驳回行政复议申请的复议决定不能视为维持原具体行政行为

【裁判要旨】
一、驳回行政复议申请的复议决定，主要是解决行政复议机关错误受理不符合受理条件的行政复议申请的问题，是对不予受理的补充。
二、行政复议机关根据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项的规定作出驳回行政复议申请的复议决定，不能视为维持原具体行政行为。复议申请人对该驳回行政复议申请的行政复议决定不服的，可以依法提起行政诉讼。
【案例索引】
一审：杭州市中级人民法院（2008）杭行初字第45号（2008年11月12日）。
二审：浙江省高级人民法院（2009）浙行终字第23号（2009年3月12日）。
【案情】
原告：郑雪琴。
被告：杭州市人民政府。
第三人：杭州住房公积金管理中心（简称公积金中心）。
第三人：杭州飞宇技术工程有限公司（简称飞宇公司）。
杭州市中级人民法院经审理查明：原告郑雪琴在2008年5月10日之前曾系飞宇公司职工，其居民身份证显示其为杭州市城镇居民。2008年4月23日，原告向公积金中心邮寄律师函，投诉指称飞宇公司未为其设立住房公积金账户，未为其缴存住房公积金，要求公积金中心履行对飞宇公司“依法监管，催建、催缴住房公积金”的法定职责。当日，公积金中心向飞宇公司送达《住房公积金缴存情况自查通知书》，要求飞宇公司对投诉情况进行自查。4月29日，飞宇公司向公积金中心提交《自查情况报告书》，表示愿意为原告办理住房公积金账户设立手续并补缴相应的住房公积金，相关事项正在办理中；同时表示因原告接到公司通知后未能提供其身份证复印件和本人补缴部分金额，故未能及时为其办理相关手续。6月27日，飞宇公司向公积金中心提交《沟通情况反馈》，再次表示公司愿意为原告办理相关手续，但因原告一直未能配合提供其户口迁入杭州市的证明，公司为其办理相关手续面临困难。7月9日，公积金中心将该《沟通情况反馈》交给原告。2008年7月10日，原告申请行政复议，请求被告责令公积金中心履行“归集住房公积金、监督申请人所在公司催建催缴住房公积金”的法定职责；同时责令公积金中心不得违法调取申请人个人户口及家庭成员信息。被告于7月11日收到行政复议申请，于2008年9月2日作出杭政复决[2008]42号行政复议决定：驳回原告郑雪琴提出的行政复议申请。
郑雪琴诉称：公积金中心未依法履行“催建、催缴住房公积金”的法定职责，被告的行政复议决定认定事实与适用法律错误。请求法院撤销被告所作的行政复议决定书，责令被告重新作出行政复议决定。
杭州市人民政府辩称：公积金中心在收到原告投诉后即向飞宇公司发出自查通知书，责令整改，并不存在不履行法定职责的情形。杭州市人民政府不应成为本案的被告。此外，被告作出行政复议决定未改变原具体行政行为，故原告应以公积金中心为被告提起行政诉讼。
公积金中心述称：第三人在接到原告投诉反映后，即对事件进行积极处理，一方面向飞宇公司发出了自查通知书，要求其整改、补办补缴；另一方面，也多次联系原告，要求其配合、协助飞宇公司提供资料、办理补缴手续，表明第三人是在认真履行催建催缴法定职责。
飞宇公司述称：飞宇公司在接到公积金中心自查通知书后积极表示愿意为原告补办住房公积金手续，但因原告拒不提供户籍证明而无法办理。庭前各方协调时就补办起算时间发生分歧，住房公积金是为了解决城镇居民的住房贷款问题，农村居民有宅基地，公司愿意在原告户口正式迁入城镇时为其补缴住房公积金。
【审判】
杭州市中级人民法院经审理认为：被诉的杭政复决[2008]42号行政复议决定系被告作出的具体行政行为，在原告就该具体行政行为提起的诉讼中，被告认为本案应以公积金中心为被告的理由缺乏法律依据，本院不予支持。根据法院查明的事实，公积金中心在接到原告投诉后，于复议机关受理原告的复议申请之前，已经履行原告要求其履行的法定职责。此外，原告请求被告责令公积金中心不得违法调取原告个人户口及家庭信息的主张，缺乏法律依据。据此判决：
驳回原告郑雪琴要求撤销被告杭州市人民政府于2008年9月2日作出的杭政复决[2008]42号行政复议决定书，责令被告重新作出行政复议决定的诉讼请求。
郑雪琴不服一审判决，提起上诉。
浙江省高级人民法院认为：原审判决驳回郑雪琴的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。据此判决：
驳回上诉，维持原判。
【评析】
驳回复议申请是根据2007年8月1日生效的《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款规定形成的一种行政复议决定。根据该款规定，行政复议机关作出驳回复议申请的行政复议决定具体分为两种情形：一是申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责；二是受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件。本案被诉具体行政行为即是根据第一种情形的后半段内容作出的驳回复议申请决定。
本案在审理过程中，对于驳回复议申请决定是否属于行政诉讼受案范围产生了意见分歧：一种意见认为，驳回复议申请是对行政复议法上维持决定的补充，相当于维持原行为处理，因此根据行政诉讼法的有关规定应驳回原告起诉。另一种意见认为，驳回复议申请是对行政复议法上不予受理行政复议申请决定的补充，因此属于行政诉讼的受案范围。
法院最终采纳了第二种意见。理由如下：
第一、驳回起诉的理由过于勉强，缺乏直接的法律依据。首先，行政诉讼法第二十五条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。”在该款规定中，并未有维持的复议决定不可诉的明确意思表达：从文字表述上看，本条直接规范的是诉讼参加人的问题；从条款编排上看，该款属于行政诉讼法“诉讼参加人”章，因此，不能从中推导出复议决定不可诉的内容。
第二、行政复议机关根据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项的规定作出驳回行政复议申请的复议决定，不能视为维持原具体行政行为，更不能作类推处理。维持的复议决定适用于作为的具体行政行为，复议审查的具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持。而驳回复议申请适用于要求被申请人履行法定职责的案件中，其适用情形是被告不具有法定职责或者在受理前已经履行法定职责。可见，要求履行法定职责的案件中并不存在一个被申请复议的具体行政行为，对于一个并不存在的具体行政行为，自然无法予以维持，因此，驳回复议申请决定不能视为维持具体行政行为。一种意见认为，正是因为要求履行法定职责的案件无法通过维持具体行政行为来驳回行政复议申请，因此才有驳回复议申请的决定，可见，驳回复议申请决定是对维持的复议决定的补充，正如行政诉讼法上驳回原告诉讼请求判决是对维持判决的补充一样。我们认为，行政诉讼法第五十六条明确规定了驳回原告诉讼请求判决的适用情形，其第（一）项“起诉被告不作为理由不能成立的”，与作为驳回复议申请适用情形的行政复议法第四十八条第一款第（一）项之规定具有可比性，但正如法条表述的那样，该项规定直接针对“起诉被告不作为”的情形，而严格地讲，要求履行法定职责的案件并不能等同于“起诉被告不作为”的案件，因此，行政复议法上的驳回复议申请和行政诉讼法上的驳回诉讼请求并不具有同质性，也不能视为维持原具体行政行为，更不能作类推处理。
第三、驳回行政复议申请的复议决定，主要是解决行政复议机关错误受理不符合受理条件的行政复议申请的问题，是对不予受理的补充。行政复议法实施条例分两项规定驳回复议申请决定的适用情形，根据第二项作出的驳回复议申请决定类似于行政诉讼法上的驳回起诉，认为“是对不予受理的补充”应当没有太大争议。而其第一项规定的两种情形——该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责——值得进一步的商榷。首先，针对“该行政机关没有相应法定职责”的情形，在行政诉讼法上要求履行法定职责案件中，如果行政机关没有相应法定职责，应当是裁定不予受理或驳回起诉还是驳回原告的诉讼请求同样存有争议，但浙江省高院行政庭早在2003年即行下发司法文件，其中明确规定对此情形适用裁定驳回起诉，因此，这一争议目前在浙江省范围内应当是明确的，该司法文件的规定在行政复议中同样应当得以遵循。其次，针对“在受理前已经履行法定职责”的情形，我们认为，这里有两个问题值得探讨：第一，“在受理前”的表述或可斟酌，因为尽管行政复议法规定一般情况下行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理，但收到与申请在特定情形下还是存在一定的时间差，因此，表述为“在申请前”更为准确。第二，目前的行政法通常对行政机关告知相对人履行情况的程序义务不作硬性规定，行政机关“已经履行”并不意味着申请人已经知道该履行行为，因此，应当对具体情况作具体分析。如果相对人申请复议时已经知道履行行为的，从法理上讲应当提起重作的复议申请，而不是履行的复议申请，在特定情况下甚至不无恶意复议之嫌疑，对此驳回复议申请亦未尝不可。如果相对人申请复议时并不知道履行行为，而是等到提起行政复议后方始知道的，此时，继续对案件进行实体审查已经没有意义，从程序上直接驳回相对人的复议申请也是可以的。综合上述情况，我们认为驳回行政复议申请的复议决定，主要是解决行政复议机关错误受理不符合受理条件的行政复议申请的问题，是对不予受理的补充，对驳回复议申请的这一定位是切实可行的。

撰稿人：杭州市中级人民法院 王银江
　　　 　 浙江省高级人民法院 马良骥