论增设袭警罪的隐患

【摘要】增设袭警罪对保障警察执法权并无实质价值，反而容易产生不适当地扩大刑法打击面，破坏刑法分则现有的合理结构，产生新的罪刑失衡问题等弊端，因此，我国目前不宜增设袭警罪。
【关键词】警察权 袭警 立法 罪刑均衡

关于在我国是否应当增设袭警罪的争论，自2003年以来一直没有停息。正反双方各执一词，两种持论者都能在外国刑法中找到相应的立法根据[1]，争论陷入胶着状态。与此同时，不但警务系统自身频繁发出应当增设袭警罪的呼吁，一些人大代表和法律专家也提议，要求立法机关增设袭警罪[2]。不过，笔者认为，现阶段在我国刑法中增设袭警罪，对于遏制袭警行为、保障警察权益并无实质价值，反而可能不适当地扩大刑法打击范围，违反刑法谦抑性的要求，引发负面效果，因而并不可取。

　 一、增设袭警罪无助于保障警察执法权

　 主张增设袭警罪的论者所持的主要理由是，现有的刑法规定对袭警行为以妨害公务罪论处，“没有考虑警察执法活动的特殊性”[3]，“无法凸显袭警行为特殊的社会危害性，难以实现对警察依法执行公务予以特别的保护。”[4]他们认为，通过增设袭警罪可以更有效地维护警察权威，增强公众安全感，提高警察执法的积极性[5]。在持论者看来，增设袭警罪的最大功效在于有效遏制袭警行为，保障警察执法权和人身安全。那么，增设袭警罪果真能收此效果吗？笔者认为答案是否定的。

　 不可否认，警察执法是一种高危职业，因而需要予以特别保障。保障警察执法的途径主要有二，一是提升警察的自我保护能力，使袭警行为不能发生或者不能得逞；二是对已经发生的袭警行为予以及时有效的制裁，以震慑违法犯罪分子。其中，第一条途径属于防患于未然，第二条途径是惩罚于已然。主张增设袭警罪的人试图通过完善第二条途径中的犯罪构成和刑罚部分，来加强对警察的人身安全及执法权的保护，遏制袭警行为的发生，从方法论上看并无不妥。问题是，有效发挥刑罚在预防犯罪方面所具有的作用，不在于刑罚是以何种罪名施加，而在于刑罚的严厉性、及时性和确定性。现代刑法中罪刑相当等原则要求刑罚的严厉性必须保持在一定水平，而不能随意提升，而且，“随着人的心灵在社会状态中柔化和感觉能力的增长，如果想保持客观与感受之间的稳定关系，就应该降低刑罚的强度。”[6]因此，试图通过显著提升刑罚强度来遏制袭警犯罪，将背离现代法治精神，导致“恶法”的诞生，贻害整个法治秩序，绝不可取。在刑罚的严厉性必须保持基本稳定并且不断趋于缓和的背景下，要最大限度发挥刑罚在预防犯罪方面的作用，需要保证刑罚的及时性和确定性。“刑罚应该尽可能紧随罪行而发生，因为它对人心理的效果将伴随时间间隔而减弱。”[7]刑罚越及时、越确定，犯罪与刑罚的因果联系就显得越紧密，其威慑作用就越强大，预防犯罪的效果也就越好。因此，“即使刑罚是有节制的，它的确定性也比联系着一线不受处罚希望的可怕刑罚所造成的恐惧更令人印象深刻。因为，即便是最小的恶果，一旦成了确定的，就总令人心悸。”[8]因此，刑罚越不可避免，其预防犯罪的功能就越强。对犯罪人以何种罪名定罪处罚，并不能提高刑罚的及时性和确定性，在预防犯罪方面也就无明显价值。所谓为了“实现对警察执法活动予以特别保护”，应当增设袭警罪，实际上是一个伪命题。

　 二、增设袭警罪容易不适当地扩大刑法打击面

　 在刑法已经有不同罪名针对轻重不同的袭警犯罪进行惩治的情况下，仍然主张要增设袭警罪的观点，究竟意欲何为呢？仔细分析他们的论据，不难发现，其目的之一是想将某些根据现行刑法不能定罪的轻度袭警行为纳入刑法打击范围。[9]笔者认为，这是一种危险的主张，如果采纳这种主张，将不适当地扩大刑法的打击范围，进而可能激化警民矛盾，甚至引发更恶性的袭警事件。

　 （一）增设袭警罪可能将某些并未达到犯罪程度的警民冲突行为纳入刑法打击范围

　 按照主张增设袭警罪的论者的观点，只要行为人具备袭警的动作，比如强制接近、拉扯、推搡警察，都可以构成袭警罪。如此，难免将某些危害并不严重，不宜以犯罪论处的行为纳入刑法的打击范围，人为制造出罪犯，不利于构建和谐社会，也不符合犯罪化标准。刑法具有辅助性和最后手段性，“只有在比较轻缓的手段不能充分保证效果的情况下，才允许使用刑法”[10]。然而，主张增设袭警罪的论者没有提供基本的事实来证明，采取警告、罚款、行政拘留等治安管理处罚手段不能有效制止轻微的袭警行为，如此岂能草率动用刑法？而且，“立法应将存在于人民中间的法律观，作为有影响的和有价值的因素加以考虑，不得突然与这种法律观决裂。”[11]如果突然将向警察吐口水、因违章问题发生争执推搡交警两下的行为纳入刑法打击范围，以犯罪论处，必然违背民众的法律观，激发民众对法律乃至政府的不满，由此可能产生严重的负面效应。

　 （二）增设袭警罪可能将某些对抗警察错误执法的非犯罪行为纳入刑法打击范围

　 有的学者认为，不增设袭警罪会造成“警察违法可以打”的误导[12]。这种观点在逻辑上恐怕存在问题。不增设袭警罪并不意味着可以采取非法手段对抗警察的违法行为，因而并不能得出不增设袭警罪就可以打违法警察的结论。相反，增设袭警罪反而可能产生将某些对抗警察错误执法的非犯罪行为纳入刑法打击范围的弊端。现阶段我国公安机担负着大量的非警务工作，如强制拆迁、强制征地[13]；有的地方政府由于违法行政，引发群体性事件与集体上访，也需要警察帮助维持秩序。警察在处理这些事务时，经常处于师出无名或者失道寡助的境地，被处置的民众则往往义愤填膺、情绪激动，极易与一线警察发生冲突。在这类情况下，民众抗拒警察执法、甚至与执法警察发生轻微肢体冲突都是情有可原的，对他们以犯罪论处是没有任何理由的。试图通过增设袭警罪来防范和制裁袭警行为，只会导致错误地扩大打击面，激化矛盾，更严重地破坏警民关系，损害警察形象，给社会稳定造成更大隐患。

　 三、增设袭警罪将破坏刑法分则的合理结构

　 从刑法立法学角度考虑，某类行为应当具备一定的特征才能犯罪化。[14]相应地，是否要针对某类行为增设某项罪名，应当考虑四方面的因素：第一，与该项罪名相对应的行为是否应当以犯罪论处。第二，有关行为在现行刑法中是否已经作出规定。第三，现行刑法的规定是否适当。第四，现有规定如果不当，是调整已有罪名的构成要件或者刑罚配置还是增设独立的罪名更为妥当。以此标准来考察增设袭警罪的主张，可以发现它不仅无价值，还可能破坏刑法分则已有的合理结构。

　 主张增设袭警罪的论者认为，刑法对袭警行为以妨害公务罪论处，没有全面涵盖袭警行为所侵犯的法益[15]，也无法将全部袭警行为（如袭击协助警务人员）纳入刑法惩治范围[16]，同时，袭警行为与其他妨害公务行为相比，其社会危害性更大，按现行刑法的规定处理，明显过轻[17]，因此，应当通过增设袭警罪来完善惩治袭警犯罪的法网。笔者认为，这样做不但无助于法网的完善，反而会导致分则法条交叉重叠，陷入叠床架屋的混乱之中。妨害公务罪通常只能以暴力、威胁的方法实施，与袭警罪的手段无异，因此，妨害公务罪通常情况下既侵犯了国家机关的正常公务活动，也侵犯了公民的人身权利，与袭警罪无异。不过，《刑法》第277条第4款规定，故意阻碍国家安全机关、公安机关依法执行国家安全工作任务，未使用暴力、威胁方法，造成严重后果的，也应以妨害公务罪论处，因此，该罪在某些情况下仅侵犯国家机关的正常公务活动，而不侵犯人身权利。主张增设袭警罪的论者以为所有的袭警犯罪都必然表现为以暴力、威胁方法阻碍警务人员依法执行职务，因而想当然地认为所有袭警犯罪侵犯的法益都包括国家机关的正常活动和人身权利两个方面，不同于妨害公务罪所侵犯的法益。这是一种误解。且不说在主张增设袭警罪的论者当中已经有人认为袭警行为包括不以暴力、威胁方法实施的阻碍警察执行职务的行为，[18]即便是将袭警罪中的袭警行为限定为以暴力、威胁方法阻碍警务人员依法执行职务，也无法回避对以非暴力、威胁方法阻碍公安机关依法执行国家安全工作任务的行为如何处理的问题。在增设袭警罪的情况下，如果对这种行为不按袭警罪论处，将出现对针对同种犯罪对象（警察）实施的性质相同的行为（阻碍执行职务）按照不同罪名论处的尴尬结果；如果按袭警罪论处，则袭警罪在某些情况下侵犯的法益也只是国家机关的正常公务活动，而不包括人身权利，与妨害公务罪并无不同。正像有学者所指出的，如果专门为保护警察而立法，那么为维护法官、检察官、工商、税务等执法人员的权利也应当另立新法，如此难免产生培植、保护特权，破坏《刑法》分则体系的不良后果[19]。至于主张通过增设袭警罪以扩大犯罪对象，将袭击辅助警务人员的行为犯罪化，从而达到保护警察执法之功效的观点[20]，则存在本末倒置之嫌，无助于问题的妥善解决。对国家机关工作人员的界定，不外乎从其形式上是否得到了授权，实质上是否在国家机关中从事公务活动两个方面进行[21]，只要协警人员经法定程序被聘请或者受委托在公安机关中从事警务活动，他们就应当视为国家机关工作人员[22]。可见，对以暴力、威胁方法阻碍协警人员执行警务活动的行为无法以犯罪论处，并非由于妨害公务罪的规定存在缺陷，而是由于警察法等相关法律没有对协警人员的身份及其权利义务作出规定，而实务中的做法又欠规范所致，应当通过完善警察法的有关规定以及目前实务中的做法，赋予协助警务人员明确的法律地位来解决有关问题。试图通过增设袭警罪来解决这一问题，只会导致问题复杂化。

　 四、增设袭警罪将产生新的罪刑失衡问题

　 主张增设袭警罪的论者还认为，对袭警行为以妨害公务罪论处量刑过轻，需要将这种行为抽取出来，单独定罪并配置更重的法定刑。理由有二，一是妨害公务罪处罚的重点是妨碍公务，忽视了对警察人身权利的保护[23]。二是以妨害公务罪来惩处袭警行为，对不法分子没有起到威慑作用[24]。这种观点和理由均值得商榷。其中第一条理由在本文前面已经提出质疑，在此不赘述，这里着重对第二条理由和结论进行分析。

　 （一）刑法对袭警行为配置的刑罚是否过轻不能完全以能否威慑袭警行为为判断标准

　 不可否认，刑罚的目的在于预防犯罪，因此，对犯罪配置刑罚时应当考虑预防犯罪的需要，并且应当尽可能满足预防犯罪的需要。但是，在配置刑罚时，又不能以预防犯罪为唯一导向。这是因为：第一，以预防犯罪为配置刑罚的标准容易导致刑罚过重的结果。“功利主义者易于高估犯罪之损害，因而引入严刑来抵消它。”[25]因此，单纯以预防犯罪作为决定刑罚的根据，难免导致严刑苛罚，使得刑罚之恶超过罪行之恶，形成昂贵之刑。而一旦形成昂贵之刑，“立法者就是制造更大的痛苦而不是防止痛苦，是以较大恶之代价来消除较小之恶。”[26]对社会发展弊大于利，甚至有害无益。第二，以预防犯罪的需要来配置刑罚容易导致刑罚不公。预防犯罪所需要的刑罚究竟为多重，难以准确测定，而且，预防犯罪所需要的刑罚既可能高于也可能低于与罪行的轻重相适应的刑罚，因此，单纯根据预防犯罪的需要所确定的刑罚很可能是不公正的刑罚。[27]而不公正的刑罚由于不符合正义的要求，缺乏存在的合理根据，因为“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样。”[28]可见，以妨害公务罪的法定刑无法有效威慑袭警的不法分子为理由，主张增设袭警罪的观点，所持论据不足，在此基础上得出的应当增设袭警罪的结论也就值得怀疑了。

　 （二）将袭警犯罪从妨害公务罪中抽取出来单独定罪处罚将导致新的罪刑失衡

　 主张增设袭警罪的论者认为，在妨害公务罪之外增设袭警罪，规定两罪的两个法条之间形成一种包容竞合关系，在刑法理论上不存在任何问题，现行刑法中具有这种关系的法条不在少数[29]。从立法技术上看，这样规定确实无可非议，不过，在立法技术上可行并不意味着就应当作出这样的规定。刑法之所以在对某类犯罪设置了普通法条之后，又就这类犯罪中的一种或者几种特殊情形设置特殊法条加以规制，主要是因为这些特殊情形不但侵犯了这类犯罪所普遍侵犯的法益，而且侵犯了某些特殊法益，因而具有特殊的犯罪构成和更严重的社会危害性，需要配置独立的刑罚。例如，刑法之所以要在盗窃罪之外另设条文规定盗窃枪支、弹药、爆炸物、危险物质罪，是因为后者不但侵犯了财产所有权，还侵犯了公共安全，比普通盗窃犯罪具有更严重的社会危害性[30]。袭警犯罪所侵犯法益通常为国家机关的正常公务活动和人身权利，与其他以暴力、威胁方法实施的妨害公务犯罪相比，并没有侵犯更多或者更重大的法益，对法益的侵害程度也没有更严重，并无另行定罪处罚之必要。主张增设袭警罪的论者一再强调袭警行为比其他妨害公务行为具有更严重的社会危害性[31]，实际上是一种误解，如果按照他们的主张对袭警犯罪单独立法，与妨害公务罪之间形成包容关系，不但会像某些学者所指出的那样，在条文之间形成叠床架屋式的混乱[32]，而且由于给袭警罪配置的法定刑必定会高于妨害公务罪的法定刑，将在刑法分则中产生新的罪刑失衡现象，徒添弊病。

　 “警察权力与公民权利在一定条件下成反比关系，即警察权的扩大意味着公民权的缩小，警察权的滥用往往使公民权化为乌有。”[33]因此，在扩张和强化警察权力，维护警察权威的同时，我们有必要时刻反省，我们是否做到了像保护警察那样保护公民[34]；我们还有必要倾听那种限制警察权力的呼声[35]。否则，我们在强化警察权力的同时，可能制造出更严重的警民冲突和隔阂，这将与我们保护警察及其执法权、更好地维护社会秩序的初衷背道而驰。

【注释】
[1]忻文轲：《国外袭警犯罪刑事立法借鉴》，载《检察风云》2003年第12期。
[2]金伟忻、顾雷鸣：《人大代表建议增设“袭警罪”》，载《新华日报》2006年3月11日，第A02版；张有义：《专家建议：提高警察福利、设置袭警罪》，载《法制日报》2007年4月1日，第5版。
[3]张立新：《警察执法中的权益保护》，载《中国人民公安大学学报》2005年第2期。
[4]杨忠民、张志国：《论袭警行为的刑法规制》，载《中国人民公安大学学报（社会科学版）》2006年第3期。
[5]曹吉吉：《论我国增设袭警罪的理论依据与立法构想》，载《铁道警官高等专科学校学报》2006年第2期。
[6]（意）贝卡里亚：《论犯罪与刑罚》，黄风译，中国大百科全书出版社1993年版，第44页。
[7]（英）吉米·边沁：《立法理论——刑法典原理》，孙力等译，中国人民公安大学出版社。1993年版，第69页。
[8]（意）贝卡里亚：《论犯罪与刑罚》，黄风译，中国大百科全书出版社1993年版，第59页。
[9]金诚：《袭警行为研究》，载《公安研究》2005年第1期。
[10]（德）克劳斯·罗克辛：《德国刑法学总论》（第1卷），王世洲译，法律出版社2005年版，第23页。
[11]（德）弗兰次·冯·李斯特：《德国刑法教科书》，徐久生译，法律出版社2000年版，第21页。
[12]蒋安杰：《袭警：法律该如何应对》，载《法制日报》2006年7月27日第9版。
[13]王道春：《暴力袭警事件频发原因探寻》，载《北京人民警察学院学报》2006年第6期。
[14]张明楷：《刑法的基础观念》，中国检察出版社1995年版，第145页以下。
[15]张耀宇：《袭警罪离我们是近还是远》，载《人民公安》2006年第8期。
[16]金诚：《袭警行为研究》，载《公安研究》2005年第1期。
[17]程应需：《袭警罪立法化问题初探》，载《安徽警官职业学院学报》2006年第3期。
[18]金诚：《袭警行为研究》，载《公安研究》2005年第1期。
[19]王黎、赵衡：《应对袭警一定要增设新罪吗》，载《检察日报》2006年7月25日第3版。
[20]杨忠民、张志国：《论袭警行为的刑法规制》，载《中国人民公安大学学报（社会科学版）》2006年第3期。
[21]刘金舟：《国家机关工作人员的认定标准》，载《湖北广播电视大学学报》2001年第3期。
[22]从最高人民检察院2000年4月24日公布并施行的《关于以暴力威胁方法阻碍事业编制人员依法执行行政执法职务是否可对侵害人以妨害公务罪论处的批复》，以及全国人大常委会2000年4月29日通过的《关于〈中华人民共和国刑法〉第九十三条第二款的解释》的有关内容分析，国家机关工作人员并非一定要具有公务员编制或者其他国家机关单位编制，只要是依法在国家机关中公务活动，就应当视为国家机关工作人员，从而可能成为妨害公务罪的犯罪对象。
[23]张有义：《专家建议：提高警察福利、设置袭警罪》，载《法制日报》2007年4月1日，第5版。
[24]程应需：《人民警察执法权保护问题的刑法学思考》，载《云南大学学报法学版》2006年第5期。
[25]Philip bean，Punishmen：A Philosophical and Criminological Inquiry，Oxford：Martin Robertson，1981，p．44．
[26]（英）吉米·边沁：《立法理论——刑法典原理》，孙力等译，中国人民公安大学出版社1993年版，第67页。
[27]邱兴隆：《关于惩罚的哲学——刑罚根据论》，法律出版社2000年版，第：122—123页。
[28]（美）约翰·罗尔斯：《正义论》，何怀宏译，中国社会科学出版社1988年版，第1页。
[29]程应需：《人民警察执法权保护问题的刑法学思考》，载《云南大学学报法学版》2006年第5期。
[30]陈兴良：《刑法适用总论》（上卷），法律出版社1999年版，第731页。
[31]曹喆：《到底该不该增设袭警罪》，载《中国社会导刊》2005年第24期；杨忠民、张志国：《论袭警行为的刑法规制》，载《中国人民公安大学学报（社会科学版）》2006年第3期。
[32]田宏杰：《我国不应增设袭警罪》，载《瞭望新闻周刊》2005年第44期。
[33]陈兴良：《限权与分权：刑事法治视野中的警察权》，载《法律科学》2002年第1期。
[34]杨耕身：《能像保护警察那样保护公民吗》，载《人民公安》2005年第24期。
[35]王琳：《更重要的是限制警察权力》，载《政府法制》2005年第22期。
左坚卫 李益明
作者简介：左坚卫（1966—），男，汉族，湖南双峰人，北京师范大学刑事法律科学研究院副教授、硕士生导师。李益明（1974—），男，汉族，江西人，浙江省杭州市人民检察院研究员。
文章来源：《法学杂志》2008年第6期。