登记机关瑕疵公司登记之损害赔偿责任初探

【出处】《法学杂志》2011年第6期
【摘要】瑕疵公司登记是指登记当事人或登记辅助人违反法律、法规规定的公司登记程序或条件进行的公司登记。因登记机关所致的瑕疵公司登记，往往会给登记申请人和交易第三人造成损害，此时登记机关应当对登记申请人或交易第三人承担损害赔偿责任，此责任属于国家赔偿责任，是一种特殊侵权责任，应适用过错责任的归责原则，应当执行限制赔偿的原则以确定其具体赔偿范围和数额。
【关键词】登记机关；瑕疵公司登记；损害赔偿责任； 国家赔偿责任
【写作年份】2011年


【正文】

　　一、问题的提出

　　瑕疵公司登记，是指登记当事人或登记辅助人违反法律、法规规定的公司登记程序或条件进行的公司登记。在实践中，瑕疵公司登记一般情况下是由于登记申请人或登记辅助人的行为所致，但由于登记机关及其登记人员的原因导致瑕疵公司登记的情形也并非鲜见。

　　瑕疵公司登记在本质上表现为公司登记在法律上存在瑕疵，即公司登记的违法性。违法即应有法律责任。因此，导致瑕疵公司登记的责任者，必须承担相应的法律责任——刑事责任、行政责任或民事责任。登记机关及其登记人员也莫能例外。

　　对于登记机关（登记人员）瑕疵公司登记之法律责任，我国集中规定在《公司法》和《公司登记管理条例》之中。《公司法》第209条规定：“公司登记机关对不符合本法规定条件的登记申请予以登记，或者对符合本法规定条件的登记申请不予登记的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。”第210条规定：“公司登记机关的上级部门强令公司登记机关对不符合本法规定条件的登记申请予以登记，或者对符合本法规定条件的登记申请不予登记的，或者对违法登记进行包庇的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分”。《公司登记管理条例》在第81条和第82条也作出了与上述《公司法》第209条和第210条完全相同的规定。同时第86条补充规定：“违反本条例规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任”。

　　从上述《公司法》和《公司登记管理条例》的有关规定可以看出，在因公司登记机关原因所致瑕疵公司登记的情形下，登记机关的法律责任有两种：一种是行政责任，具体表现为对有关登记主管人员和直接责任人员的行政处分责任；另一种是刑事责任，即在登记机关（登记人员）的瑕疵公司登记行为触犯了刑法，构成犯罪的情况下，要依法追究有关登记主管人员和直接责任人员的刑事责任。而且无论是行政责任还是刑事责任，其责任承担的实际主体都是有关登记主管人员和直接责任人员，登记机关本身并无实际法律责任。而对于登记机关瑕疵公司登记的民事性质的法律责任，现行《公司法》和《公司登记管理条例》均未涉及。诚然，法律规定登记机关的瑕疵公司登记的行政责任与刑事责任是非常必要的，但问题是，仅仅规定登记机关瑕疵公司登记的行政责任与刑事责任还不够周延，它无法解决在瑕疵公司登记已经出现并且给登记申请人或相关交易第三人造成损失的情况下对受害人的损失补偿问题。这是因为，当事人承担行政责任和刑事责任，实际上都是向国家承担的法律责任，不是向一般私主体承担的责任，其责任的根据是责任人的行为损害了国家利益，破坏了社会经济秩序。但是，瑕疵公司登记并不只是损害国家利益或破坏社会经济秩序，还往往损害登记申请人和交易第三人的利益，给登记申请人和交易第三人造成损害。例如登记机关无故拒绝受理登记申请人的登记申请，无故不向登记申请人签发登记证照，无故拒绝第三人对公司登记的查询，故意错误登记或漏登记重要登记事项，给登记申请人造成损失或者给信赖公司登记的第三人造成损失，等等。在这些情况下，由有关登记主管人员和直接责任人员承担行政责任和刑事责任，可以对责任人施加制裁，但却无法救济作为私主体的登记申请人和交易第三人的损失。法谚云，“有权利即有救济，有损害就有赔偿”。[1]既然登记申请人和第三人的损失是由登记机关的瑕疵登记行为所致，则登记机关就理当对申请人和第三人的损失承担责任。这种责任是不可以用行政责任和刑事责任代替的。法律明确规定登记机关承担因其所致瑕疵公司登记给申请人及第三人造成的损害的赔偿责任，一方面它可以对相关受害人的损失提供补偿和救济，另一方面，它有助于强化登记机关和登记人员的登记工作责任感，从而有助于保证公司登记的质量。因此，发现、提出并研究登记机关瑕疵公司登记的损害赔偿责任，具有重要的理论和现实价值。本文所谓登记机关瑕疵公司登记之损害赔偿责任，是指在因登记机关所致的瑕疵公司登记给登记申请人或交易第三人造成损失的情况下，由公司登记机关及其登记人员对登记申请人或交易第三人承担损失赔偿责任。

　　二、登记机关瑕疵公司登记之损害赔偿责任的性质

　　登记机关瑕疵公司登记之损害赔偿责任具有其特殊性，它与一般意义上的普通损害赔偿责任有所不同，主要表现在其责任主体、引起损害发生的行为及法律关系的性质、因果关系的状况等均有不同。因此，与普通的损害赔偿责任相比，登记机关瑕疵公司登记之损害赔偿责任的性质亦具有其特殊性。

　　首先，它属于国家赔偿责任。国家赔偿责任，是指国家机关及其工作人员在执行职务的过程中给公民、法人或其他组织的合法权益造成损害依法应承担的法律责任。国家赔偿责任可分为行政赔偿责任、司法赔偿责任、立法赔偿责任和军事赔偿责任等。国家赔偿责任具有以下几个特点：（1）主体的公权性。即国家赔偿责任的主体必须是享有国家公权的组织（国家机关），包括国家立法机关、司法机关、行政机关和军事机关等。非享有国家公权的组织不是公权主体，不能引发国家赔偿责任。（2）原因行为的职务性。国家赔偿责任是发生在国家机关及其工作人员在执行职务的过程之中。[2]（3）损害的结果性。国家赔偿责任以实际发生了损害的结果为前提。没有实际损害结果的存在，不适用国家赔偿责任。（4）受害权益的私益性。亦即国家赔偿责任中所针对的损害是受害人的私益性的损害，而不是公益性的损害，包括受害人的人身或财产损害。从登记机关在瑕疵公司登记情况下对登记申请人及第三人承担的损害赔偿责任看，符合国家赔偿责任的特征：第一，公司登记机关为国家工商行政管理部门，是国家行政机关，符合国家赔偿责任中“主体的公权性”特征；第二，导致登记机关承担瑕疵公司登记损害赔偿责任的行为是公司登记行为，而公司登记行为是登记机关及其登记人员的职务行为，非个人行为，符合国家赔偿责任中原因行为的职务性特征；第三，瑕疵公司登记给登记申请人或交易第三人造成的损害，主要是财产性损害，属于私益性，符合国家赔偿责任中受害权益的私益性和损害的结果性特征。因此，登记机关瑕疵公司登记之损害赔偿责任应当属于国家赔偿责任性质。在我国，由于公司登记机关是行政机关性质，登记机关的公司登记行为是行政行为。因此，进一步言之，我国登记机关瑕疵公司登记之损害赔偿责任属于国家赔偿责任中的行政赔偿责任。

　　其次，它属于特殊侵权责任。如上所述，登记机关瑕疵公司登记之损害赔偿责任属于国家赔偿责任，而国家赔偿责任在本质上表现为一种侵权责任，具体表现为国家侵权责任，[3]是国家机关及其工作人员的职务侵权责任。不过，这种侵权责任与一般普通民事侵权责任又不完全相同，一般民事侵权责任的侵权主体是普通的私主体（公民、法人或其他组织），而国家赔偿责任的侵权主体是国家机关（行政机关、司法机关、立法机关等），是公主体；一般民事侵权责任的侵权是基于私法关系而产生，而国家赔偿责任中的侵权是基于公权关系而产生。公司登记机关因公司登记瑕疵给登记申请人和第三人造成的损害，实质上就是对申请人和第三人的侵权，侵犯的是申请人和第三人的财产权益。基于公司登记机关的性质及其登记行为的性质，登记机关因瑕疵登记对申请人和第三人的损失承担的责任，是国家侵权责任中的行政侵权责任，可以归入特殊侵权的范围。[4]

　　最后，它属于民事责任。我国《民法通则》第121条明确规定：“国家机关或国家机关工作人员在执行职务中，侵犯公民、法人的合法权益造成损害的，应当承担民事责任。”公司登记机关的公司登记行为是国家机关或国家机关工作人员执行职务的行为，登记机关的瑕疵公司登记导致登记申请人或交易第三人损害的，是对公民、法人合法权益的侵害，因此，登记机关瑕疵公司登记给登记申请人或交易第三人的合法权益造成损害的，应当按照《民法通则》第121条之规定对登记申请人或交易第三人承担民事责任。另外，再从国家赔偿责任的法律责任性质看，登记机关瑕疵公司登记之赔偿责任作为一种国家赔偿责任，并不是行政责任，“而是一种民事法律责任”，“是一种民事性质的赔偿责任”，“它适用民事赔偿和民事补救的方法”。[5]

　　综合上述，因登记机关所致瑕疵公司登记，可能造成对登记申请人及交易第三人的损害，登记机关应当对登记申请人及第三人的损害承担责任，这种责任属于国家赔偿责任，属于特殊侵权责任，属于民事责任。

　　三、登记机关瑕疵公司登记之损害赔偿责任的归责原则与构成要件

　　（一）归责原则

　　归责原则即确定责任归属的基本指导思想。归责原则主要用以确定当事人在什么情况下应当承担法律责任。具体就登记机关瑕疵公司登记之损害赔偿责任的归责原则而言，就是要回答在什么样的情况下登记机关应当对登记申请人或交易当事人承担赔偿责任。不同性质的法律责任，其归责原则可能不同。登记机关瑕疵公司登记之损害赔偿责任属于民事责任，其归责原则应当在民事责任的归责原则体系之中。又由于登记机关瑕疵公司登记之损害赔偿责任属于国家赔偿责任，因此，其归责原则应当与国家赔偿责任的归责原则一致。

　　对于国家赔偿责任的归责原则，学界有“无过错责任说”、“过错责任说”、“违法原则说”和“过错推定责任说”等不同主张。[6]王利明教授认为：“国家赔偿责任是一种特殊的民事责任。从归责原则上讲，它属于无过错责任。因此，在发生职务侵权时，受害人不必证明行为人的过错就可主张赔偿责任的成立，有关国家机关不能以行为人主观上没有过错而免除责任。”[7]在西方主要资本主义国家的立法及判例中，大多采取过错责任的归责原则。例如在美国，联邦政府不承认国家无过失责任，其《联邦侵权赔偿法》第1346条规定，必须是“过失不法行为或不行为”侵权造成损害，联邦政府才“如处于私人地位”负侵权赔偿责任；若公务员“已尽相当注意”，即主观上无过错，则对侵权行为造成的损害，国家免责。美国联邦最高法院在戴尔·海特诉美国一案的判词中，更是详细明确地阐明了国家赔偿的过错责任原则。该案的判词指出：“除非证明政府有过失，否则政府就不负责任”。[8]日本《国家赔偿法》第1条第（1）项明确规定：“行使国家或公共团体公权力之公务员，就其执行职务，因故意或过失不法加害于他人者，国家或公共团体对此应负赔偿责任。”德国《德国为其公务员承担责任法》第1条第（1）项也明确规定：“如果德国公务员在行使委托于他的公权力中，由于故意或过失违背其对于第三人应执行的职责时，由德国取代该公务员承担民法典第839条规定的责任。”[9]也有学者主张国家赔偿责任适用过错推定原则，即根据国家机关及其工作人员违法行使职务行为致人损害的事实，推定国家未尽好监管的义务，即具有过错。[10]在我国，还有人主张我国的国家赔偿责任采取的归责原则是违法原则。[11]甚至有学者进一步明确指出“违法的归责不同于民法上的过错归责”。[12]其主要根据是我国《国家赔偿法》第2条的规定。该条规定：“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人、其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”

　　笔者主张对国家赔偿责任适用过错责任原则，不赞成“无过错责任说”和“违法原则说”。国家赔偿责任虽然是一种特殊侵权责任，但并非所有的特殊侵权责任一概都应该适用无过错归责原则。国家赔偿责任应当是特殊中的特殊，一方面表现在它与执行公权进行公共事务的管理有关，如果实行无过错责任，则势必混淆执行公权的合法性与非法性，正当性与非正当性，可能会出现合法且正当行使职权也要对行为相对人承担法律责任的情形。这与法理不容。另一方面表现在它的责任主体是国家，国家要以国库的财产（亦即全民所有的财产）进行赔偿支付。如果实行无过错原则，则必然加大国库的负担，有可能影响政府对公共事务的执行。因此，无过错原则不宜作为国家赔偿的原则。笔者也不敢苟同“违法原则说”。国家赔偿责任在本质上仍是民事责任，其归责原则应当归入民事责任归责原则体系之中。而在民事责任归责原则体系中，有过错责任原则、无过错责任原则、公平责任原则等，并无违法原则这一提法，在民法归责原则体系之外再提出一个违法归责原则，既无必要，也不妥当。实际上，我国《国家赔偿法》第2条之规定，虽然特别强调只有在国家机关和国家机关工作人员违法行使职权情况下国家才承担赔偿责任，但该规定并非就是对国家赔偿责任归责原则的确认，也并非就否定过错责任原则的适用。就国家机关及其工作人员行使职权来看，违法与过错是一致的，凡违法行使职权的行为，均可推定具有过错（或者是故意违法，或者是过失违法）。无过错，也就不应存在违法行使职权的问题。强调过错责任原则，不是要否定国家赔偿责任的“非法性”条件。相反，笔者也完全主张只有在非法行使职权情况下才存在国家赔偿责任，合法行使职权不存在国家赔偿责任。

　　根据上述对国家赔偿责任的归责原则的分析，具体就公司登记机关承担瑕疵登记民事责任而言，当然亦应当执行过错责任归责原则。质言之，只有登记机关对瑕疵公司登记存在过错时，登记机关才应承担民事赔偿责任，无过错则无责任。

　　（二）构成要件

　　归责原则决定责任的构成。根据过错责任原则，登记机关瑕疵公司登记之损害赔偿责任必须同时具备以下四个要件：

　　1．登记机关的瑕疵公司登记行为。具体分析，这一要件包括下列要素：第一，登记机关的公司登记职务行为，包括对公司登记申请的受理、审核、注册、公告、颁证及提供查询等行为。非登记机关的公司登记职务行为不在此列。第二，登记机关完成的公司登记行为存在瑕疵。登记机关的瑕疵公司登记行为，从宏观上看既可能表现为违反了有关公司登记的法定程序，也可能表现为违反了法律规定的公司登记的实体条件，还有可能表现为同时违反了公司登记的法定程序与法定条件。从微观上看，主要有三种情形：（1）登记机关无故拒绝受理申请人的公司登记申请。登记机关及登记人员无故拒绝受理公司登记申请的，是对公司登记法定程序的违反，属于登记程序瑕疵。（2）登记机关及其登记人员故意或过失造成错误登记。例如，登记人员故意将公司的某项重要经营项目漏登记，致使公司丧失该项业务的经营资格，从而丧失重大业务机会，或者因公司从事该项被漏登记的业务，受到主管部门行政处罚。（3）登记机关及其登记人员故意或过失不向登记申请人签发有关登记证照或者拖延签发有关登记证照。根据公司登记程序，登记机关在对登记申请经依法审核并予以登记注册之后，应当及时向登记申请人签发有关登记证照。登记机关故意或过失不及时向申请人签发有关登记证照的，不仅程序违法，而且还可能造成申请人的损失。

　　2．登记申请人或交易第三人遭受损失。登记机关瑕疵公司登记的损害赔偿责任，是由登记机关对登记申请人或交易第三人的赔偿责任，最终是由国家对登记申请人或交易第三人承担损害赔偿责任。根据国家赔偿责任的要求，必须是登记申请人或交易第三人在客观上存在损失，国家才承担赔偿责任，所谓“无损不赔”。就登记申请人而言，其损失主要包括登记申请人支出了不必要的登记成本，或债权不能实现，或丧失营业机会等。就第三人而言，其损失主要是因信赖瑕疵登记而导致的交易损失。例如，第三人因信赖公司登记中对注册资本的不实登记而误信登记公司的资本实力与登记公司进行大宗交易（与公司进行买卖，向公司为投资等），后来由于登记公司不能履行债务，而公司的股东也缺乏偿债能力，造成交易第三人重大的经济损失。

　　3．登记机关的瑕疵公司登记行为与申请人或第三人的损失之间存在因果关系。因果关系是一切侵权责任共有的构成要件。登记机关承担瑕疵公司登记的损害赔偿责任属于侵权性的民事责任，也必须存在因果关系，即登记申请人或第三人的损失是由于登记机关的瑕疵公司登记行为所致。法律中的因果关系是一个非常复杂的问题，由于本文主题的原因，这里笔者不拟详细探讨。总体上说，登记机关瑕疵公司登记民事责任构成中的因果关系，应当遵循民法中关于因果关系的一般理论，“理论界最具代表性的观点是中国应当采取直接因果关系学说处理违法行为与损害结果之间的关系，以解决国家赔偿问题。”[13]

　　4．登记机关的主观过错，即登记机关对瑕疵公司登记存在主观上的过错，包括故意和过失。这是过错责任归责原则的要求和体现。对于公司登记的瑕疵，登记机关无过错的，即使给登记申请人或第三人造成损失，登记机关亦不承担赔偿责任。

　　这里有一个问题需要进一步探讨，即如果登记机关是根据验资人、验证人或评估人等顶级辅助人提供的虚假证明而作出的瑕疵登记，登记机关是否应当向第三人承担民事责任？从国家工商局2000年10月20日对内蒙古自治区工商局下发的《关于公司登记机关是否应对法定验资机构出具的验资报告的真实性承担审查责任问题的答复》（国家工商企字［2000］第247号）的意见看，答案是否定的。该《答复》明确指出：“因验资证明内容不实所引起的法律责任和后果，应由其验资机构承担。”笔者认为，在此种情况下一概否定登记机关对第三人的赔偿责任有失妥当，还应当考察登记机关的主观过错及其程度，分别而论。如果登记机关尽到了适当的注意义务，则登记机关不应对第三人承担责任，其责任由虚假验资人、验证人或评估人承担。但如果登记机关主观上存在过错，包括明知虚假而仍然进行登记的，或者验资证明明显存在虚假而登记机关疏于审查之责为不实登记的，则登记机关应当对第三人的损失承担相应责任。当然，由于虚假验资人、验证人或资产评估人也具有过错，因此，此时虚假验资人、验证人或评估人亦应承担相应的责任。

　　四、登记机关瑕疵公司登记之损害赔偿的范围

　　损害赔偿的范围无论在侵权损害赔偿还是违约损害赔偿中都是一个复杂而又重要的问题。在损害赔偿司法实践中，往往令诉讼当事人和法官最为棘手的便是具体损害赔偿范围和数额的确定。

　　损害赔偿范围的确定，首先必须明确决定损害赔偿范围的原则。“侵权损害的赔偿原则，是指依归责原则和责任要件在确认加害人应负责任的情况下，决定赔偿范围的准则”，而“侵权损害赔偿的原则，决定于侵权损害赔偿的目的及实现条件”。[14]损害赔偿的目的，首先在于补偿受害人的损失，其理想的境界应当是通过损害赔偿使受害人恢复到受害之前的状态。基于这个目的，损害赔偿的一般原则是完全赔偿的原则。依完全赔偿原则，损害赔偿的范围应当与受害人遭受的损失范围相等，即损失多少赔多少。[15]但是，损害赔偿并非以补偿受害人的损失为唯一目的，它同时还具有惩戒加害人，警示并抑制加害行为发生的目的。基于这个目的，故有所谓的惩罚性赔偿原则，主要是适用于产品责任和环境责任领域。按照惩罚性赔偿原则，致害人赔偿的范围和数额要大于受害人的损失，甚至数倍于受害人的损失。另外，确定损害赔偿的原则还需要考虑应用的领域（是私法关系领域还是公法关系领域）及社会公共利益。与此相应，有所谓的限制赔偿原则。限制赔偿，亦称为限定赔偿[16]或限制性损害赔偿，[17]其基本意旨是致害人对受害人的损失并不承担全部赔偿的责任，而只是在法律规定的范围内承担有限的赔偿责任。总体上看，限制赔偿的原则在实践中往往只适用于在公共服务场合或与公共利益有关的赔偿责任场合，如铁路运输损害赔偿责任、邮政损害赔偿责任以及国家赔偿责任。限制赔偿原则的目的主要是控制和分配担负公共职能的主体的责任风险，保障担负公共职能的主体的公共职能的实现。登记机关的瑕疵公司登记之损失赔偿应当执行上述哪一个原则？是完全赔偿原则？抑或惩罚性赔偿原则？还是限制赔偿原则？笔者的观点是既不能适用完全赔偿原则，更不能适用惩罚性赔偿原则，而只能适用限制赔偿原则。登记机关的瑕疵公司登记赔偿责任，无论是以其国家赔偿的性质（赔偿费用最终由国家财政负担），还是以其实际的责任地位（作为担负公共服务职能的非营利性行政性质的机关，其财产能力是非常有限的），只能以限制赔偿为原则。否则，将极大增加国家的责任负担，影响登记机关正常公司登记工作的开展，从而影响社会的公共利益。我国《国家赔偿法》所采取的即是限制赔偿责任，其第28条的规定，国家机关及其工作人员执行职务侵犯公民、法人的权益的，受害人只能在法律规定的范围内请求赔偿。

　　基于限制赔偿的原则，确定登记机关瑕疵公司登记之损害赔偿的范围应当遵循以下思路：第一，其赔偿范围应当是直接财产损失，而不包括间接财产损失；[18]第二，其赔偿范围只能是申请人或第三人的财产损失，而不包括精神损失；第三，其赔偿范围只能是对申请人或第三人的有限度的部分财产损失，而不能是全部财产损失；第四，其赔偿的具体数额计算，应当根据《国家赔偿法》的规定和瑕疵公司登记造成的实际损失的具体情形而定，在立法或理论上确定统一的数额是不可行的。




【作者简介】
李克武，华中师范大学政法学院教授。


【注释】
[1]张耕、邓宏光：《限制性损害赔偿制度初探》，载《现代法学》2002年第2期。
[2]关于国家赔偿责任的适用情形，学界一般认为有两种：一是国有公共设施瑕疵或管理不当致人损害，另一就是国家机关及其工作人员的职务行为致人损害。其中，后者应当是一种最主要的情形。
[3]李仁玉：《比较侵权法》，北京大学出版社1996年版，第229页。
[4]刘心稳：《中国民法学研究述评》，中国政法大学出版社1996年版，第651页。
[5]李仁玉：《比较侵权法》，北京大学出版社1996年版，第230页。
[6]参见刘心稳：《中国民法学研究述评》，中国政法大学出版社1996年版，第653页。
[7]王利明：《民法·侵权行为法》，中国人民大学出版社1993年版，第418页。
[8]张正钊：《国家赔偿制度研究》，中国人民大学出版社1996年版，第239页。
[9]见上注[8]书第459页“附录十三”《德国为其公务员承担责任法》。
[10]周史平、袁含：《论国家赔偿的归责原则》，载《江西法学》1995年第3期。
[11]张正钊：《国家赔偿制度研究》，中国人民大学出版社1996年版，第34页。
[12]李仁玉：《比较侵权法》，北京大学出版社1996年版，第252页。
[13]张正钊：《国家赔偿制度研究》，中国人民大学出版社1996年版，第36页。
[14]刘士国：《现代侵权损害赔偿研究》，法律出版社1998年版，第105页。
[15]王利明：《民法·侵权行为法》，中国人民大学出版社1993年版，第561页。
[16]魏振瀛：《民法》，北京大学出版社、高等教育出版社2000年版，第723页。
[17]张耕、邓宏光：《限制性损害赔偿制度初探》，载《现代法学》2002年第2期。
[18]例如，我国《国家赔偿法》第28条第（七）项规定：“对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”