构建我国环境保护中的公益诉讼制度

【出处】中国环境法网
【摘要】本文着眼于对我国环境进行保护，在环境保护法律法规中引入公益诉讼制度的必要性分析的基础上，提出在环境保护法律调控中构建公益诉讼制度的具体措施，为我国环境法制建设进行了有益的探索。
【英文摘要】From the prospective of protection of environment in China, the author analyses the necessity of the public lawsuit system in legislation of environment. On the basis of analysis, he put forward to perfecting the public lawsuit system of environment. Thus, the legal system of environment is improved.
【关键词】环境；保护；公益诉讼制度
【英文关键词】environment; protection; public lawsuit system
【写作年份】2007年

【正文】

　　一、在环境保护法律法规中引入公益诉讼制度的必要性分析

　　公民的环境权利越来越受到重视，公众参与是实施可持续发展的一项重要措施。世界各国的环境法学理论和环境保护实践均将其作为各自极其重要的组成部分，进行了深入研究、探索，取得了重大发展。在我国，二十多年来公众参与原则在推动、监督国家履行环境管理职责，捍卫公民自身合法权益，加强全社会环境保护意识，促进环保事业发展等方面所具有的重大意义。

　　公众参与是当前十分重要的问题，其核心是民主。民主作为公民的一项基本权利，具有不可剥夺性和不可转让性，它是公民据以向国家提出参与环境资源管理和决策的权利基础。它是各国政府特别是发达国家针对“政策失灵”而普遍采取的对策，包括参与环境行政过程、参与制定有关政策法规和提起环境行政诉讼乃至公益诉讼等。[1]

　　由于环境问题关系到今世后代人（Present and Future Generation）的生存和发展的问题，涉及多种利益的冲突，为了调和各种利益必须借用民主观念和公众参与环境过程来实现。就社会公众的利益和需求而言，他们作为良好环境的享受者和环境公害的直接受害者，对环境状况最了解、最敏感，参与环境保护的热情也很高，是促进环境公益实现的重要力量。因此，国际社会和世界各国特别是发达国家都十分重视公众在环境保护中的重要作用。

　　很多环境保护先进国家以法律上的具体程序性规定维护公民的诉讼权利，如美国规定“公民诉讼制度”，公众可据以参与环保法令的执行；法国也重视环保团体参与政策制定与施行以及环保团体诉讼等。在许多环境保护的国际性宣言、宪章等文件中也对公众诉讼权利作了具体规定。1992年《里约环境与发展宣言》的有关规定可谓具有代表性和指导价值：原则10规定：“环境问题最好是在全体有关市民的参与下，在有关级别上加以处理。……各国应通过广泛提供资料来便利和鼓励公众的认识和参与。应让人人都能有效地使用行政和司法程序，包括补偿和补救程序。”这些对于公众诉讼权利的规定，具有前瞻性和实用性。

　　我国的《水污染防治法》等环境保护单行法律规定任何单位和个人都有权对污染损害水环境的行为进行监督和检举，但这并不是严格意义上的诉权，法院对为公共利益而起诉的单位和个人并不因为这一规定的存在而给予其起诉资格。如《水法》对于公众参与根本没有涉及，《水法》的规定基本上还是一个行政管理部门包揽一切的法律，无论是许可证的颁发，还是水工程的建设审批，都没有公众参与的规定。这是与世界各国水环境管理的大趋势不一致的。水资源的管理，作为涉及到每一个人生活、生命之源的管理，缺乏公众的参与，仅靠行政机关的孤军奋战，是很难管好的。比如节水措施，防止跑冒滴漏，只有采取鼓励措施，让没一个人都发挥监督作用，才能随时发现违法行为，并给予及时纠正。而《水法》对此却没有规定鼓励措施。对行政机关违法发放许可证的，也只是给予行政处分，而没有规定让公众对滥用职权或不履行法定职责者，由公众向法院提起行政诉讼。这说明，这一关于公众监督的法律规定还有进一步发展和完善的必要。

　　通过公众参与污染性企业、设施的审批等决策过程、获取相关的信息资料以及对政府机构的违法行为等提起行政诉讼等方式，切实保障公民的环境利益的实现。为了提高环境保护的成效，加大环境保护的力度，和国际先进经验接轨，在修订《环境保护法》时构建我国环境保护公益诉讼制度势在必行。

　　二、在环境保护法律调控中构建公益诉讼制度的具体措施

　　就我国现行的环境立法状况而言，绝大多数立法对公益诉讼制度并未给予足够的重视，公众参与环境保护的法律制度仅仅停留在“征求有关单位和个人意见”或者“有权对污染和破坏环境进行举报和控告”的程度。这不仅造成公众参与环境公益保护没有有效的法律保障，也影响了公众参与的积极性。

　　在我国环境公益保护社会公众参与原则中，环境公益诉讼制度的设计是非常重要的。从我国目前的三大诉讼法体系来看，民事、行政、刑事诉讼的提起对主体资格均有要求，适用该制度势必有悖于环境公益保护的基本规律，因而，在我国环境保护立法和实践中应当吸取以往立法和实践中存在的经验教训，在《环境保护法》中有必要建立专门的环境公益诉讼制度。应至少从以下几方面着手进行构建：

　　（一）引进美国法上的“公民诉讼”条款

　　所谓公民诉讼，是指原则上利害关系人乃至任何人，均可对违反法律规定或主管机关核定的污染防治义务，包括私人企业、美国政府或其他各级政府机构在内的污染源提起民事诉讼，以环境行政机关的不作为为由提起行政诉讼。引进这种借民众对环境保护的关切而参与法律执行的制度，足以减少许多因执行不力所造成的自力救济事件，将公众引向制度内的参与，推进环保事业发展。美国有些州的法律以明文确认个人代表公众提起禁止或取缔公妨害的诉讼的权利。如密执安州《1970年环境保护法》第2节第1条规定：“为保护空气、水体和其他自然资源以及公共托管客体不受污染、损害和毁灭，任何个人、合伙、公司、社团、组织或其他法律实体皆可在据称违法行为的发生地或可能发生地的具有管辖权的巡回上诉法院对州、州的分支机构、任何个人、合伙、公司、社团、组织或其他法律实体提起谋求宣告或衡平法救济的诉讼。”[2]另外，美国《清洁空气法》、《清洁水法》等法律中也都确立了公民诉讼制度。公民诉讼与一般的侵权诉讼不同，一般的环境侵权诉讼是公民法人等主体自身的利益受到他人侵害而提起的自益性诉讼；公民诉讼在性质上属于公益诉讼。公益诉讼以公益的促进为建制目的。作为诉讼的要件，诉讼实际的实施者虽或应主张其与系争事件有相当的利益关联，但诉讼的目的往往不是为了个案的救济，而是督促政府或受管制者积极采取某些促进公益的法定作为，判决的效力亦未必仅局限于诉讼的当事人[3]。因此，在环境保护法律调控中，应当确立社会公众环境公益民事诉讼、行政诉讼的主体地位。为避免环境公益诉讼制度的缺失以及对行政机关环境决策失误、不当进行有效监督，环境公益的行政诉讼也应当扩大到行政机关做出的抽象行为。对于严重损害环境公益的刑事犯罪行为，考虑建立环境犯罪的自诉制度，社会公众可以以自诉方式引起环境公益犯罪行为的刑事诉讼程序，从而确立环境公益的全方位保护制度。

　　（二）要确立和完善公众的环境诉讼参与权

　　“有权利就必有救济”，“无救济即无权利”,要在环境保护法律调控中保障公众参与权的有效行使，必须充分保障公众的救济权。至少从以下方面入手：

　　1、关于当事人的界定

　　诉权，作为当事人的一种权利，表现为当事人可以基于民事纠纷的事实，要求法院进行裁判的权利。[4]因而如何界定当事人成为是否享有诉权，有资格提起诉讼的关键问题。

　　按照传统的理论，公民不得对与自己无关的财产主张权利。民事诉讼的当事人是指因民事上的权利义务关系发生纠纷，以自己的名义进行诉讼，并受法院裁判拘束的直接利害关系人。[5]其中，当事人必须是利害关系人，而且是直接利害关系人，“直接利害关系”意味着原告必须是被侵害的实体性权利的享有者[6]，且这种权利必须被原告“专属性”或“排他性”地享有，完全排除非直接利害关系人成为诉讼当事人的可能性。而许多环境因素，如清洁的大气、洁净的水源在传统民法意义上属于“共用”或“公有”的财产，河流属于国家财产，任何单位和个人没有专属享用权。因此按照《民事诉讼法》的规定，原告不能对污染和破坏公共环境的人提起民事诉讼。这样，必然缩小了对实体权利救济的可能性，实体法律关系的实现和恢复也就受到限制。

　　近年来，我国民事诉讼法学者们对传统当事人理论进行了修正，普遍认为：“传统的当事人概念已不能反映当今的现实，应代之以新的表述，即：民事诉讼中的当事人，是指因民事上的权利义务关系发生纠纷，以自己的名义进行诉讼，旨在保护民事权益，并能引起民事诉讼程序发生、变更或者消灭的人。新概念与传统的当事人概念最根本的区别，是承认民事诉讼当事人可以不是直接利害关系人，而只是纯粹诉讼当事人。”[7]这一修正拓宽了当事人的范围，突破“当事人即直接利害关系人”的思维定式，不仅有助于提高民事诉讼机制的利用率，使更多的人得以在具体的诉讼中成为当事人，获得民事诉讼机制保护合法民事权益的机会；还有助于指导程序立法以消除其与实体立法在对待非权利主体上的不协调现象。但这仅仅是一种理论上的探讨，为更好地指导司法实践，应尽快以法律的形式确立下来。

　　2、环境民事诉讼起诉资格的放宽

　　由于环境具有环境因素的一般特征，作为无主物，如任何人无权对其提出权利要求，将会导致公民起诉资格受到限制，极不利于环境因素的保护。《环境保护法》第6条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”。“控告”是指向有关的国家机关告发违法犯罪的事实或嫌疑人，要求依法处理的行为，但是没有进一步明确对于向哪一国家机关告发、采用何种控告方式等问题，因此不具可操作性。为了更好地保护环境，必然要突破这样的限制，使公民对于环境享有相应的权利。基于此，在修定《环境保护法》时应明确地对环境民事控告权进行阐述。应当改变传统的诉讼制度， 宜放宽民事诉讼法上当事人的起诉资格。我国民事诉讼法应当确认在环境上原告之资格可扩大到“与案件有间接利害关系的公民、法人和其他组织”，承认居民和环境保护社会团体环境诉讼的原告资格，逐步承认和推广环境公益诉讼，这是近几十年来世界各国环境法制发展的潮流和趋势。公众的环境诉讼参与权，除了直接以原告名义起诉外，还包括环境社会团体支持受害者起诉、公众去法院旁听以监督法院的审判活动等，从而更为全面地保护受害人。

　　根据环境因素的共有财产说和公共委托说以及环境权理论和立法，进一步拓展公民的环境权益，在实体法上权力扩大的同时，使得程序法上起诉资格也相应地放宽。程序法上起诉资格的放宽主要通过下列途径：

　　（1）公益诉讼的运用

　　公益诉讼以促进公共利益为建制目的和诉讼条件，系争议案件的利害关系人甚至任何人均有权提起。其诉讼目的往往不是为了个案的救济，而是为了督促政府机构或其管理相对人采取某些促进公益的法定行为，履行法定的义务，且判决的效力也未必仅仅限于诉讼当事人。[8]公益诉讼的运用，即公民可以为保护环境而向排污者提出诉讼。如美国法律规定，只要某人能说明，他有权使用或享受某些自然资源或他本人的生计依赖于此资源，尽管资源的所有权不属于他，他也不是某一污染行为的直接受害人，但可以“保护公众利益”为由向排污者起诉。[9]

　　同时，既便有关个人没有通常所要求的那种直接的个人利害关系，法律赋予他们的原告资格仍是有效的，即可以通过制定法律授权某个原本没有起诉资格的公民或公民团体可以提起诉讼。赋予法定原告资格，其目的在于保护有关的公共利益。被授权提起诉讼的当事人虽然与该诉讼没有切身的经济或其他利害关系，但他们具有“公共利益代表人”的资格。[10]美国《1970年清洁空气法》、《1972年清洁水法》、《1973年濒危物种法》、《1974年安全饮用水法》等12部重要联邦环境法律都通过“公民诉讼”条款明确规定公民的诉讼资格，在它们各自特定的调整范围内扫除了传统诉讼资格的限制。在一些国家和地区，为了适应环境保护和可持续发展的需要，做到“防患于未然”和维护环境资源方面的代际公平，也都十分重视放宽社会公众提起环境民事诉讼的资格的限制。如1993年，菲律宾最高人民法院授予42个儿童诉讼权，使其作为自己和后代人的代表来保护拥有健康环境的权利，孩子们要求停止大规模砍伐森林，特别是原始热带雨林。最后法院判决取消65个出租森林项目。[11]这样，在环境保护过程中，依据“公民诉讼”条款，公民或公民团体可以针对违反法定义务的污染者提起环境民事诉讼，从而在排除环境侵害、促进环境公益的同时，更好地维护公民的生命、健康、财产和良好生活环境等合法权益。

　　（2）集团诉讼的运用

　　集团诉讼作为一种典型的起诉资格放宽的诉讼形式，是指当有共同利害关系的当事人为多数且不能共同进行诉讼时，由共同利害关系当事人中的一人或数人代表全体共同利害关系当事人提起诉讼或应诉，并进行诉讼，法院对该诉讼的判决及于全体共同利害关系当事人的诉讼形式和制度。集团诉讼在环境法中得到了广泛的应用。这一诉讼形式应该说来源于对美国“集团诉讼”的研究，但各国关于集团诉讼的界定是不同的。如美国最高人民法院“集团诉讼”资格为：凡一集团中的某成员受污染之害，该集团的其他人都具有了提起“集团诉讼”的资格，他们都可作为原告出庭。[12]法国法律规定：在某些情况下，社会团体为了团体自身的利益亦可以团体的名义而行使诉权。虽然团体行使诉权往往实际上是为了团体成员的利益，但由于团体本身的宗旨就是为了维护该团体成员的利益，所以，维护团体成员的利益也就是维护该团体本身的利益。[13]法国的集团诉讼起源于经济公益，进而被用于社会保护和环境保护领域。在德国法中“集团诉讼”是指有权利能力的公益团体，基于团体法人自己的实体权利，依照法律规定，得就他人违反特定禁止性规定的行为或无效行为请求法院命令该他人终止或撤回其行为的特别诉讼制度。法国和德国环保团体诉讼的诉讼利益是该特定环保团体整体或团体中部分成员整体的环境利益，既不同于个别产业的环境利益，也不同于社会整体的环境利益。[14]因而，法国和德国集团诉讼均系对于代表一定集团利益的团体，以法律或命令扩张其原告资格的范围。而且，集团诉讼由于其力量雄厚，态度强硬，比起个人干预政府不合理活动效果要好得多，因而成为各环保团体或特殊利益集团用作保护环境、制止某些不合理开发活动的重要手段，在国外环境民事诉讼中被广泛采用。

　　《国务院关于环境保护若干问题的决定》第10条规定：“……建立公众参与机制，发挥社会团体的作用，鼓励公众参与环境保护工作，检举和揭发各种违反环境保护法律法规的行为”。如果社会团体的作用仅局限于检举和揭发环境违法行为，那么在环境污染和生态破坏的受害者基于各种外在的压力或经济原因不敢或不能提起环境诉讼，且环境行政管理机关也没有阻止该侵权行为时，危害或可能危害环境的行为就不可能得到有效的法律对抗。这难以满足现代环境保护和公众参与的内在需要，因此有必要加强社会团体在环境诉讼中的作用。《民事诉讼法》第15条规定：“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位和个人向人民法院起诉”。“支持”意味着社会团体的作用是辅助性的。一个得到环境行政机关行政许可的区域性开发行为可能危及区域的生态安全时，如果所有潜在的受害者在环保团体的支持下仍然不敢提起排除危险之诉，环保团体作用的局限性就表现出来了。我国现行民诉法上的“当事人不确定的代表人诉讼”同集团诉讼有相类似之处，但由于在实践中，人民法院片面追求结案数量，强行拆案，分别审理，使得这一制度未能起到应有的积极效果，今后应该注意纠正。由于环境民事诉讼多涉及发生环境污染或生态破坏地区的多数居住者的共同环境利益，多以拥有众多原告的集团诉讼形式出现，且多以保护该地区环境为目的，因此，与其说是围绕个人权益的纠纷，不如说是关于相关地区共同环境利益的地区性、集团性纠纷。基于此，为了节约当事人的诉讼成本，提高法院工作效率，及时、有效地保护受害人，应在环境民事诉讼的立法和实践中重视环保团体提起的集团诉讼，放宽起诉资格的诸多限制。应在《环境保护法》中确立环保团体能够代表其成员提起环境民事诉讼的集团诉讼制度。

　　（三）完善举证责任的法律规定

　　我国《民事诉讼法》第64条第1款就规定：当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。[15]因而在传统民事诉讼制度中，因侵权行为而提起损害赔偿诉讼的被害人，应当就加害人具有过错或过失、加害行为违法、被害人受到损害、违法行为与损害后果之间存在着因果关系（构成侵权行为的4要件）承担举证责任。而所谓“举证责任”是指在民事诉讼中当事人为证明自己的主张成立，避免败诉风险所负担的收集、提供相应的证据，以此证明案件真实情况的责任。举证责任有两层涵义：一是当事人有收集、提供证据的责任。在案件的诉讼过程中，当事人为证明自己向法院提出诉讼请求主张成立，或者为避免承担败诉的风险，向法院提交相关证据的行为责任；二是当事人对所提交的证据进行积极证明的责任。当事人之间发生纠纷后，各自提出本证和反证来积极证明自己的主张，积极证明的过程就是当事人之间轮回转移证明责任的过程，最终达到胜诉的目的。[16]其实质含义是指在上述要件事实真伪不明的情况下，由主张该事实成立的一方当事人（侵权行为的被害人）承担诉讼上不利于自己结果的风险。但司法实践中出现的环境侵权纠纷，多数情况下，是因企事业单位的生产行为导致环境污染和破坏而引发，环境侵权双方当事人之间存在着强弱之差，而且，环境纠纷的内容也异常复杂和特别专业技术化。因此，受害人对于工厂的排污行为是否出于过错，往往无法知道，也很难收集和提供有关的事实证据。而污染造成的损害往往有一个积累的过程，涉及到复杂的科学技术问题，受害人无法确定。要求受害人提出因果关系的充分证据，实际上不太可能，这样无异于剥夺了受害人的胜诉权。在这种情况下，环境被害人的司法救济权将无从实现。

　　因此，为保证及时有效地制止污染和破坏环境及其对人身或财产造成的损害，保护受害人的合法权益，许多国家在实体法上规定无过错责任的同时，程序法上也规定了部分举证责任倒置的原则。民事举证责任的倒置是随着侵权行为的严格责任原则的确立和广泛应用而产生和发展起来的一项举证责任分配规则。它是将原告举证责任部分转移为被告举证责任，即只要求被害人对自己遭受损害的事实以及加害人向环境中排放了污染物的事实承担证明责任，而将加害行为与损害事实之间不具有因果关系的证明责任转由加害人承担。也就是说，除非加害人能够证明自己的排污行为具有法律规定的免责事由，或者排污行为与被害人损害事实之间不存在因果关系，否则，就应当对被害人的损失承担赔偿责任，以利于保护受害人合法权益，保护环境。美国环境法就规定：“原告只需提出表面证据，证明污染者已经或很有可能有污染行为，案件即可成立，若被告否认有该污染行为和危害后果，则必须提出反证。”日本也有类似制度。[17]我国《民法通则》也规定：如果能够证明损害是由受害人故意构成的，不承担民事责任。这里的“证明”虽然只能由被告来承担。要使自己不承担民事责任就必须证明是由受害人故意造成的，以证明自己没有过错，也就是被告负有举证责任。但这种规定只限于对周围环境有高度危险的作业者。

　　同时，为正确适用我国《民事诉讼法》，结合司法审判的经验和需要，最高人民法院制定了《关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的意见》，针对环境等特殊民事诉讼的举证分配原则，规定：“因环境污染引起的损害赔偿诉讼……对原告提出的侵权事实，被告否认的，由被告负举证责任”。[18]据此，我国已部分确立了环境民事诉讼中的被告承担举证责任制度。但《民法通则》的规定范围狭窄，司法解释效力等级比较低，极不利于在司法实践中得以贯彻实施。因此，应从环境保护角度出发，从立法上扩大其适用范围，尽快制定特殊的环境民事诉讼的举证责任分配的法律规范，克服因立法上的缺陷而给司法工作带来的不便。在修定《环境保护法》时，注意克服理论和实践中存在的不足，将举证责任的分配作出具体规定。另外，在我国民事诉讼法和环境法来对环境民事诉讼的举证责任分配问题做出特殊规定之前，在环境保护的法律实践中，司法人员应正确理解并运用“谁主张谁举证原则”,及时果断地处理相关案件，维护受害人的合法权益，从而切实保护环境。
 
【作者简介】

蓝楠（1978—），女，湖北京山县人，讲师，主要研究环境资源法。
 
【参考文献】

[1] 王明远著：《环境侵权救济法律制度》，中国法制出版社2001年版，第23页。
[2] Franks f. Skillern，Environmental Protection[M].the Legal Framework：349.
[3] 叶俊荣著：《环境政策与法律》，台湾月旦出版公司1993年版，第233-234页。
[4] 江伟主编：《民事诉讼法学原理》，中国人民大学出版社1999年版，第223页。
[5] 谭兵主编：《民事诉讼法学》，法律出版社1997年版，第150页。
[6] 金瑞林主编：《环境法学》，北京大学出版社1994年版，第203-204页。
[7] 柴发邦主编：《民事诉讼法学新编》，法律出版社1992年版，第148页。
[8] 王明远：《论环境行政诉讼与环境侵害的排除》，载《2000年全国环境资源法学研讨会论文集》，第361页。
[9] 吕忠梅主编：《环境法》，法律出版社1997年版，第219页。
[10] [美]伯纳德.施瓦茨著：（徐炳译），《行政法》，群众出版社1986年版，第420—423页。
[11] 孙林主编：《环境法与可持续发展》，中国环境科学出版社1996年版，第14页。
[12] 吕忠梅主编：《环境法》，法律出版社1997年版，第219页。
[13] 张卫平：《法国民事诉讼中的诉权制度及其理论》，载《法学评论》1997年第4期，第98—99页。
[14] 柯泽东著：《环境法论》，三民书局1993年版，第112—121页。
[15] 谭兵主编：《民事诉讼法学》，法律出版社1997年版，第302页。
[16] 张玉清：《论民事诉讼中举证责任与举证责任倒置》，载《南都学坛》，2002年第1期，第98页。
[17] 吕忠梅主编：《环境法》，法律出版社1997年版，第216页。
[18] 杨素娟：《举证责任倒置与因果关系推定——平湖‘蝌蚪’索赔案之评析》，载《中国环境报》，2002（6/22），第3页。