削平曲折“受理”坎 畅通行政复议路——写在行政复议法修改之际（一）

【出处】中国宪政网
【关键词】行政复议法
【写作年份】2011年


【正文】

　　《中华人民共和国行政复议法》的修订于2010年列入国务院的立法计划，当年6月，国务院法制办与中国法学会行政法研究会在杭州联合举办的“行政复议论坛”就讨论了具体的修订工作。2011年7月初，国务院法制办与中国法学会行政法学研究会在宁波联合举办了又一届“行政复议论坛”，专题研讨了行政复议法的修订问题。在政复议法的修订步伐日益加快之际，笔者作为一名具体从事行政复议工作的人员，力求结合工作实际，对行政复议法、行政复议法实施条例中关于行政复议受理的规定进行分析，揭示这些规定之间存在的冲突，以期能够为《中华人民共和国行政复议法》的修订提出有益建议。

　　“行政复议受理”，是指行政复议机关收到行政复议申请人递交的行政复议申请后，依照《中华人民共和国行政复议法》的规定进行审查，作出是否受理决定的行为。这是行政复议程序的第一步，也是行政复议程序与行政诉讼程序重要的“对接口”之一。但是，仔细研究《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国行政复议法实施条例》等法律法规后，笔者感到这些行政复议的现行制度中关于“行政复议受理”的规定存在冲突。

　　一、现行制度中有关“行政复议受理”规定的冲突

　　（一）《中华人民共和国行政复议法》相关条文之间存在的冲突

　　《中华人民共和国行政复议法》第四章的名称即为“行政复议受理”，该章用五条的篇幅专门对行政复议的受理作出了规定。但是，这些条文或者是自身存在冲突，或者是相互间存在冲突，或者是与其他章节中涉及行政复议受理的条文存在冲突。具体讲，这些冲突表现在如下方面：

　　——第17条第1款与第2款相互冲突。第17条第1款规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查”。这一规定表明，行政复议机关对于收到的行政复议申请有5天的审查时间。可是，该条第2款又规定：“除前款规定外（即对于符合规定的行政复议申请），行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。”这一规定意味着行政复议机关负责法制工作的机构对于收到的行政复议申请没有了审查时间，“收到之日即为受理之时”。让人感到矛盾的是，行政复议机关的法制机构对于收到的行政复议申请连审查的时间都没有，怎么能判断该行政复议申请是否“符合规定”？笔者认为，出现这一矛盾的原因是法律条文中将行政复议机构审查行政复议申请的行为与审理案件的行为混为一谈。

　　——第17条与第20条相互冲突。第17条规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。”此条表明，除了“不符合”和“不属于”的情形外，对于既不属于“不符合”情形，又不属于“不属于”情形的行政复议申请，行政复议机关自收到之日起即为受理。第20条则规定：“公民、法人或者其他组织依法提出行政复议申请，行政复议机关无正当理由不予受理的，上级行政机关应当责令其受理；必要时，上级行政机关也可以直接受理。”行政复议机关收到申请后“不作为”，即属于该条规定的“无正当理由不予受理”情形。行政复议机关出现这种“不作为”的情形时，按照第17条第2款的规定，其结果应当是“收到之日起即为受理”，而按照第20条的规定，结果变成了上级机关应当“责令受理”，甚至“直接受理”。这两条规定的矛盾之处在于既已视为受理，又何需“责令受理”，甚而“必要时，直接受理”？这样分析后得出的结论是，行政复议法第20条没有存在的必要。

　　——第17条与第23条冲突。第17条第2款作出的“除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理”的规定与第23条作出的“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人”的规定相矛盾。比如对某一件比较疑难的行政复议申请，如果法制机构审查了5天才决定受理，那么按照第23条的规定，法制机构必须在2天之内就得发送行政复议申请书副本。法制机构在两天之内完成立案审批、确定案件承办人、文书审批、文书送达等一系列工作，时间显然比较紧张。笔者以为，解决这一问题办法是将第17条、第23条比较行政诉讼法第42条、第43条的表述进行修改。行政诉讼法第42条规定：“人民法院接到起诉状，应当在七日内立案或者作出裁定不予受理。”第43条规定：“人民法院应当在立案之日起五日内，将起诉状副本发送被告。”这样修改后，既可以解决行政复议法条文中自身存在的矛盾，也可以解决行政复议法与行政诉讼法对同类问题的表述不一致问题。

　　——第20条与第5条相互冲突。第5条规定：“公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼”。笔者认为，“不予受理决定”当属于行政复议决定，是程序性决定。如果这一理解是正确的，那么当行政复议机关作出不予受理的决定后，申请人应当依照第5条的规定向人民法院提起行政诉讼（诉讼之路完全畅通，《中华人民共和国行政诉讼法》第38条第2款规定：“复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。”最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第22条明确规定：“当事人对行政复议机关不作为不服提起诉讼的，应当以复议机关为被告”）。在救济途径十分明确的情况下，当出现“不予受理”的情形时，上级行政机关根本没有必要按照第20条的规定“责令受理”，更没有必要“直接受理”。如此分析后，得出的结论是，行政复议法第20条没有存在的必要。而且第20条的存在，意味着申请人对于行政复议机关作出的不予受理决定还可以申请行政复议，可以申请上级行政机关“责令受理”或者“直接受理”。

　　（二）《中华人民共和国行政复议法实施条例》相关条文之间存在的冲突

　　——第29条自身存在缺陷。该条规定：“行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正……无正当理由逾期不补正的，视为申请人放弃行政复议申请。”该条仅是规定了“无正当理由逾期不补正的，视为申请人放弃行政复议申请”这一种情形，没有规定补正后仍存在“申请材料不齐全或者表述不清楚的”情形应当如何处理。

　　——第27条与第31条相互冲突。第27条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益提出行政复议申请，除不符合行政复议法和本条例规定的申请条件的，行政复议机关必须受理。”第31条规定：“依照行政复议法第二十条的规定，上级行政机关认为行政复议机关不予受理行政复议申请的理由不成立的，可以先行督促其受理；经督促仍不受理的，应当责令其限期受理，必要时也可以直接受理。”第27条的规定表明，对于符合条件的申请，行政复议机关“必须受理”。而第31条的规定则意味着行政复议机关有可能对于符合条件的申请“无正当理由不予受理”。该条规定的出现，使人对第27条作出的“必须受理”的规定有形同虚设之感。

　　——第31条自身存在矛盾。该条规定：“依照行政复议法第二十条的规定，上级行政机关认为行政复议机关不予受理行政复议申请的理由不成立的，可以先行督促其受理；经督促仍不受理的，应当责令其限期受理，必要时也可以直接受理；认为行政复议申请不符合法定受理条件的，应当告知申请人。”该条规定的“先行督促”程序本是可选择的，但是随后作出的递进式规定却将这一原本是可选择的程序设定成“责令受理”的必经程序。将“先行督促”忽而规定为可选择程序，忽而又规定为强制程序，表明该条内容前后自相矛盾。

　　（三）《中华人民共和国行政复议法》与《中华人民共和国行政复议法实施条例》的相关条文之间存在冲突。

　　——行政复议法实施条例第29条与行政复议法第17条相冲突。行政复议法实施条例第29条规定：“行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。”行政复议法第17条规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理”。对比这两个条文后不难发现，复议法第17条给复议机关规定的职责是“五日内进行审查”，而条例第29条规定的职责则是“5日内书面通知申请人补正”。“进行审查”与“通知补正”显然是两个不同的行为。

　　——行政复议法实施条例第31条与行政复议法第20条相冲突。行政复议法实施条例第31条规定：“依照行政复议法第二十条的规定，上级行政机关认为行政复议机关不予受理行政复议申请的理由不成立的，可以先行督促其受理；经督促仍不受理的，应当责令其限期受理，必要时也可以直接受理；认为行政复议申请不符合法定受理条件的，应当告知申请人。”行政复议法第20条规定：“公民、法人或者其他组织依法提出行政复议申请，行政复议机关无正当理由不予受理的，上级行政机关应当责令其受理；必要时，上级行政机关也可以直接受理。”对比这两条规定后，可以看出，对于“无正当理由不予受理”的情形，第31条的规定是“经督促仍不受理的，应当责令受理”，而第20条的规定则是“上级行政机关应当责令受理”。可见，这两条规定相互间的矛盾是不言而喻的。

　　——行政复议法第31条与行政复议法第5条相冲突。行政复议法第5条的规定是：不服行政复议决定的，可以提起行政诉讼。而行政复议法实施条例第31条则规定：上级行政机关认为行政复议机关不予受理的理由不成立的，可以督促受理——责令受理——直接受理。很明显，对于行政复议机关作出的不予受理决定，究竟是应当依照行政复议法第5条的规定提起行政诉讼，还是应当依照行政复议法第31条的规定由上级行政机关处理？上述规定显然是相互矛盾的，这种矛盾更容易使人产生“对行政复议行为还可以申请行政复议”的认识。

　　二、这些冲突对行政复议实践的影响

　　从行政复议宏观工作的角度分析，前述矛盾的存在，会产生如下几方面的影响：一是使得行政复议机关的行政复议办案人员在审理具体的行政复议案件时，可能会“不知所措”、“无所适从”。二是使得行政复议程序变得不顺畅，给人以“曲曲折折”之感。三是降低了行政复议制度的公信力。四是容易使一些申请人产生“信访”不“信法”思想。笔者试举一例以期说明上述影响：

　　某公民要求某市房地局办理房屋产权过户手续，该市房地局以不符合规定为由不予办理。某公民遂向某市政府申请行政复议，某市政府审查了行政复议申请后，以“属于历史遗留问题”为由，作出了不予受理的决定。该公民不服，向某省政府提出了行政复议申请，其提出的行政复议请求是：或者责令某市政府受理案件，或者责令某市房地局办理房产过户手续。某省政府法制办在审查过程中出现了如下几种意见：第一种意见是应当按照行政复议法第五条的规定，告知某公民不服市政府作出的不予受理的决定应当按照行政诉讼法的规定，提起行政诉讼；第二种意见是应当依照行政复议法第十七条的规定，作出不予受理决定；第三种意见是应当依照行政复议法第二十条的规定，责令某市政府受理某公民提出的行政复议申请；第四种意见是应当依照行政复议法第二十条的规定，直接受理此申请；第五种意见是应当依照行政复议法实施条例第二十九条的规定，通知某公民补正；第六种意见是应当依照行政复议法实施条例第三十一条的规定，督促某市政府受理，经督促仍不受理时，再责令其受理；第七种意见是依照行政复议法实施条例第三十一条的规定“履行告知义务”，告知某公民其提出的行政复议申请不符合法定受理条件。办案人员面对这些均有“依据”的处理意见，无疑会感到“不知所措”，面对那么多似乎都应该适用的法律条文，又无疑会有“无所适从”的无奈之感。案件处理结果可想而知，某省政府根本不可能在5日内作出审查决定，也不可能在5日内通知某公民补正。如果某省政府作出的结论是告知某公民向人民法院起诉，某公民则会提出“难道行政复议法的规定无效”的疑问；如果某省政府未能及时答复某公民，从而耽误了行政诉讼法规定的起诉期限，某公民在行政复议程序与行政诉讼程序均不能启动的情况下，势必会走上信访之路，同时在其内心深处会产生“信访”不“信法”的思想。

　　从行政复议程序设计的角度分析，前述矛盾的存在，扭曲了行政复议程序，使得原本是比行政诉讼更简捷、更高效的行政复议之路不再如设计之初想像的那么通畅。如：对于材料不齐全的行政复议申请，本应按照行政复议法第五条的规定告知申请人提起行政诉讼，或者按照行政复议法第十七条的规定在5日内作出不予受理决定。而如果按照与这两条规定有矛盾的条文处理，行政复议之路将是：申请人提出申请——通知补正——不予受理（补正后材料仍不齐全）——申请人不服向上级行政机关提出申请——上级行政机关督促受理——上级行政机关责令受理或者直接受理——上级行政机关最终作出不予受理决定。这一程序无疑是非常之曲折，耗时又是非常之多，而最终处理结果仍然是不予受理。这样的程序难以体现效率，很不利于提高行政复议的公信力，不利于及时“定纷止争”。

　　三、解决冲突的建议

　　为了使行政复议制度真正能够发挥简便易行、快速化解行政争议的优势，建议在修改行政复议法时着重把握如下问题：

　　一是注意行政复议法、行政诉讼法、行政复议法实施条例三者间的一致性。最大可能地使行政复议程序体现简捷、快速、高效的特点，同时注意行政复议程序与行政诉讼程序的衔接。

　　二是注意同一法律中以及不同法律之间相关条文的逻辑关系，最大限度地消除不同法律条文之间的矛盾，既便于公众理解行政复议法，又便于办案人员的实务操作。

　　三是在修改时要注意理论与实践的结合。既要注重用最新的理论指导行政复议法的修订，又要注重对行政复议制度建立二十年来的实践经验进行总结，使修改后的行政复议法能够“通俗易懂、简便易行、监督有力、维权有效”。




【作者简介】
贾凝毅，山西省人民政府法制办公室行政复议应诉处副处长。