思维的窠臼而探寻出新的整体治理路径。

　　斜向府际关系在宪政法治框架下，维护司法公正进而使法律执行程序化。以公正的司法消减地方政府之间、地方政府与中央部委之间、中央部委之间发生争议的概率。若无公正的秩序，一切都将陷入潜规则深渊之中，各级政府间彼此猜忌和互相算计而导致恶性循环。斜向府际关系力图理清脉络，破除职能不清、权责不对称的困境。基于斜向府际关系的整体治理契合于网络组织机制的四通八达和信息顺畅，达到了网络各节点在共同语境下的协调互动。缘于种种现实，当前公民参与话语民主实践较为理想化，但公共能量场的形成、多元价值观念的融合以及通过政府与社会多元主体之间的互动形成对公共政策制定具有重大意义。[8]斜向府际关系并不满足于事后监督救济，争取让多元主体的意见得以充分表达与释放，民众参与而成为网络治理主体，保护弱势群体权益。

　　斜向府际关系立基于公义，保护弱势行政主体的权益。订立具有约束力的行政协议，保障顺畅实施和纠纷解决。“法治是自由的最大单一条件，消除了公民对政府权力的恐惧；许多社团曾因此而蒙上阴影。”[9]满足利益诉求的地方政府和政府部门之间的府际协作则容易实现，将合法的非政府组织纳入治理主体，在制度上保障实现多元治理乃至和谐共治。打破层级考量，才能够建立长三角长期有效协作机制；若非得衡量广东各城市、香港、澳门之间的行政级别，大珠三角协作难以构建。在缺乏制度保障的情境下，只有不断创设新理论从而产生发展因子。改革有自身难以弥补的缺陷，若不能捍卫公义将使成果损失殆尽。缺失了公义就失去了保障平等交流的制度平台，就难以构建宽容的权责明确的制度，就难以让公平的契约占主导地位；民众之间就不懂得妥协；民众与公权力之间也就不懂的互让；公权力与公权力之间则动辄是你死我活的资源争夺。斜向府际关系为网络型府际关系的协调搭建桥梁，各行政主体达成逐步整合的共识。

　　斜向府际关系寻求区域合作的公共利益契合点。从公共利益出发，长三角地区、珠三角地区和环渤海地区交流初现端倪；加之各部委鼎力相助，总体发展将使参与各方都获益，这符合整体政府发展目标。通过假定一个包容性的、审议的公共领域———通过审议达成理性的共识———设想能够填平合法性与理性之间的鸿沟，最终解决民主社会中的集体意志和众意之间的紧张。[10]斜向府际关系立足于公正平等的法治环境，订立合作交流的行政契约；在中央部委和地方政府一对多乃至多向对应的情况下，营造平等交流、互信互动的语境，在持续的良性互动中谋求协调发展；超然的从区域行政角度整合多元政府之间不同的利益，建立平等协商的组织间网络机制，促进国家的和谐发展及社会的稳定进步。欲要获得真正的自由，必生活在自己曾推动其形成的社会和政治安排之中；必享有宽广的行动领域而不受约束；必自己决定该如何生活，而非从他人那里获得思想理念。[11]各级政府及政府部门和区域政府之间的彼此倚赖和互相尊重，斜向府际关系促成程序共识以促进法政文明的发展。

　　立足公平的地方政府和政府部门之间协作更易实现。斜向府际关系立足于区域不均衡发展的现实，超越条块型府际关系的窠臼，从立体视角实现府际关系的柔性协调，超越行政级别而实现多元行政主体间的共赢局面。区域政府间行政协议，是平等对话和理性协商的结果；主要涉及主体资格、公众参与和主要条款等问题，关系到多元行政主体、公权与私权的界限。[12]当前宪法规定一切资源都属于国家的条款有悖于公正原则，中央财税部门直接收取税收而地方民众获益甚少，激起了资源丰富地区民众的强烈不满。建议在资源分配过程中，譬如在油气、矿藏及其他资源开发方面，适当放权抑或让当地民众获益，激发多元治理主体的参与热情以提高效能。公法意义上的治理是公众广泛参与的开放型管理，公共治理主体的标准是：公共机构多元化和参与主体广泛性；机构设置和权力配置的正当性；权力制衡和分工协作以凸显合理性。[13]斜向府际关系尊重多元利益以保障自由秩序，共同成员协商立法以维持公法稳定；重视多向开放的动态博弈，达成具有约束力的行政契约，整合各区域、各级政府和各部门的利益，构建有效的权力监督机制、公民权利救济机制。

　　斜向府际关系推动制度创新和立法突破，促进区域一体化和循环互动，适用范围和发展前景广阔。斜向府际关系重视公法模式下的制度建构和法律创设，为网络型政府提供新的分析方法和思路，构建纵横交错的网络型府际关系之思维体系。斜向府际关系仍有条块分割的痕迹，但其目的在于超越简单的金字塔层级，实现法政时代的中国多元行政主体间的良性互动，实现未来情境中的和谐共治。司法系统灵活的容纳公与私的新混合，而不是非此即彼的选择，庇护基于公益目标而运用的私权力。[14]斜向府际关系推动政府打破行政级别观念，与非政府组织及其他社会组织合作，订立行政契约以保障公共品的提供和承包；促成自发秩序下协商而非让渡权力的利益共同体，用共同立法和行政契约弥补协调机制的缺陷。
 
【作者简介】
蔡英辉，男，1981年生，山东烟台人，行政管理学硕士。 毕业于苏州大学政治与公共管理学院，供职于对外经济贸易大学，从事府际关系研究。

【参考文献】
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