我国环境法庭司法实践的困境及出路

【出处】《法律适用》2010年第6期
【关键词】环境法庭；司法实践；困境；出路
【写作年份】2010年


【正文】

　　一、问题的提出

　　改革开放30年来，我国社会经济发展取得了巨大的成就，但与此同时随着工业化、城市化和科技现代化的发展，我国的环境污染问题也日益严重。环境事件时有发生，环境纠纷逐渐增多，环境案件层出不穷，这已然成为了影响和制约我国经济、社会和环境可持续发展，危害社会安定的一个重要因素。据不完全统计：1998年以来，我国每年的环境污染纠纷以超过20%的速度增长。[1]而2005年后，这种势头更加迅猛，以每年30%的速度递增。[2]2007年环境保护部接报处置的突发环境事件达到108起，平均每两个工作日就有一起。同时，由于我国重大环境污染风险源遍布江河水域和人口密集的敏感区域，但相应的防范机制却存在缺陷，导致了污染事故频繁发生、危害严重，可以说，目前我国已经进人了环境污染事故的高发期。[3]

　　近年来，环境法庭的设立是我国司法制度实践中一个引人瞩目的创新，自2007年11月20日，贵阳市中级人民法院环境保护审判庭和清镇市人民法院环境保护法庭正式挂牌成立后，2008年5月6日，江苏省无锡市中级人民法院环境保护审判庭也宣告成立，并在辖区内的5个基层法院设立了环境保护合议庭。2008年12月11日，云南省昆明市中级人民法院环保审判庭正式挂牌成立。2008年12月18日，云南省玉溪市中级人民法院成立环境资源保护审判庭。1年时间内，我国陆续在贵州、江苏和云南3省设立了4家环境保护审判庭和若干环境保护合议庭。与此同时，环境保护巡回法庭也作为环境保护司法实践的一种形式在我国江苏的南京、常州和辽宁的大连等地的基层法院相继设立。我国环境法庭司法实践正在如火如荼地展开，但社会各界一致认为与严峻的环境污染形势以及逐年增长的环境纠纷相比，目前设立的环境法庭数量显然是杯水车薪，应该在全国全面设立环境法[4]在这个趋势下，我国许多省市纷纷提出了推广设立环境法庭的提议，可以预见，近几年我国环境法庭的数量还将继续增加。[5]

　　环境法庭成立的两年多以来，集中专门审理环境纠纷案件，提高了案件的审理效率，增强了政府和公众的环保意识，对企业的震慑力提高，促进了环保执法效果提升，一系列的成效逐步彰显。同时，环境法庭在司法实践上进行了一系列卓有成效的探索，初步建立了环境司法审判机制，但是在实践中一些令人担忧的局面也逐渐显现。

　　贵阳市环境法庭成立后的近1年中受理的近90件环境案件，其中85%是森林违法案件，涉及水环境污染案件只占5%0然而这看似“叫座”的环境诉讼却并没有真实地体现贵阳的环境污染状况，贵阳市水污染状况严重，当初环境法庭的设立就是以解决水污染问题为初衷的，水污染案件案源的缺少与污染现状极不相称。[6]环境法庭自设立以来就被寄予了打开环境公益环保诉讼大门的期望，然而现实与预期反差巨大，昆明、玉溪、无锡的环境法庭均遭遇了“零公益诉讼”的尴尬局面。这一状况引起了社会各界的广泛关注和探讨，有人认为群众法律知识缺乏是首要因素，据调查，87%的群众遇到环境纠纷，只知道向环保行政主管部门举报和投诉，希望通过行政处罚等措施来制止环境污染行为，却并不知道可以和如何通过司法途径更加有效地维权。一些法官更是从环境司法实践的经验出发提出了举证难、证据保全难、审理难、缺乏统一鉴定标准等诸多环境法庭发展道路上的“拦路虎”。[7]这些事例和言辞深刻反映出了我国环境法庭司法实践中存在的问题。我国的环境保护现状绝非已经好到“无讼”的程度，“无讼”并不等于没有环境纠纷，更不等于人与自然的和谐，在环境危机日益严重的现状面前，环境司法领域的“无讼”意味环境法庭司法实践中存在隐患、困境重重。

　　二、我国环境法庭司法实践的困境及成因分析

　　我国环境法庭司法实践存在困境和成因主要有以下几个方面。

　　（一）环境污染诉讼原告主体资格受限

　　环境法庭案源少的问题难以解决，现行法律对于原告资格的规定是一个很大的限制。传统的诉讼法理论遵循直接利害关系原则，即只有自己的合法权益受到违法行为直接侵害的人，才具备起诉的资格，才能成为正当当事人。依据这一原则，我国法律对原告主体资格作了严格的限制。我国《民事诉讼法》第108条规定：起诉主体必须是“与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。”但由于很多环境污染与破坏资源的行为并不是直接针对受害人做出，而且环境问题具有广泛性、复杂性、累积性、滞后性、潜伏性、受害对象的不特定性等方面的特点，环境民事侵害的受害人在很多情况下不能成为适格原告，不知或不能通过环境司法途径来救济环境权益。我国《行政诉讼法》第2条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”同时《行政诉讼法》第41条规定：“原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织。”从规定本身来看，行政诉讼中对于原告起诉资格的规定相较民事诉讼要稍显宽松，只要原告认为具体行政行为侵犯了其合法权益，就可以提起行政诉讼。然而，根据行政法的理论，作为《行政诉讼法》第2章规定的受案范围的原告，应当是该列举受案范围内的行政管理相对人。也就是说，有资格提起行政诉讼的人，应当是行政管理相对人，即具体行政法律关系中的非行政机关的当事人。在这种情形下，如果在一个环境管理活动中，该具体行政行为并不对环境管理相对人的权益造成危害，却对其他的公民、法人或者其他组织的合法权益造成了侵害。那么，按照上述行政法律理论或规定，这些受到侵害的居民、法人或者其他组织由于不是行政管理的相对人，因而就不具备起诉的资格。[8]现有法律关于原告资格的规定成为了阻却环境侵权纠纷进入司法的一大障碍。

　　（二）环境法庭受案范围难以突破理论和实践缺陷

　　环境法庭的受案范围也是设置和运行环境法庭首先要解决的一个问题，现行的侵权理论在环境保护方面的缺陷使许多环境侵害行为不被纳人环境法庭的司法救济范围，主要包括两方面的缺陷。

　　第一，环境侵权行为是一种特殊民事侵权行为，从我国《民法通则》第106条第2款的规定和最高人民法院有关司法解释的态度看来，基于过错责任原则承担侵权责任的构成要件应为四个：加害行为的违法性（侵害行为）、损害事实、加害行为与损害之间的因果关系以及行为人的过错。[9]《侵权责任法》第6条也规定侵权责任的追究要以侵权行为具有“违法性”为必须要件，行为人只对违法行为承担责任，通常情况下的损害他人人身和财产的行为为违法行为。但环境侵害行为具有的特殊性是传统的侵权理论所不能包括的，由于大多数的环境侵害行为通常是某些生产、建设或者经营活动，这些活动可以创造社会财富并增进公众福利，具有社会正当性，此行为并不违法，排放污染物只是此过程中的副产品。如果严格遵照侵权法理论中所要求的违法性要件，则很多环境侵害行为不能被认定为“环境侵权”，就不能纳入司法救济范围。

　　第二，环境法学界的很多学者都将环境侵权的原因行为定位为环境污染和生态破坏。[10]但《侵权责任法》第65条规定：“因污染环境造成损害的，污染者应当承担侵权责任。”在《侵权责任法》中环境侵权行为即为“环境污染造成他人损害”的行为，而没有将生态破坏行为纳人规制范围。在此立法思路下，进人司法救济的也只能是环境污染致人损害行为而排除了生态破坏行为。

　　（三）环境法庭的管辖范围难以确定

　　环境污染问题的一个特殊性就在于其影响范围极其广泛，由于环境资源的自然属性无法依循人为的行政区划设置而被分割，这就会导致很多环境污染的污染行为地和污染结果损害发生地分属于不同的行政区域的情况时常发生。以水环境污染为例，水资源保护往往涉及的是跨越几个地区，甚至是跨省的问题（大气污染也如此），这就与人民法院受理案件以行政区划为界的传统产生矛盾。按照我国《民事诉讼法》对“指定管辖”的相关规定：“有管辖权的人民法院由于特殊原因，不能行使管辖权的，由上级人民法院指定管辖。人民法院之间因管辖权发生争议，由争议双方协商解决；协商解决不了的，报请它们的共同上级人民法院指定管辖。”这可以说是为解决环境法庭审理跨地域环境纠纷案件提供了立法支持。在同一省级行政区划里的跨区域环境案件，可以由各高院指定管辖，跨省的环境案件由最高院指定管辖。但现实情况是我国的河流、湖泊众多，许多都是跨越好多个省；大气污染等环境污染更是随气候情况无法确定污染地域和范围，一旦发生相关污染诉讼，就势必会需要由最高院指定管辖，由此看来，指定管辖基本成为环境案件审理的常态，势必成为各级人民法院一项非常频繁且麻烦的任务。

　　此外，环境案件往往与各个地区的经济利益有密切的关系，保护一个地区环境的同时也可能是以牺牲其他地区的经济利益为条件的，在这种情况下，最有可能出现的状况是无论上级法院作出什么样的指定管辖决定，将案件交给哪个法院审理，其他相关的法院均会提出异议。

　　（四）环境法庭审判适用法律难点多

　　环保案件审判难度大，适用法律难点多的问题也阻碍着环境法庭的发展。由于环境诉讼的特点决定了环境诉讼规范有着不同于传统民事、刑事、行政诉讼规范的内容，所以审判中适应法律的困难既包括可供适用的法律不能很好地应对环境案件特殊性的问题，也包括在许多方面根本“无法可依”的状况。据调查，至1997年我国新刑法规定了环境污染犯罪以来，全国总共也只审理了几十起环境污染刑事案件。受中国人本身存在的“厌诉”思想的影响，遭遇环境侵害的人们往往会寻求行政途径解决，很少会提起环境民事诉讼。而且，我国现行环境保护法律侧重于污染防治，很少涉及自然资源保护，有关土壤污染、环境损害赔偿等方面还基本处于“无法可依”的状况。在环境法庭司法实践中，随着环境纠纷日渐增多，由于环境立法及诉讼立法在环境诉讼的受案条件、审理程序、证据规则、激励机制等方面规定的不具体、不明确，导致法官在环境案件的审理中很难将法律制度具体化到案件中，导致了审理难度加大，审理效率下降。

　　（五）法官在环保和审判专业知识方面有待加强

　　突出解决环境纠纷的专业性是环境法庭设立的重要目的之一。环境法庭能顺利有效地运行的前提在于，各环境法庭配备了适合审理环境案件的法宫，同时参与审判的陪审员和律师等也具有较高的环保和法律专业水平。由于环境污染问题具有复杂性、长期性和隐蔽性的特点，环境案件往往具有较强的技术性，对审判人员的环保专业知识的要求较高。在这个问题上让具备环境科学知识的专家参加到环境案件审理中能够在一定程度上弥补这一不足，但专家的看法也仅能在证据、专家意见等方面发挥作用，不能替代法官的作用。

　　环境法庭的设立就是实现环境司法的专门化，对涉及环境保护的刑事、民事、行政及执行案件实行“四审合一”新审判模式。同时，对一件环境案件的审理有时需要经历刑事、行政和民事中两种以上诉讼过程才能审理完成。不难看出这对审判人员的素质的高低提出了非常大的考验。

　　三、我国环境法庭的发展出路

　　（一）放宽环境诉讼原告主体资格限制

　　在环境法领域，扩大环境诉讼原告主体资格的范围，已成为世界各国环境立法的一个普遍趋势。但如何扩大原告主体资格，却又不引发滥诉却是问题的关键。在我国法制环境中通过设置环境法庭受理环境公益诉讼的形式可谓是一种合理的制度设计。在立法上，我国《环境保护法》第6条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境单位和个人进行检举和控告。”仅能成为宣示性的规定，不具有操作性。如果通过设置环境法庭受理由“一切单位和个人”提起的环境公益诉讼，则此规定可以作为重要法律依据，并且通过此制度设计，使得环境诉讼中的原告资格范围扩展有了现实通道。

　　从现实中的环境法庭司法实践的情况来看，环境法庭也是通过受理环境公益诉讼来解除传统诉讼模式下环境诉讼原告资格的限制。云南省在环境公益诉讼主体这一问题上规定：只有检察院及在我国境内经依法设立登记的、以保护环境为目的的公益性社会团体，可作为原告向法院提起诉讼。江苏省无锡市中级人民法院的环境法庭除了各级检察机关和环保社团组织外，还将各级环保行政职能部门、居民社区物业管理部门也纳入了原告主体。在各地环境法庭的实践中，均没有将个人纳人环境公益诉讼的原告资格范围内，这一做法主要是因为公民个人在举证能力上处于劣势，同时为了避免因私利或带有违背社会公序良俗目的的个人提起公益诉讼引发滥诉情况发生。公民个人可以向有关部门反映、举证.通过有关部门和环保公益组织来提起环境公益诉讼。

　　（二）扩大环境案件的受理范围

　　现行民事侵权责任理论在环境侵权救济上的缺陷，必然造成传统诉讼途径对于解决环境侵权纠纷的缺漏。克服第一个缺陷，需要司法机关在解决环境侵权纠纷中不再注重环境侵害行为的违法性要求，不再拘泥于该行为是否对于法律规定的法律权利的侵犯，而要考察是否在事实上侵害了公民的环境权益、对于环境资源造成了污染与破坏。而这一点是设置环境法庭改变当下环境司法困境的关键突破点。突破第二个缺陷，需要司法机关在受理环境纠纷时不再局限于《侵权责任法》第65条规定的“因污染环境造成损害的”相关民事法律规范的限制，而这只有通过设置环境法庭扩展受案范围才能实现。

　　就实践中已设立的环境法庭受案范围来看，均力求突破将环境侵权行为定位为污染致害的限制，而将其拓展到环境污染和生态破坏。比如，根据《贵阳市中级人民法院关于设立环境保护法庭的实施方案》和《贵阳市人民法院环境保护审判庭、清镇市人民法院环境保护法庭案件受理范围的规定》，环保“两庭”负责审理涉及“两湖一库”水资源保护及贵阳市辖区内，因涉及生态环境和生活环境保护而产生的一、二审刑事、民事、行政案件和相关执行案件。无锡市中级人民法院环境法庭依法审判涉及辖区内水土、山林保护的排污侵权、损害赔偿等一、二审案件。昆明市中级人民法院环境法庭负责审理昆明市行政管辖范围内涉及环境保护、“一湖两江”流域治理、集中式饮用水资源保护的公益诉讼的刑事、民事、行政一、二审案件。上述的几个环境法庭的受案范围都是涉及环境保护相关案件，而非仅局限于“因污染环境造成损害的”的环境纠纷。

　　（三）建立环境案件专属管辖制度

　　跨行政区划的环境污染案件由谁管辖的问题可以尝试通过建立专属管辖制度来解决。以水污染案件为例，对于处于一个省行政区划内的水资源保护可以交由省会所在城市或与该水域联系最密切的地区的一家基层法院统一进行一审，所属中院、高院设立相应的环境法庭，便于集中管辖。比如，贵阳市环保法庭将案件管辖确定在“两湖一库”自然流域基础上，审理涉及“两湖一库”水资源保护的各类案件，昆明市环保法庭负责审理昆明市辖区内涉及环境保护、滇池流域治理和集中式饮用水源地保护的刑事、民事、行政和执行相关案件，无锡市环保法庭设立的契机就是太湖流域水污染事件。这几个环保法庭都重点关注了某一特定流域的环境案件，而这符合水资源流域管理的先进理念，这一做法可以先以水资源保护为试点先行，积累有益的经验，再逐步推广到大气、森林、矿产、土地等其他环境案件审理中。

　　跨流域（尤其是长江）的水污染案件的管辖问题上，可以充分发挥海事法院审理水污染案件的优势，交由海事法院专属管辖。我国有10个海事法院，分布在沿海和长江的主要港口城市，具有按流域设置、跨行政区域管辖的特点，由于海事法院的管辖区域遵循了河流的自然属性，不受行政区划的限制，有利于破除地方保护主义的影响。海事法院的法官具有审理海上污染案件司法实践经验和专门的技术知识，能保证案件审理的效率和质量。实行跨流域水污染案件由海事法院专属管辖，还有利于统一裁判尺度，提高审判效率。[11]

　　（四）建立健全法律法规

　　解决环境法庭审判难的问题首先应尽快启动《环境保护法》的修订程序，将其上升为真正意义上的环境保护基本法；与此同时及时修改环境保护相关单行法，使其满足现今环境社会现状的需要；对于尚未立法的法律空白区域如土壤污染防治、环境损害赔偿等方面，应当加快立法的脚步，让环境司法实践最终都能做到有法可依。其次，修改当前的《民事诉讼法》、《行政诉讼法》，增加处理环境案件的程序性规定、建立公益诉讼制度，为环境司法创新提供法律依据和程序保障。第三，最高人民法院已经对全国的环境资源案件审理情况进行了深人调研，在此基础上应当尽快编写审判指导，对条件成熟的，先行出台有关审理环境纠纷案件的司法解释，明确案件管辖、案由确定、审判范围等问题，为案件审理提供指导、创造条件。

　　（五）培养具有专业技术能力的高素质法官

　　设立环境法庭本身就是提高环境法庭法官审理环境案件能力的有益之举，它弥补了将环境案件分散到各个审判庭进行审理的缺陷，减轻了法官的负担，统一了审判的尺度，提高了审判的效率。由于我国环境法专业设置较晚，大多数法官对环境法知识掌握得相对较少。环境污染纠纷案件的审理对法官的专业技术知识要求较高，从目前来看，能满足要求的法官数量不多。在国家统一司法考试中加重环境法内容的测试比重以及通过各种渠道，对在职法官进行集中的、必要的环境法培训，培养出一支具有专业技术能力、高素质的审判环境案件的法官队伍是势在必行之举。




【作者简介】
黄莎，单位为武汉大学法学院。


【注释】
[1]陈国裕、李玉梅：“环保工作要实现历史性转变—国家环保总局局长周生贤答本报记者问”，载《学习时报》2007年4月第332期。
[2]潘岳：“中国环境问题的思考”，载《中国环境报》2007年2月9日。
[3]“第二项环境经济政策出台，环保总局保监会联合建立绿色保险制度”，载《资源与人居环境》2008年第6期。
[4]郑建荣：“昆明阳宗海污染案可能催生全国第5家环境法庭”，载《法制日报》2008年10月7日。
[5]“海南省将在2010年内成立环境法庭”，载//news.sina.com.cn/c/2010-02-24/183119731917.shtm1，2010年2月24日发布，2010年2月25日访问。
[6]汪志球：“案源难量刑难执行难贵阳环境法庭期待打破瓶颈”，载《人民日报》2008年9月18日。
[7]张朝云：“昆明环保奋益诉讼期待‘破茧’”，载《云南法制日报》2009年5月17日。
[8]史玉成：“环境会益诉讼制度构建若干问题探析”，载《现代法学》2004年第3期。
[9]张新宝：《侵权责任法原理》，中国人民大学出版社2005年版，第50页。
[10]虽然环境学界很多学者对于环境侵权概念及其原因行为的称谓稍有差异，但他们基本上将环境侵权的原因行为界定环境污染和生态破坏。比知吕忠梅教授认为，环境侵害行为是指由于人类活动所造成的环境污染和破坏，以致危害公民的环境权益或危及人类生存和发展的环境侵权行为，参见吕忠梅：《沟通与协调之途——论公民环境权的民法保护》，中国人民大学出版社2005年版，第262页。曹明德教授认为，“环境侵权是侵权行为的一种”，它包括“环境污染和生态破坏”两个方面，参见曹明德：《环境侵权法》，法律出版社2000年版，第17-26页。周珂教授将环境侵权界定为，“指污染或破坏环境，从而侵害他人环境权益或对产、人身权益的行为”，参见周珂：《环境法》（第1版），中国人民大学出版社2000年版.第156页。
[11]王勃：“武汉海事法院有望统一管辖长江流域水污染和海事行政诉讼案件”，载//www.cjtx.cn/cjbc/linkeycms_whhs.nsf/doc/82790185DB8DSAOC482575E8002ADA7 E?opendocumen，2010年3月2日访问。