论发达国家反对《京都议定书》——国际环境法视角

【出处】本网首发
【摘要】随着全球气候变暖的影响，在国际上各国围绕环境问题制定了《京都议定书》。议定书的有关内容制定都随着谈判而更进着，在这个过程中涉及了国家间的利益冲突，因此，从第一承诺期的即将结束到第二承诺期的来临过程中，各国态度有所反复，特别是以美国、日本、加拿大、俄罗斯为首的几个主要发达国家陆续反对《京都议定书》关于减排的义务规定，阻碍了国际环境保护进程。因此，本文将从国际环境法角度，运用相关基本原则，针对发达国家反对《京都议定书》所持的抗辩理由进行分析，揭露其本质，坚定继续推行《京都议定书》的理念，共同保护国际环境。
【关键词】国际环境法；国际环境法基本原则；《京都议定书》
【写作年份】2011年


【正文】

　　《京都议定书》是世界各国集体应对气候变化的一个里程碑，是至今为止唯一的应对气候变化的国际条约，体现了在应对气候变化中所确立的各种原则，比如“共同但带有区别的责任”、“历史责任”和“各自应对能力”等。但从《京都议定书》制定、生效，从减排第一承诺期的即将结束到第二承诺期的来临，主要发达国家的反对态度越来越明显，反对的抗辩理由是站不住脚的，其背后的原因就是为了从减排义务中逃脱。本文将通过国际环境法基本原则分析其抗辩原因的不合理性，揭露发达国家反对态度的本质，维护国际唯一的应对气候变化的条约《京都议定书》。

　　一、主要发达国家反对《京都议定书》

　　（一）美国反对《京都议定书》——第一、二承诺期

　　美国政府1997年在《京都议定书》上签字，但美国参议院没有核准。2002年3月，美国ZF以“减少温室气体排放将会影响美国经济发展”和“发展中国家也应承担减排和限排温室气体的义务”为借口，宣布美国退出《京都议定书》。

　　美国政府退出《京都议定书》和游离《京都议定书》之外，其无约束力的减排承诺，对其他发达国家产生很大的负面影响。从1997年以来，美国的二氧化碳排放既没有下降也没有减缓增长，而是快速增加，其幅度除了加拿大和澳大利亚以外，在发达国家中名列前茅。在气候变化谈判中，美国常常以不是《京都议定书》的国家为由，自起炉灶，我行我素。即使《京都议定书》有许多好的实施经验和方法，美国也常常拒之千里之外。无论是第一承诺期的即将结束，还是第二承诺期的来临，美国始终是《京都议定书》坚定的反对派。

　　（二）日本开始反对《京都议定书》——第二承诺期

　　《京都议定书》于1992年在日本京都达成，16个主要排放国家承诺到2012年、要在1990年基础上平均减排5%。这对包括日本在内的议定书缔约方（发达国家）具有法律约束力，需要缔约方做出强制的绝对减排；发展中国家根据《联合国气候变化框架公约》开展自愿的国内减排行动。

　　曾经常以签署地京都命名的《京都议定书》为荣的日本现在成为《京都议定书》第二承诺期的坚定反对派。作为缔约方的日本，在即将进入第二承诺期之际，一反常态，在2010年12月1日，坎昆会议进入第三天，发出坚持抛弃《京都议定书》的论调，谋求“统一发达国家和发展中国家在减排问题上适用的法律框架（legally binding framework）”。这遭受到发展中国家和环保组织的猛烈批评。这是坎昆会议一个非常糟糕的开始。其他国家可能也会跟随日本，从具有法律约束力的减排承诺中逃跑。

　　拒绝《京都议定书》第二承诺期，就等于扼杀了至今唯一有效的国际气候条约。日本政府在福岛核电站灾难事故之后，加快了对京都议定书的抛弃，其理由要谋求“统一发达国家和发展中国家在减排问题上适用的法律框架（legally binding framework）”是站不住脚的。

　　（三）加拿大反对《京都议定书》——第二承诺期

　　加拿大认为《京都议定书》要求其承担巨大的减排义务，而发展中国家却没有受到限制，具有极大不公平性。加拿大保守党政府在今年三月份遭到国会解散后（加拿大历史上第一次解散政府），又卷土重来，再次赢得组阁权。保守党政府在气候变化问题上，以美国马首是瞻，亦步亦趋。加拿大政府不仅没有制定减少二氧化碳排放的低碳经济发展计划，反而降低了减排目标，增加了二氧化碳排放。

　　加拿大政府在2020年的减排目标的承诺上，不是提高而是降低了目标。哥本哈根气候大会之前，加拿大政府提交的承诺目标是，2020年在2006年的基础上降低20%，等效于2020年在1990年的基础上降低3%。加拿大是哥本哈根会议后，第一个将承诺目标降低的国家。现在的目标是，2020年在2005年的基础上降低17%，等效于2020年在1990年的基础上增加3%。这两个目标之间相差六个百分点，而且基准年改为2005年，与美国的基准年相同。加拿大也是《京都议定书》第二承诺期的坚定的反对派。

　　（四）俄罗斯反对《京都议定书》——第二承诺期

　　俄罗斯认为《京都议定书》对其是不公平的，缺乏科学预定性。俄罗斯与加拿大政府一样，强调自己的国土辽阔，所处纬度较高，气候寒冷，需要更多的能源消耗，也会产生更多的二氧化碳排放。前苏联80年代末解体之后，俄罗斯的经济下滑很快，这几年二氧化碳的排放量仍然比1990年排放的水平低。俄罗斯政府代表团一直认为俄罗斯应当从附件一国家的名单中除去，在谈判会议中不时设置障碍，不承担《京都议定书》第二承诺期的责任。俄罗斯尽管在各种场合不是很积极地带头公开反对，但是立场非常明确。俄罗斯是《京都议定书》第二承诺期的的坚定反对派。

　　总结一下，美国政府认为《京都议定书》对其不公， 以“发展中国家也应横担减排和限排温室气体的义务”为借口，所持证据是：中国、印度之类第三世界排放大国并未列入削减名单；日本政府认为《京都议定书》对其不公，要谋求“统一发达国家和发展中国家在减排问题上适用的法律框架（legally binding framework）”；加拿大和俄罗斯认为《京都议定书》对其不公，强调自己的国土辽阔，所处纬度较高，气候寒冷，需要更多的能源消耗，也会产生更多的二氧化碳排放。以上四个主要发达国家反对《京都议定书》理由如下：其一，该协议对发达国家不公；其二，它缺乏科学上的确定性；其三，协议所运用的削减、限排方法太原始，应引进排放交易机制取而代之。[1]对此，笔者认为美、日、加、俄等国家反对《京都议定书》的理由表面有理，实则缺乏严格的法理依据。下面，笔者试从国际环境法视角，运用共同但有区别的责任原则、风险预防原则、污染者负担原则等国际环境法上的基本原则，针对这些国家的冠冕堂皇的理由进行分析，揭露其想逃避责任的本质，论证《京东议定书》对发达国家的相关义务规定是公平、合理的。

　　二、发达国家反对《京都议定书》理由之分析

　　（一）共同但有区别的责任原则——追求实质公平

　　美、日、加、俄等发达国家反对议定书的第一个理由是该协议对其不公。这里，存在一个潜伏的逻辑大前提：各国应承担平等、均摊责任。但实质上，这一大前提恰好违背了国际环境法上的基本原则——共同但有区别的责任原则。共同但有区别的责任是国家履行国际环境法上的国际义务的基础。共同责任是基于地球生态系统的整体性而提出的。人类共同生活在一个地球上，地球环境质量的恶化危及所有国家的利益，保护地球因而成为人类共同的责任。[2]共同责任的重心指向发展中国家，强调发展中国家不得以经济、技术等不足来推脱责任。然而，“共同”并不意味着“平等”抑或“均摊”。由于导致全球环境退化的因素的多元化，发达国家理应承担更大的责任。从历史上看，气候变化问题主要由于发达国家长期过度消耗石化燃料排放温室气体造成的；从现实角度看，当代地球环境所承受的来自人类社会的压力大部分来自发达国家。根据国际能源署的统计，发达国家以占世界25%的人口排放全世界75%的气体；而人口仅占世界总人口4%的美国，其排气量却高达总量的25%。相反，中国、印度等排放大国总量虽不小，但人均却极有限。美国温室气体的人均排放量是世界平均水平的5.2倍，是德国的1.9倍，英国的2.2倍，日本的2.25倍，法国的3.2倍，更是中国的8.7倍。[3]如果要求发展中国家付出同等代价、采取同样措施为主要由发达国家造成的危机承担责任，这不是实质公平。此外，发达国家有着雄厚的经济实力与先进的环保技术，有能力为解决全球环境问题承担更大的义务，这也是现实可行的。

　　公约及《京都议定书》之所以作出这样的安排，主要是考虑到广大发展中国家的具体情况和特殊需要。面临着环境保护和经济发展双重压力的发展中国家，不应当承担与其历史和现实责任以及当前的能力不成比例的不合理的义务(即具体的限排指标)。而且，关于发展中国家承担的一般承诺，公约第4条第7款也特别规定“发展中国家缔约方能在多大程度上有效履行其在本《公约》下的承诺，将取决于发达国家缔约方对其在本《公约》下所承担的有关资金和技术转让的承诺的有效履行，并将充分考虑到经济和社会发展以及消除贫困是发展中国家缔约方的首要的和压倒一切的优先事项。”

　　可见，追求实质公平就应当恪守共同但有区别的责任原则，就必须切实履行《京都议定书》。发达国家以协议不公为由拒绝批准，既有悖于国际环境法基本原则，又背离了实质公平这一法的价值取向，在法理上是站不住脚的。

　　（二） 风险预防原则——包容不确定性

　　发达国家坚持反对《京都议定书》的第二个理由是，《京都议定书》存在科学上的不确定性。确实，目前科学界对二氧化碳的温室效应仍有异议。但不确定性能够成为拒绝批准的合法理由吗？回答是否定的。因为，像气候变化这样的全球性环境问题有其特殊之处，不能简单地强调采取预防措施是否符合成本效益原则，而是要更多地考虑环境风险的预防。为解决气候变化这样的全球性环境问题，国际环境法根据环境问题的特点确立了风险预防原则。

　　风险预防原则最初是在区域海洋环境保护领域中由美国、德国等发达国家所提出的，后来其适用范围逐渐扩大到了全球海洋环境保护领域，并在1992年里约会议后开始适用于全球环境保护的各个领域。目前，风险预防原则得到了1992年《里约宣言》、1992年《生物多样性公约》、1992年《东北大西洋海洋环境保护公约》等重要的国际环境法律文件的确认，成为一项正在形成中的国际习惯法规则。1992年《气候变化框架公约》第3条第3款也明确规定“各缔约方应当采取预防措施，预测、防止或尽量减少引起气候变化的原因，并缓解其不利影响。当存在造成严重的或不可逆转的损害的威胁时，不应以科学上没有完全的确定性为理由推迟采取这些措施。”

　　这一原则是基于环境问题的两大特性提出的。其一，滞后性。环境问题在时间上和空间上的可变性很大，其通常是透过广大的空间和长久的时间，经过多种因素的复合累积，才逐渐形成或扩大的。在国际环境法领域，由于环境恶化的全球整体性与环境治理的主权自治性同时并存又尖锐冲突，相应的国际环境问题潜伏期更长，滞后性更突出。其二，不可逆转性。 以气候问题为例。科学家目前关于气候变化的认识不是很统一。主流观点认为工业活动排放的二氧化碳等气体会导致“温室效应”，使全球变暖；但也有相当多的科学家认为这些气体会产生“阳伞效应”，使全球气候变冷。不过，下列结论是已经得到所有科学家所公认的，即无论气候变暖或变冷，都会给全球的生态系统和人类生产和生活带来负面影响；气候变化有着巨大的惯性，环境损害往往以指数形式增长，而且一旦发展成型，则依现有技术条件势难扭转；因而越早采取措施，危险就越低，付出的代价也越小。总之，环境损害的滞后性与损害后果的不可逆转性合乎逻辑地推导出风险预防原则，从而在理论上成功地包容了不确定性。

　　《气候变化框架公约》鲜明体现出对风险预防原则的国际立法关怀。作为该原则的主要倡导国之一以及该公约有影响的缔约国，发达国家的理由于法不容，于理不通，在理论上陷入了难以自圆其说的怪圈，在实践中也受到来自主流社会的强烈谴责。

　　（三） 污染者负担原则——控制适用排放交易

　　发达国家的第三个理由是，“限排、削减方式太原始、不经济，应以排放交易等灵活机制取代之”。这个理由貌似公允有理，实质上仍然经不住法理的推敲。因为在环境损害负担(包括治理与补偿)方面，污染者负担是一般原则，排放交易制度是例外，只能作为国内正常履约的补充机制严格控制适用。

　　污染者负担原则起源于主权国家国内环保实践，本指污染者造成的损害应由其本人承担责任，不能转嫁给由全体纳税人组成的社会总体与受害者个体。在国际环境法领域，这一原则有了自然的合理延伸：反对发达国家以讲究成本效益为由逃避其自身的国内负担。

　　排放交易制度是环境使用权交易制度之一，是环境保护的经济手段的运用。[4]作为一项典型的私法手段，它以追求最大的成本效益为原则，其恰当适用可以刺激环境保护。采用这一制度对发达国家来说，可以避免其因履行控制温室气体排放的承诺而可能导致的对国内经济发展的限制；对发展中国家来说，可为其带来更多的国外资金、技术并提高其能源利用效率；从整体上看，它可以低成本、高效益地实现全球大气中温室气体浓度和数量的净减少。因此，发达国家希望通过借助排放交易等灵活机制，与其他国家(主要是经济转型国家和发展中国家)开展合作、进行限排额度交易，是有其合理性的。

　　然而，排放交易需要严格控制，不能冲击污染者负担原则在责任体系中的主导地位。具体到温室气体排放问题上，发达国家之间的排放交易实践应当被认可。因为它在价值取向上较好地把握了公平与效益这一对矛盾对立体的平衡。而对于发达国家与发展中国家之间的排放交易实践，则应持谨慎的态度，不宜鼓励与推广。因为，在强调限排温室气体的效率的同时，不能忽视其背后隐藏的公平问题。

　　排放交易存在着固有的缺陷。首先，排放交易等灵活机制可能被发达国家将其本应承担的义务转嫁给限排额度的出售国(主要是发展中国家)，以此来逃避其应当以国内行动履行的承诺。其次，灵活机制由于只是向发展中国家转让现有技术，可能会减少发达国家革新其能源技术的积极性。再次，灵活机制可能会冲击发达国家现行的对发展中国家的官方援助，并可能限制发展中国家能源工业的长期发展。此外，此类交易实践往往建立在交易主体经济地位不平等的基础上，有悖于平等独立的私法精神；而且，就发展中国家而言，此类交易实践有强大的惯性，易于萌生对发达国家的依赖心理，不利于发展中国家可持续发展。鉴于此，公约的第一次缔约方大会就已经规定，灵活机制是补充性的履约方式，只能被视为实现公约目标的次要手段；灵活机制不得以任何方式改变公约各缔约方在公约中所作的承诺。

　　总之，发达国家本国硬性削减不容回避，排放交易制度仅是补充，适用须严格控制。发达国家以此为籍口拒绝批准《京都议定书》，表明它完全放弃了通过本国控制二氧化碳的排放来履行本国限排义务这个根本的履约途径，妄图凭借本国强大的经济、技术实力达到负担域外转移的目的，其实质是对污染者负担原则的恶意逃避，必须坚决反对。

　　三、结　语

　　作为国际环境法基本原则的完美载体，《京都议定书》理应得到切实有效的执行。发达国家无视基本原则的存在，破坏了该协议的理论完整性与实践中的可执行力，应当受到也业已受到国际社会法理与道义的双重谴责。

　　当然，发达国家态度反复，陆续开始反对《京都议定书》毕竟是其主权范围内事宜，国际社会的谴责也并不具有法律约束力。反对本身或许并不值得深究，但其间所反映出的法理精神却值得回味。国际环境保护是个系统工程，需要综合治理；而一个强有力的、广泛的国际性监督制约机制的早日形成尤不可少。这或许是拒绝批准事件给我们的一点启示吧。




【作者简介】
赵亚骎，单位为北京林业大学。


【注释】
[1]朱力远.全球变暖：21世纪最危险的挑战.南方周末，2001-04-26.
[2]国家环境保护局编.人类共同的责任.北京：中国环境科学出版社，1993.37.
[3]钟述孔.21世纪的挑战与机遇——全球环境与发展.北京：世界知识出版社，1992.20.
[4]吕忠梅.论环境使用权交易制度.政治论坛，2000，(4)：126.


【参考文献】
[1]王曦.国际环境法.北京：法律出版社，1998.11。
[2]熊思浩，王群，朱荣基宣布中国核准《京都议定书》[EB/OL]1www1cctv1com/news/china/20020903/2691html，2002-09-031
[3]日本环境会议《亚洲环境情况报告》编辑委员会1亚洲环境情况报告第1卷[M]1北京：中国环境科学出版社，2005：350。
[4]国家环境保护局人类共同的责任1992。
[5]UnitedNationsFrameworkConventiononClimateChange.1992.
[6]《框架公约》第2条。
[7]《京都议定书》第3条。
[8]菲利普·桑兹国际环境法原理。
[9]中国环境报社迈向21世纪--联合国环境与发展大会文献汇编1992。
[10]周放布什为何放弃实施《京都议定书》[期刊论文]-全球科技经济瞭望2001(10)。
[11]J.亚格.HL.福格森气候变化，科学、影响和对策(第二届世界气候大会文件集)1991