访谈政府权力不是无限的

访谈政府权力不是无限的

政府管理人民的权力来源于人民，人民组成的代议机关通过法律授权，给了权力以合法性
　　　　 主持人：如果说1989年制定的《行政诉讼法》铺设了“民告官”之路，让中国人逐渐学会了在个人权利与政府权力之间寻找平衡的话，那么“依法治国”、“依法行政”观念的日益深入人心，则使更多的中国人开始思考政府权力的性质：既然政府要在法律的框架之内活动，那么政府的权力就不是至高无上的；既然政府活动要受立法的监督、司法的裁断，那么政府的权力就不是无限的。当然这是老百姓的观察。具体到行政法学领域，政府权力到底是一种什么性质的权力？
　　　　 周卫平：政府权力从狭义上理解即行政权力，如果一定要给出一个定义，那就是统治者凭借国家强制力治理国家的权力，是国家权力中的治权。其性质和特征有以下四点：其一是伴随国家产生和存在，是国家权力之组成部分；其二是属于国家管理之权，它与社会和民众发生直接、具体和广泛的管理关系；其三是具有强制力，并有膨胀性和扩张性；其四是以效率为目标。
　　　　 袁曙宏：首先要明确的是，政府的权力是一个公权，是政府管理公共事务、具有国家强制力的权力。我们不妨从它与立法权和司法权的不同之处来理解：立法权主要是制定具有普遍约束力的法律规范的权力，司法权主要是居中裁决的权力，而政府权力是一种主动的权力，主动管理社会、经济等公众事务的权力。它具有单方性，表现在行政机关做出处理决定，并不需要个人的同意。
　　　　 值得注意的是，现代政府的权力呈现日益扩大的趋势，政府不仅拥有执法权，实际上也部分地拥有立法权，同时也部分地拥有司法权。而正因为政府的权力和百姓的生活密切相关，也就更容易出现滥用职权、侵犯百姓权利的现象。
　　　　 主持人：我们是不是可以做更深一层的探究，作为一种对人类社会生活具有最大影响力的公众权力，政府权力是从哪里产生的呢？
　　　　 袁曙宏：这是一个古老的话题。在古代社会认为权力是上帝授予的，即君权神授。之所以这么说，就是要给权力拥有者披上神秘化、权威化、合法化的外衣，这样才能让人民相信他有资格掌握权力。到了资产阶级革命时代，卢梭、孟德斯鸠等提出了天赋人权、人人享有平等权的思想，人民把自己的一部分权利让渡出来，组成国家，由国家代表自己来行使权力；如果政府实行的是暴政，人民就可以推翻他，这是资产阶级思想家为资产阶级革命创造舆论根据。
　　　　 我国宪法规定，中华人民共和国的一切权力属于人民，人民是权力的终极来源：人民组成代议机构———人民代表大会，通过法律赋予政府权力。
　　　　 周卫平：我认为从历史渊源看，行政权源于国家，有了国家才有行政权，任何国家也少不了行政权。但由于古今中外各国体制不尽相同，有专制的，有民主的；有人治的，有法治的，故作为源于国家又必须从属于国家制度特性的行政权，其现实来源和地位也各不相同。在专制和集权国度中，行政权往往源于天子和皇权，它是至高无上的王权的组成部分；而在民主和法治社会中，行政权则来源于人民和法律，它是一体遵行的法律之下的受限制的权力：当一个国家摆脱了封建专制统治，改之以人民当家作主的体制，它的政府必然是人民选举，来自于人民又服务于人民的。行政权再也不是至高无上的了，因为政府是人民的公仆，是公民权利的维护者。
　　　　 袁曙宏：于是便要确定这样一个原则，对老百姓来讲，法律不禁止的权利，我就可以拥有，对行政机关而言，法律不赋予的权力，你就不能行使。
　　　　 周卫平：在现代社会中，民主取代专制的一个基本特征，便是以法治代替人治。所谓法治，即全体公民意志通过法律形式固定下来，规范一切国家权力和协调公民权利，并以国家强制力保证其一体遵行，以此治理国家的社会制度。
　　　　 法治的一个重要功能，就在于控制国家权力和国家机器，使其不偏离人民利益和民主原则而达到公正，使其限于一定规则之中而防止其妄为。在法治社会里，宪法和法律是人民与政府之间、公民权与国家权力之间的一种契约和准则，一切国家权力必须按此契约和准则行事。从这个意义讲，行政权和其它国家权力一样，均来源于宪法和法律，任何机构及权力均应受制于宪法和法律。
　　　　 ■政府各部门权限的大小与划分不是“红头文件”说了算，而是法律说了算，行政机关不得行使“法外之权”
　　　　 主持人：政府权力来自于法律的规定在理解上没有什么歧义，但是何为“法”似乎各有各的理解。全国人大及其常委会制订的法律当然是“法”，国务院或其部委、地方人大、地方政府制订的法规或规章也可以说是“法”，而一些部门自己下发的“红头文件”、“通知”也成为确认其有某种权力的“法”———而且在我国，政策一直是有着特殊权威地位的。应该如何看待这个问题。
　　　　 袁曙宏：法有多种表现形式，最高的是全国人民代表大会及其常委会的法律，法律授予的权力是最重要的也是最多的权力。然而，不同级别的权力还依次来源于国务院的行政法规，来源于地方性法规，来源于规章。哪种规范性的法授予什么样的权力，各个法设定的规制是不一样的。
　　　　 我以为，规章以下的规范性文件，一般不能设定政府权力。至于说到政策，包括党的政策、国家的政策，它们一般不具有强制性，规范性和稳定性也弱一些。因此政策只有上升为法律，才能是授予国家政策权力的依据。
　　　　 周卫平：严格意义上或狭义上的法律当然是立法机关制定的法律。政府权力既然来源于法律，当然要依据立法机关制定的法律，即依法行政。但这不是说政府就不能搞行政立法了。在三权分立国家中，十九世纪前，立法权是严格限于议会的，但二十世纪初开始，基于社会发展和管理的需要，授权立法开始兴起，议会授权行政机关创制法规，从而使行政立法不断扩大。我国改革开放以来，随着法制建设的发展，各级人大和政府的行政立法也就是你提到的地方性法规、规章不断增多，这是一种好现象，比没有规则或单靠“政策”治国有很大进步，这是应该肯定的。
　　　　 袁曙宏：我觉得依法行政必须遵循这样几个原则：（1）法律优先原则，在所有的规范性文件中法律具有最高效率，只要法律作了规定，其他法规规章不能与法律相冲突；（2）法律保留原则，有些事项只能由法律做出规定，规范性文件不能做出决定。其中又有相对保留原则和绝对保留原则；（3）职权法定原则，行政机关的权力是法律规定的，法律没有规定的，行政机关不能行使法外权力；（4）职权和职责相统一原则，行政机关有这个权力就要有这个职责，政府不能只享有权利，而没有职责，或是有职责却没有权力，比方现在我们讲“谁审批谁负责”，国务院最近制定关于追究重大事故责任的规定，就是这种原则的体现。
　　　　 主持人：我们承认并赋予行政机关以部分的立法权，便很难避免行政机关通过行政立法权，达到扩张自己权力的目的。
　　　　 周卫平：我认为，问题不在于政府有无立法权，或政府是否有权发布一些抽象性文件，而在于政府权力扩大到立法权后，如何将其控制在立法机关的法律规范之中。
　　　　 对行政机关的立法，现代行政法中有三个基本原则：其一是行政机关必须在法律确定的范围内立法，所制定的法规不得与宪法和法律相抵触；其二是行政立法活动必须按照法定程序进行；其三是通过违宪审查和司法审查等制度，纠正政府越权或不当立法。这些原则集中体现了行政权力在行政立法领域的合法性原则，这种合法性的“法”当然是立法机关制定的法律。
　　　　 ■行政立法不得与宪法和法律相违背，权力的授予与责任的追究必须结合起来
　　　　 主持人：我觉得现在有一种倾向特别值得注意，就是行政机关常常自觉不自觉地给规定一些执法权力，而有些权力是涉及限制人身自由或取消企业主体资格的，比如一些部门立法中就给自己规定了可以直接破门而入强行检查的权力，最近北京市交通警察可以对严重交通违章者直接实施拘留等行政强制措施，前些时候我们还报道过北京市几百家企业，仅仅因为没有得到通知、填报一份由六个政府部门分别盖章的重新审核登记表，便被取消了企业年检资格的事，等等。您们怎么看待这种倾向？从理论上又如何分析这种现状？
　　　　 袁曙宏：涉及限制人身自由的权力，必须由法律才能规定，取消企业主体资格的，必须根据法律和法规才能规定。强行检查，是行政部门一个重要的权力，但要通过法律来赋予。行政机关有直接破门而入强行检查的权力，但不能扩大。
　　　　 对于责令企业停产停业的行政处罚，行政机关应当采取听证制度，这是类似于司法程序的行政程序，由主管部门开一个听证会，由追诉官、听证官组成。听证官来主持，追诉官说明企业违法的事项根据和法律的依据，企业进行辩护。对取消企业年检资格的、对停止企业生存权这样的大事，没有经过听证程序，是不合法的，是滥用行政权的行为。
　　　　 周卫平：我觉得，这里的问题要从两方面看：一方面，政府机关本身就是执法机关，大部分政府机关都有相应法律法规规定的其执法职能，政府要执行法律，就必须有一定的执法手段和强制措施，这是其行政权力性质决定的。因此，政府权力不断增加和强化不足为奇；
　　　　 另一方面，也必须看到行政机关违法行政，越权和滥用权力的现象屡见不鲜，对此，如果不以法律加以控制，将造成行政权的绝对化，而绝对权力产生绝对腐败。
　　　　 因此现代行政法有这样一项原则，即“法律应授予权力，凡授权必有限权，没有限权就没有授权”。这就是要通过法律的限权和控权来约束行政权的滥用。其中限权和控权的法律机制，包括规范法律授权机制、制定和完善行政程序立法，加强对公民权利的救济程序等。