市容执法是否也涉及公共安全？以一个地方规章为例

《上海市查处乱张贴乱涂写乱刻画乱悬挂乱散发规定》于2010年11月15日经上海市人民政府令第51号公布，以下简称《查处乱张贴规定》，该规章第五条如下：

禁止在树木和建筑物、构筑物或者其他设施上刻画、涂写。

禁止在树木上张贴、悬挂宣传品或者标语。

禁止擅自在建筑物、构筑物或者其他设施上张贴、悬挂宣传品或者标语。因特殊情况需要在建筑物、构筑物或者其他设施上临时张贴、悬挂宣传品或者标语的，应当经区（县）绿化市容行政管理部门批准，在规定的时间和范围内张贴或者悬挂，并在期满后及时清除。

禁止在主要道路、商业集中区域、景观区域、交通集散点以及其他公共场所散发经营性宣传品。禁止散发的具体区域，由市绿化市容行政管理部门确定并对外公布。

另，《查处乱张贴规定》第八条 （行政处罚） 第一款如下：违反本规定第五条规定的，由城管执法部门责令限期清除；拒不清除的，代为清除，代为清除的费用由违法行为人承担，并处50元以上500元以下罚款。对利用或者组织张贴、涂写、刻画、悬挂、散发等形式发布宣传品、标语的单位和个人，可处1万元以上10万元以下罚款。

根据《行政处罚法》第十三条的规定，在没有相应法律、法规的情况下，如果地方行政规章对违反行政管理秩序的行为，要设立一定数量的罚款，期限额由省级地方人大常委会规定。《上海市人民代表大会常务委员会关于市人民政府制定规章设定行政处罚罚款限额的规定》（2006年修正，以下简称《设定罚款限额规定》）的相关条文：对违反行政管理秩序的行为设定罚款的限额为三万元。但对涉及公共安全、人身财产安全、生态环境保护、有限自然资源开发利用方面违反行政管理秩序的行为，可以设定不超过十万元的罚款。

因此，本市政府规章可设立的一般罚款限额为三万元，最高罚款限额为十万元。前引《查处乱张贴规定》第八条中“对利用或者组织张贴、涂写、刻画、悬挂、散发等形式发布宣传品、标语的单位和个人”可处罚上限至10万元。而前引《设定罚款限额规定》对罚款限额可突破三万元的违法行为种类表述为“对涉及公共安全、人身财产安全、生态环境保护、有限自然资源开发利用方面违反行政管理秩序的行为”，地方权力机关并没有在涉及维护上述四种行政管理秩序之外给予行政机关突破三万元行政处罚限额的授权。

《查处乱张贴规定》第八条中列举的张贴、涂写、刻画、悬挂、散发宣传品、标语的行为，在一般情况下并不必然违反以上四种行政管理关系。但是，不可否认，临街面悬挂户外广告标示可能会对行人人身财产安全形成潜在危险；在路口悬挂广告牌可能影响消防车辆进出，这都可能是对公共安全的潜在威胁；又比如随意张贴、悬挂广告标识遮挡交通指示标志等也会对道路交通安全造成影响；又比如在特定拥挤公共场所散发广告可能引起不必要的拥堵甚至踩踏，对公共安全和自然人人身财产安全都会产生潜在威胁。而此类行为的组织者与凭借此类行为得益的利用人较之具体实施者对违法行为引起的对公共安全和人身财产安全的潜在危险性应负有更大责任。因此，规章第八条对其列举的禁止行为设立超越一般罚款额度的规定并不是没有理由与根据的。

也应该看到，上文的解释突破了条文本身的文意，如对规章层面的规范性文件习惯于做如此宽松的解释，很容易造成维护公共安全法益的指向泛化，不利于维护立法的严肃性。因此，规章的表述不妨改为：单位和个人利用或者组织张贴、涂写、刻画、悬挂、散发等形式发布宣传品、标语，可对其处1万元以上3万元以下罚款；产生公共安全隐患的，可对其处3万元以上10万元以下罚款。在立法上明确表述突破一般罚款限额的原因和理由，同时增加行政机关决定作出突破一般罚款限额的罚款行政处罚时应当查证的事项。
 
【作者简介】
蒋天伟，上海市人大常委会法制工作委员会任职。