论我国环境民事公益诉讼制度的构建与创新

【出处】《法学家》2006年第5期
【摘要】环境民事公益诉讼制度作为维护环境公共利益的有效救济措施，已获得广泛认同。但由于环境民事公益诉讼在诉讼目的、诉讼主体、诉讼功能、责任形式等方面与普通的民事诉讼具有明显的不同，因而有关环境民事公益诉讼制度的建立不仅需要在立法路径、立法模式、立法体例等方面作出选择，而且更重要的还在于对环境民事公益诉讼在原告资格、诉讼形式、滥诉限制、诉讼费用、证据规则、责任形式、判决执行等具体制度上进行不同于普通民事诉讼的创新设计。
【关键词】公益诉讼；环境民事公益诉讼；制度创新
【写作年份】2006年


【正文】

　　2005年12月3日，国务院通过的《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》第（二十七）项指出“健全社会监督机制……发挥社会团体的作用，鼓励检举和揭发各种环境违法行为，推动环境公益诉讼。”这是国务院首次在文件中明确提出推动环境公益诉讼，这也表明，多年来学者及实务界人士呼吁建立环境公益诉讼的理论研究得到官方的认同。[1]在此背景下，环境公益诉讼具体制度的设计成为建立环境公益诉讼最关键和最首要的问题。[2]现在正值修改现行《民事诉讼法》的大好时机，展开环境民事公益诉讼具体制度的研究不仅是非常重要而且是相当迫切的。

　　一、环境民事公益诉讼的概念与特征

　　公益诉讼滥觞于罗马法。在罗马法的程式诉讼中，已经出现公益之诉和私益之诉的区分。私益诉讼是为保护个人所有权利的诉讼，仅特定人可以提起；公益诉讼是为保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定者外，凡市民均可提起。当时的公益诉讼，主要是刑事方面的，又被称为罚金诉讼、民众诉讼。学者周枬先生在分析公益诉讼存在的原因时说：“罗马当时的政权机构远没有近代这样健全和周密，仅依靠官吏的力量来维护公共利益是不够的，故授权市民代表社会集体直接起诉，以补救其不足。”[3]时至现代，公益诉讼的重新提起，则是由于社会活动越来越复杂化，社会公共利益受侵犯的事件经常发生，为了更好、更有效地保护社会公共利益，完善国家民主管理，非常有必要建立公益诉讼制度。

　　公益诉讼是相对于私益诉讼而言的，通说是指特定的国家机关、社会组织和公民，根据法律的规定，对违反法律、法规侵犯国家利益、社会公共利益的行为，向法院提起民事或行政诉讼，通过法院依法审理，追究违法者法律责任的活动。环境民事公益诉讼，则是指特定的国家机关、社会组织和公民，为维护环境公共利益，根据法律的规定，对已经或可能污染和破坏环境的行为，针对实施该行为的主体向法院提起并要求其承担民事责任，由法院按照民事诉讼程序依法审判的活动。与传统的普通环境侵权救济方式和手段相比，环境民事公益诉讼制度具有以下显著特征：

　　第一，诉讼目的的公益性。环境民事公益诉讼的目的不同于一般的民事诉讼，不是对单个私人利益提出的诉讼，而是针对多数人的公共环境利益提出的。即使提起诉讼的原告是环境污染和破坏行为的直接受害人，其提起诉讼的诉讼请求也是针对整个被侵害的公共环境利益提起的，其目的不是使或不仅使其个人受损的利益得到救济，而是使不特定的多数人受损的利益得到救济，使被污染和破坏的环境得到补救，或避免环境被污染和破坏。所以，其诉讼目的具有明显的公益性。

　　第二，原告主体的广泛性。传统的民事诉讼的原告是以与侵权行为有直接的利害关系为前提的，而环境民事公益诉讼的原告既可以与环境污染和破坏行为有直接利害关系，也可以无直接利害关系。因为公共利益和私益根本上说是一致的，是整体和部分的关系，既相互依存又相互独立。就环境问题而言，任何对环境污染和破坏的行为，或许有也或许没有直接的受害者，但却关系着在这个被污染和破坏的环境里生活的所有民众及其后代，乃至关系到整个地球的环境变化而使全人类都受到影响。

　　第三，诉讼提起的预防性。环境民事公益诉讼的目的在于保护公共利益，所以应更强调其预防损害的功能。环境污染和破坏具有不可逆性，事后的补救往往耗资巨大甚至不可挽救，因此对于环境民事公益诉讼的提出不应以发生实质性的损害为要件，只要存在发生损害的潜在性危险就可以提起诉讼。

　　在国外，环境民事公益诉讼制度比较完善的国家一般都是发达国家。这其中最典型的是美国。二十世纪七十年代，美国相继制定的《清洁水法》、《海洋倾废法》、《噪声控制法》、《濒危物种法》、《有毒物质控制法》等等一系列有关环境资源保护的立法，都通过“公民诉讼”的条款规定了普通公民的诉讼资格。与此相适应，《美国区法院民事诉讼法规》第17条规定：“法定情况下，保护别人利益的案件，也可以用美利坚合众国的名义提起”，从程序法上为公益诉讼架桥开路，提供了切实、可靠的保证。[4]

　　二、我国现行立法对环境民事公益诉讼规定的缺失与限制

　　在我国，环境民事公益诉讼制度在民事诉讼法、环境保护法中基本可以说处于空白状态，在一定程度上，可以认为，我国的民事诉讼法不仅没有公益诉讼的相关规定，而且其对原告资格的限制实际构成了我国公益诉讼的最大障碍。我国《民事诉讼法》第108条规定：“起诉必须符合下列条件：（一）原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”，要求原告必须与本案有直接利害关系，而在环境民事公益诉讼中，很多情况下原告都并非本案的直接受害人，故难免遭遇不予受理或驳回起诉的命运。尽管《民事诉讼法》第15条规定：“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。”但何为“支持”，概念模糊，而且在前述原告资格的限制下，也不可能有很大的作为。这一条规定最终沦为“纸面上的法”，并没有起到什么作用。

　　由于民事诉讼法关于原告资格的严格限制，也导致了现有的程序规则即便运用于公益诉讼也必将碰到很多实际问题，譬如和解和调解。调解原则作为民事诉讼法的基本原则在公益诉讼中还能否适用？如何避免原告为了个人私利损害公共利益？这些都对我国现有民事诉讼制度提出了挑战，也亟待从立法上加以明确和完善。

　　我国《大气污染防治法》、《水污染防治法》等环境保护单行法中关于单位和个人面对环境污染和破坏时所拥有的权利，一般都参照《环境保护法》第6条“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”的规定，只笼统地赋予了一般单位和个人对污染和破坏环境行为具有检举、控告、监督的权利，而没有明确赋予单位和个人可以直接对污染和破坏环境的行为提起诉讼的权利。事实上，我国污染环境的责任者作出赔偿的范围也仅仅局限于“直接受到损失的单位和个人”。如我国《水污染防治法》第5条第2款规定：“因水污染危害直接受到损失的单位和个人，有权要求致害者排除危害和赔偿损失。”第41条规定：“造成水污染危害的单位，有责任排除危害，并对直接受到损失的单位或者个人赔偿损失。”因此可以说在我国环境保护立法中亦没有规定环境民事公益诉讼制度。其原因在于：我国现有的环境保护立法大部分是上世纪80、90年代制定的，当时人们的权利意识、环境意识还非常淡薄，保护私益尚且有种种顾虑，更别提提起环境公益诉讼了。

　　一个值得注意的现象是，最近几年，我国部分补救性的环境行政责任有逐渐民事化的趋势。[5]如1985年的《森林法》第34条第1款、第37条都规定了“责令赔偿损失”的责任，但是该法在1998年修订时，“责令赔偿损失”在第39条和第44条中被改为“依法赔偿损失”。再如1982年颁布的《海洋环境保护法》在1999年修订时亦做了相应改动，其第90条第2款甚至明确规定：“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”根据这样的规定，若环境行政机关就损害赔偿提起诉讼，则只能是民事诉讼，即以公众受托人和国家环境资源所有权代表人的身份，对侵害公众或国家环境资源权益的行为提起民事诉讼，这种诉讼明显具有公益性质，因此这种变化完全可以看作是我国环境民事公益诉讼的一个突破。在我国司法实践中也已经出现了这样的案例。[6]

　　三、我国环境民事公益诉讼制度建立的路径与模式

　　（一）路径选择

　　关于我国环境民事公益诉讼制度建立的路径选择，学界主要有两种观点。一种观点认为可以直接通过国家立法予以确立，如在修改现行《民事诉讼法》过程中，直接在《民事诉讼法》中专章予以确认。大多数学者赞同该观点。另一种观点则认为目前立法时机尚不成熟，主张从判例到立法的上升路径。有学者以美国为例，指出美国在大量的司法判例积累之基础上，发展出“私方司法长官”理论，进而在若干环境法规中规定“公民诉讼条款”，以立法方式明示确定公民的此项法定程序性权利。这种由判例上升为立法的路径应为我国所借鉴。我国最高人民法院的司法解释和典型案例与美国的司法判例功能极为相似，为了避免立法的跳跃式引进所带来的振荡，我国可通过最高人民法院在典型案例中确认一定的规则，在积累相当经验的基础上，再通过司法解释逐步扩大原告资格。[7]

　　我们赞同第一种观点。理由是：其一，我国的立法与司法体制与美国存在巨大差异，我国最高人民法院的司法解释和典型案例与美国的司法判例的地位、作用也存在巨大差异。我国司法解释的权限范围，按照全国人大常委会《关于加强法律解释工作的决议》，只能是“具体应用法律、法令”的问题。实践中，我国目前的司法解释存在泛立法化倾向，普遍存在着超越法定权限范围进行解释的现象，已经对我国法治建设产生了负面影响；[8]其二，我国环境民事公益诉讼制度的建立应该是一个系统工程，涉及民事诉讼法的制度革新，环境保护法律法规的改革乃至民法典的起草和修宪，这么多方面的革故鼎新，这是司法解释和典型案例所无法解决的；其三，经过这些年的实践，应该说我们的实践经验已经比较丰富了。而且西方发达国家在这一领域已经有几十年的实践，硕果累累，其经验完全可以拿来学习与借鉴。所以，可以说现在将环境民事公益诉讼制度纳入立法轨道时机已经成熟了。

　　（二）立法模式

　　环境法具有综合性，环境民事公益诉讼也不例外。环境民事公益诉讼制度的确立涉及多个部门法，因此立法模式即其规则如何在各个部门法间进行分配就成为必须解决的首要问题。环境民事公益诉讼只是民事公益诉讼在环境保护领域的具体运用，作为基本法的民事诉讼法典既无必要也不可能对包括环境公益诉讼、反垄断公益诉讼、消费者公益诉讼、社会保险公益诉讼等在内的各种公益诉讼都进行专门规定。因此我们认为，采用综合立法与分散立法相结合应当是较为理想的立法模式。具体来说，首先，应在《民事诉讼法》中对民事公益诉讼的基本原则和制度作出必要规定；其次，鉴于环境问题的特殊性（如损害的不可逆转性、受害者的广泛性和不确定性、损害的间接性和隐蔽性等），环境民事公益诉讼需要一些特殊的规则，对此可在《环境保护法》中予以明确；再次，考虑到在环境资源保护的各个领域具体适用民事公益诉讼可能会有所差别，可在环境资源保护的专门法律法规中再予以细化。通过综合立法与分散立法相结合，建立一个比较完善和内在协调的环境民事公益诉讼体系应当是完全可能的。

　　（三）体例安排

　　如何在《民事诉讼法》的体例上对民事公益诉讼进行规定，这是环境民事公益诉讼制度创新首先要解决的问题。笔者认为，应采取总则规定与专章规定相结合的方法。即在总则中对民事公益诉讼作出概括性规定，在特别程序中用专章对其具体制度予以规定。这是因为，民事公益诉讼与普通诉讼在程序上存在很多差异，只有如此才能最大限度的协调好民事公益诉讼与普通诉讼的关系，使两者在同一部法典中达到完美契合。

　　四、我国环境民事公益诉讼的制度创新

　　环境民事公益诉讼制度的建立，是对传统民事诉讼制度的突破与创新。我们认为，这一制度的创新既要顺应国际环境保护的新趋势，有利于环境保护、可持续发展及建设和谐社会目标的实现，又要立足于中国的现实国情，循序渐进；既要保证法律的相对稳定性和安全性又要兼顾一定的灵活性和前瞻性。为此，构建环境公益诉讼制度应特别注意以下原则：①有利于保障公民环境权和环境公共利益；②有利于调动公众的广泛参与，促进政治民主化进程；③有利于诉讼法律制度的完善和环境立法目的的实现；④现实司法资源对制度的可支撑性。[9]在上述原则的指导下，通过制度创新，建立切实可行的环境民事公益诉讼制度。

　　（一）管辖

　　我们认为，环境民事公益诉讼的一审案件应明确由中级以上人民法院管辖。一方面，环境民事公益诉讼以维护环境公共利益而提起，涉及面广，影响较大；另一方面，中级以上人民法院相对于基层人民法院而言，案件数量压力较小，人员学历素质及审判水平较高，更能符合解决环境民事公益诉讼的要求。有部分学者提出学习西方某些发达国家，专门设立环境法庭，审理环境诉讼案件。[10]能够成立专门的环境法庭固然不错，但是该方案成本过高，在中国并不太具可行性。

　　（二）原告资格

　　关于环境民事公益诉讼的原告资格，各国有不同的规定，这是环境民事公益诉讼制度最关键的一个问题，因而也是我国学术界历来讨论的热点问题，时至今日，也没有得出一个可作为通说的结论。总的来说，讨论基本围绕着三类主体来进行：特定国家机关、社会团体、公民。其中特定国家机关又分为检察机关和特定的具有环境保护和监督管理职能的行政机关。这三类或日四类主体如何取舍成为民事公益诉讼设计的焦点问题。我们认为，应承认以下四类主体的民事公益诉讼原告资格：

　　1．检察机关。世界各国普遍将检察机关作为提起公益诉讼的特设机关。无论是在大陆法系国家还是英美法系国家，检察机关都作为“最高法律秩序和道德的代表者”，以保护公益和维护法律为依据，对民事争执和经济纠纷进行干预。[11]我国现行立法虽未规定检察机关可以提起民事公益诉讼，但一方面，从历史上看，我国立法曾经赋予了检察机关提起或参与民事公益诉讼的权利。[12]另一方面，从现实看，检察机关提起民事公益诉讼在实践中已屡屡尝试，并多有成功案例出现。[13]检察机关是我国的法律监督机关，具有代表国家提起刑事公诉的权力和对民事及行政诉讼活动的监督权。检察机关既有人力和财力的优势，也有较强的诉讼对抗能力，由其提起或参与民事公益诉讼将更能完成立法赋予的公众利益的保护神的角色。

　　2．特定的具有环境保护和监督管理职能的行政机关。如前所述，根据我国有关法律规定，特定环境行政机关可以以公众受托人和国家环境资源所有权代表人的身份，直接对侵害公众或国家环境资源权益的行为提起民事诉讼，由于其并不是环境侵权的直接受害者和诉讼的受益者，由其代为行使诉权而提起的环境诉讼只能是环境民事公益诉讼。所以，特定的具有环境保护和监督管理职能的行政机关也应具有环境民事公益诉讼原告资格。这种制度设计类似于国外的国家财产托管人制度。如美国《1990年油污法》规定：自然资源损害赔偿由托管人提出，通常总统或者州、印第安部落、外国政府的授权代表应作为其自然资源的托管人，可以代表公众、印第安部落或者外国提出自然资源损害赔偿。总统、每个州的州长、印第安部落的管理组织应任命某个组织或人员作为油污法下的资源托管人。自然资源托管人依法评估在自己托管范围内自然资源损害的情况；代表国家提起索赔；在托管范围内，开展和执行自然资源恢复、复原、替代或者获得等价物的计划。[14]

　　特定环境行政机关作为环境民事公益诉讼原告，有很多优势。如行政机关普遍设置，拥有强大的行政权力网络及相应的环境监测和检测设备，从而能全方位监控并迅速做出反应，有利于事故的及时处理，有利于国家得到足够的赔偿，也有利于赔偿费用的充分合理利用等。但在我国现实国情下，也还有很多问题需要解决。如我国环境行政监督管理体制实际上是一个地区分割、部门分割的管理体制，行政机关在业务范围上大量存在着交叉重叠，从而较难确定由哪一行政机关作为环境民事公益诉讼原告，可能导致部门之间的争执或推委；目前的环境行政执法尚且不力，赋予其环境民事公益诉讼职能后，其行使的积极主动性令人质疑，等等。然而，笔者相信，随着我国行政体制改革的推进，环境资源保护立法的逐步完善，这些问题最终都能得到改善和解决。

　　3．特定社会团体。特定社会团体主要是指相关社会公益组织，如环境保护各类协会和社团等。社会公益组织毫无疑问具有提起环境民事公益诉讼的积极性，并且可以在专业知识、资金力量等诉讼各方面弥补个人力量的不足，可以造成较大社会影响，相比于个人的干预，其效果会积极得多。但为避免滥诉及公益组织谋求私利，应当对其加以一定限制，规定其原告资格必须依据法律的规定取得。

　　4．有关公民、法人或其他组织。特定国家机关和有关社会公益组织都可以提起环境民事公益诉讼，但仍然难免有无人起诉的情况。赋予对环境公共利益受损有切身体会的公民、法人或其他组织公益诉权，能最大限度地发动公众力量制止违法行为，保护环境公共利益。当然，从实践和相关制度来看，公民、法人或其他组织作为原告有很大的局限性，如经济实力不强，专业性不够等等，往往即使胜诉也不足以对侵权行为进行制裁。因此，不宜将公民、法人或其他组织作为民事公益诉讼的一般主体，而应作为补充主体。只有在检察机关、有关的环境行政机关、公益性组织没有提起民事公益诉讼时，公民、法人或其他组织才能直接向人民法院起诉。同时，这也是为了避免公民滥用诉权造成司法资源的浪费以及对无辜被告的侵害。

　　（三）受案理由

　　环境污染具有潜伏性、难以逆转性、危害严重性等特点，对于环境资源损害的防止应当以预防为主。因此，环境民事公益诉讼的诉由不能是“已构成现实的损害和破坏”，而应当是只要行为人的行为有造成环境损害的现实危险就可以提起诉讼。这样才能防患于未然，才更符合环境法的特点，更利于环境资源的保护。

　　（四）先行告知义务

　　环境民事公益诉讼的本质目的是为了制止侵害公共环境利益的不法行为，以保护公共环境资源免遭破坏，因此，一旦得到有关机关或民众起诉的信息，不法行为者即停止侵害行为并积极消除不法行为所造成的负面影响，那么应当说其目的就达到了，无须再进入诉讼程序解决。所以，基于减轻法院诉累、限制滥诉的考虑，可以借鉴美国的先行告知义务制度。如美国《清洁水法》第505条规定了60天的通告期，即：如果没有在起诉前60天将起诉通告通知联邦环保局、违法行为所在的州和违法者本人，禁止公民根据《清洁水法》提起诉讼。60天告知义务具有一定的合理性，但是鉴于环境资源损害的难以逆转性，美国司法实践中也存在因60日太长而引发诉讼的困扰，结合我国实际及环境资源保护本身需要，笔者认为应当缩短告知义务的时间，30日可能比较合适。当然，考虑到在环境资源保护的各个领域的不同特点，如水污染、大气污染、放射性物质污染等传播速度、危害程度各有差异，也可相应地做一些差别处理，在《水污染防治法》、《大气污染防治法》等单行法中分别予以规定。

　　（五）案外人参与制度

　　由于环境民事公益诉讼涉及面广，很多问题都相当专业，因此有必要借鉴美国的“法庭之友”制度，规定案外人可以对公益诉讼案件的处理提出材料和意见，法庭不得拒绝。但值得注意的是，该意见不包括对法院具体如何审判的意见，否则将会干扰法院的独立审判权。

　　（六）代表人诉讼的改进

　　适应民事纠纷群体化的现实，我国现行《民事诉讼法》确立了我国的群体诉讼制度，即代表人诉讼制度。虽然代表人诉讼中维护的利益主体人数众多，但毕竟代表的利益与社会公共利益相差甚远。另外，代表人诉讼仍然是在现有民事诉讼制度框架限制之下的，代表人诉讼中的每一个成员包括代表人都必须对诉讼标的具有直接的利益关系，其救济的也只能是现实的受害者而无法起到有效的事前防范作用，由此可见，现有代表人诉讼制度在保护社会公共利益方面的缺陷显而易见。但是，我们完全可以将提起民事公益诉讼的机关、团体或者自然人看作是诉讼代表人，由此，代表人诉讼制度也可以适用于环境民事公益诉讼。只不过考虑到公共利益及环境问题的特殊性，我们必须对原有代表人诉讼制度进行一些突破和改进。这方面，美国的集团诉讼制度有很强的借鉴意义。美国的集团诉讼来源于衡平法程序，是依据衡平法则建制的。它被较多地运用在环境诉讼当中，其诉讼机制和模式与我国代表人诉讼制度相似，但又有一些明显的区别：一是我国的代表人诉讼中设有登记程序，对于没有参加登记的人员，视为不参加诉讼；而集团诉讼则无权利登记程序，在法院公告期间没有表示不参加群体诉讼的，即视为参加诉讼。二是在代表人的产生问题上，集团诉讼允许以默示的方式消极地认可诉讼代表人的地位，而我国群体诉讼代表人的产生则必须由当事人积极地推选。三是诉讼代表人的权限不同。集团诉讼不要求诉讼代表人必须在集团成员特别授权下才能处分实体权利义务，只需经过法院的审查即可。而代表人诉讼则严格要求代表人处分实体权利，必须经过被代表的当事人同意。四是我国的诉讼代表人制度允许未参加登记的人另行起诉，只要是在诉讼时效期间内的起诉，法院就可以做出裁定，适用原判决；而集团诉讼的判决效力包括既判效果，即当一案件作为集团诉讼判决后，其成员不管是否参加，都不能再以同一诉讼标的起诉。

　　当前，不少学者认为将美国集团诉讼制度引入我国存在着诸多难以克服的障碍，[15]其理由五花八门，但大都针对多数人民事纠纷而言，而非本质意义上的公益诉讼。我们认为，完全可以在我国的环境民事公益诉讼中借鉴集团诉讼对代表人诉讼制度予以突破：法院受理环境民事公益诉讼案件后，应以最可行的方式对利害关系人进行通知；利害关系人不同意参与诉讼的，应当以书面形式向法院表示；不以书面形式表示的，视为同意参与诉讼。对利害关系人不参与诉讼的申请，法院一般应当予以支持，除非该申请违反强制性法律规定或者有证据显示该申请不合理。法院判决具有既判力，自动适用于利害关系人，不允许再以同一诉讼标的起诉，但明确表示不参与诉讼的利害关系人不受法院判决的拘束。公益诉讼中由提起诉讼的机关、团体或者自然人作为代表人，但利害关系人有权向法院提出异议否决其代表资格。法院在发现部分利害关系人的利益未得到代表时应当为其指定代表人。代表人有损害利害关系人的行为时，法院应当另行指定代表人。法院指定代表人应向有关的利害关系人进行最可行的通知。

　　（七）证据制度

　　证据制度历来是一切诉讼的灵魂，环境民事公益诉讼也不例外。在举证责任分配问题上，我国已确认环境污染损害赔偿诉讼中适用举证责任倒置原则。该原则也应适用于环境民事公益诉讼。另外，在证据制度上还应注意以下几点：

　　首先是因果关系的认定问题。传统民事诉讼采用因果关系确定的方法，即必须直接而确切地证明加害行为与损害事实之间的因果关系，否则侵害人不承担民事责任。然而在环境侵权诉讼尤其是环境公益诉讼中，由于环境污染和破坏的潜伏性、间接性、复合性及现有科学技术水平的限制，加害行为与损害事实之间的因果关系认定极为困难。鉴于这种情况，有必要借鉴诸如盖然性因果关系理论、疫学因果关系理论、间接反证说等国外的先进理论来发展我国的因果关系推定制度。[16]

　　其次是环境损害结果的鉴定问题。由于环境污染和破坏行为对环境本身以及在环境中工作、生活的人们造成损害（包括直接损害和间接损害）的方式具有多样性、复杂性等特点，且专业性、技术性非常强，所以损害的结果往往存在难以确定和计算的问题。在环境公益诉讼中表现得更为明显。而目前国家环保总局既没有认定任何一家机构具有环境污染危害后果原因认定的资格，也没有认定关于环境污染损害大小的权威评估机构。其他管理部门，如林业部门、农业部门、卫生部门虽然有个别方面受害原因认定的机构和损失评估机构，但由于缺乏统一的技术标准和方法，不同的机构对于同一个案件做出的结论往往截然相反。[17]因此，一方面，我们有必要加快研究设计科学合理的环境损害鉴定（包括原因、范围、大小等）方法；另一方面，可以借鉴医疗事故的鉴定办法，尽快建立专门的有资质的鉴定评估机构，并规范鉴定评估行为。

　　（八）起诉人的处分权及调解制度

　　民事诉讼中起诉人的处分权是民事诉讼尊重当事人意思自治的体现，指当事人有权在法律规定范围内处分自己的民事权利和诉讼权利。环境民事公益诉讼中起诉人是否有处分权，对此学界存在争议。一部分学者认为应完全否定处分原则在环境民事公益诉讼中的适用，认为环境公益诉讼的性质决定了原告的“意”不是其自身的意志，而是代表国家和公众的意志，其诉讼标的是公共利益，起诉人无权代表国家和公众擅自放弃、处分权利。另一部分学者则认为，不能完全否定处分原则的适用，而是应采用一定方式对其加以规制。我们倾向于第二种观点，理由是若完全否认起诉人的处分权，则会大大影响诉讼的效率和实效，不利于快速有效地解决问题。尤其在环境领域，是经不起“马拉松式诉讼”的拖累的。但若不加以一定限制，有可能导致起诉人忽视公共利益甚至与相对人恶意串通损害公共利益。

　　环境民事公益诉讼可以适用代表人诉讼制度。基于前述对代表人诉讼的改进，我们认为可以考虑做如下规定：环境民事公益诉讼代表人可以为进行诉讼的一切诉讼行为，但撤诉、放弃、变更诉讼请求或者和解必须经法院同意。代表人撤诉、放弃、变更诉讼请求及和解方案应当以最可行的方式通知利害关系人。

　　民事诉讼中的调解制度也是以合意、处分原则为基础的，如果起诉人无处分权也将导致调解制度无法适用。因此，对于环境民事公益诉讼中的调解可参照上述原则作出规定。

　　（九）诉前禁令制度

　　诉前禁令是指法院在侵权诉讼提起之前，应权利人的请求，采取措施制止正在实施的或者即将实施的侵权行为，以保障权利人的合法权益的司法行为。我国1991年颁布的《民事诉讼法》并未规定诉前禁令制度，2000年7月1日起实施的《海事诉讼特别程序法》对海事强制令作了规定，2000年8月25日修订后的《专利法》和2001年10月27日修订后的《商标法》、《著作权法》对诉前停止侵害知识产权行为作了规定。此后，最高人民法院相应地作出了一些司法解释。[18]由此可以看出，我国目前的诉前禁令制度还仅仅局限于上述领域。在环境民事公益诉讼中，由于环境污染和破坏行为的后果十分严重且难以逆转，而诉讼进行的时间往往较长，如果等到判决以后再制止该行为，是很不利于环境公共利益的保护的。因此，有必要在环境民事公益诉讼中确立诉前禁令制度。诉前禁令应以由起诉人提出申请为原则，由法院依职权采取为补充。

　　（十）诉讼时效制度

　　我国《民法通则》规定的一般诉讼时效为两年，而基于环境侵权过程的复杂性、损害后果的渐进性和潜伏性及科技水平的有限性，为有效保护受害人的合法权益，我国《环境保护法》规定了更长的诉讼时效期间：“因环境污染损害赔偿提起诉讼的时效期间为三年，从当事人知道或应当知道受污染损害时起计算”。另外，《民法通则》规定：从权利被侵害之日起超过二十年的，人民法院不予保护。对于环境民事公益诉讼而言，一方面，由于其涉及问题的广泛和复杂性，即便是二十年的最长诉讼时效规定也可能远远不够。如世界八大公害事件之一的日本富山骨痛病事件，几十年后才被确诊，早已超过了诉讼时效。另一方面，其提起是为保护环境公共利益，有其特殊性。基于上述特点，笔者认为，在环境民事公益诉讼中，应取消诉讼时效的限制，使侵犯环境公共利益的违法行为在任何时候都能受到法律追究，更好地保护环境公共利益。

　　（十一）诉讼费用制度

　　环境民事公益诉讼中，原告目的并非要求或仅要求侵权行为者对自身进行赔偿，而是为了保护环境公共利益，维护公共的环境安全及资源的合理使用。而环境民事公益诉讼案件中，由于其公益性特点，牵涉面广，专业技术性强，由原告来承担举证责任上的花费以及败诉的诉讼费用无异于强迫公民放弃公益诉讼。但若完全免收诉讼费用，又可能造成原告滥诉。因此，有必要在诉讼费用上作出有利于原告的规定。如公益诉讼案件的受理费减半征收，但诉讼标的额超过50万元以上的免收案件受理费。[19]也可以考虑设定一定的奖励机制，更充分地鼓励民众的积极参与，如可以借鉴美国法上的公民诉讼制度，允许原告有权从对被告的经济制裁中提取一定比例的金额作为奖励。

　　另外，美国集团诉讼中的“风险收费制”（contingency fee）对我国也有一定的借鉴意义。在这种制度中，包括通知费用在内的诉讼费用由律师预先垫付，如果案件败诉律师不能要求当事人支付其垫付的费用，但如果案件胜诉了，律师除垫付的费用之外还能从当事人获得的损害赔偿金额中获得一定比例的报酬。这种制度把诉讼的融资问题交给愿意为此冒险的律师处理，对保护环境公益而言，不失为一种好的制度。

　　（十二）立案审查制度

　　立案审查方式按审查内容的不同，分为形式审查和实质审查。前者比较宽松，要求和限制比较少，有利于原告顺利参与诉讼，维护权益。后者则要严格得多，对实质性内容要求多，并且法院将提前介入案件的实体内容。关于公益诉讼的立案审查实行形式审查还是实质审查一直很有争议。一部分学者从保障公民的基本诉权考虑认为应实行形式审查，更多的学者则从避免滥诉的考虑认为应严格立案审查程序，实行实质审查。笔者认为对此应该具体问题具体分析。一般公益诉讼，譬如消费者公益诉讼，似以实行实质审查更可取，以减轻法院诉累，避免滥诉。但就环境民事公益诉讼而言，由于环境问题的特殊性，如果实行程序相对更为烦琐的实质审查，将不利于环境的保护，因此，应以实行形式审查更佳。

　　（十三）法院职权的适度扩张

　　我国的现行民事诉讼模式既吸收了英、美、日、法、德等国家的当事人主义模式的因素，又借鉴了苏联和东欧国家的职权主义模式，属于二者的有机结合。在普通民事诉讼中，应当尊重当事人的意思自治，更强调当事人主义的运用，但在民事公益诉讼中尤其是环境民事公益诉讼中，由于关系到国家利益、公共利益，法院则应该更主动地行使职权，处分原则和辩论原则应受到一定限制，譬如法院可以主动收集诉讼资料和证据资料，法院的判决可以不受原告诉求的限制等等，只有这样才能最大限度地保证环境公共利益，同时避免公益诉讼的起诉人谋求个人私利而损害公共利益。

　　（十四）民事责任的形式

　　对污染环境者，可以考虑让其承担如下责任：第一，停止侵害，排除妨碍。其作用原理相当于美国公民诉讼中对污染源所判发的禁止令；第二，消除违法行为对环境资源的影响。法院可以判令侵权行为者对其侵权行为所造成的负面影响进行消除或修补或支付相应的费用，以使环境资源尽可能恢复到原先的状态；第三，损害赔偿。由于环境具有经济价值、生态价值、潜在价值等多重价值属性以及公益诉讼的特殊性，环境损害赔偿的范围、数额、支付方式等比较复杂，还有待进一步研究。

　　（十五）执行制度

　　环境民事公益诉讼涉及的受害人数众多，即使裁判生效后被告自愿履行，也往往难以操作，应当在执行机构的主持和监督下履行法律文书确定的义务。所以环境民事公益诉讼的裁判发生效力后，应当纳入民事强制执行的移送执行的案件范围内，由人民法院直接交付执行机关执行，以达到快速制止侵权行为，保护环境公共利益的目的。




【作者简介】
李艳芳，中国人民大学法学院教授。李斌，中国人民大学法学院研究生。


【注释】
[1]据我们所掌握资料来看，早在1990年，《法学评论》就曾刊载署名陶红英的论文《美国环境法中的公民诉讼制度》，对美国环境法中的公民诉讼（Citizen Suits）进行了较为详细的介绍。在这十几年的讨论研究中，学界已经对环境公益诉讼的必要性与可行性进行了比较充分的论说，达成了比较一致的认识。由中国人民大学法学院江伟教授领衔的《民事诉讼法典的修订与完善》课题组已经完成《（中华人民共和国民事诉讼法）修改建议稿（第三稿）》，并已提交全国人大常委会法制工作委员会，作为我国第一部、也是国内惟一一部民事诉讼法修改建议稿，其对民事公益诉讼已经作出了比较明确的规定。
[2]有人认为：“要建构中国的民事公益诉讼制度，最关键的问题是要解决立法者的观念与意识问题。要使立法者清楚地认识到问题的严重性和建构民事公益诉讼的迫切性、必要性与可行性，唤起立法者的立法使命感。相对而言，民事公益诉讼具体制度的设计等技术性层面的问题倒在其次，甚至可以说比较容易解决。因此必要性与可行性的论证与言说，就成为时下催生立法者立法观念与意识的首要问题。”（汪汉斌：《民事公益诉讼与构建和谐社会》，见《诉讼法理论与实践【2005年卷】》，中国方正出版社2005年版，第1062页。）对于这种观点，我们认为，至少就环境民事公益诉讼而言，并不妥当。因为：如果欠缺对于具体制度的深入思考，一方面，对于必要性与可行性的论证与言说将永远是苍白无力的；另一方面，也无法指导实际的立法。在这方面，我们是有惨痛教训的。十年前，立法者也深刻地认识到制定《担保法》的重要性，然而当时整个学界对于具体担保制度的研究还基本是一片空白，在此情况下仓促制定并颁行了《担保法》，结果实践证明《担保法》错漏百出，时至今日，仍然是我国民事立法体系重构的一个障碍。
[3]周枬：《罗马法原理》（下册），商务印书馆1996年版，第886—887页。
[4]李秀梅：《中国公益诉讼的立法选择》，见《诉讼法理论与实践（2005年卷）》，中国方正出版社2005年版，第1001页。
[5]常纪文：《中国环境行政责任制度的创新完善及其理论阐释》，载《现代法学》2002年12月。
[6]如天津市海洋局、天津渔政渔港监督管理处及渤海湾渔民和养殖户等起诉“塔斯曼海”号油轮船东英费尼特航运有限公司、“顺凯1号”。轮船东以及伦敦汽船互保协会污染海洋生态环境案。参见张皓若、卞耀武：《中国人民共和国海洋环境保护法释义》，法律出版社2000年版，第136页。
[7]张明华：《环境公益诉讼制度刍议》，载《法学论坛》2002年第6期。
[8]吴萍：《完善司法解释体制的几个问题》，载《中共长春市委党校学报》2004年第6期。
[9]史玉成：《环境公益诉讼制度构建若干问题探析》，载《现代法学》2004年第3期。
[10]王梅：《论环境公益诉讼机制的构建》，载《林业经济问题》2003年第6期。
[11]史长青：《民事公益诉讼原告资格扩张论》，见《诉讼法理论与实践（2005年卷）》，中国方正出版社2005年版，第1057页。
[12]颜运秋：《公益诉讼理念研究》，中国检察出版社2002年版，第196—197页。
[13]别涛：《环境公益呼唤环境公诉》，载《环境经济杂志》2004年第9期。
[14]张春昌：《我国船舶污染事故国家损失赔偿机制的探讨》，//www.ccmt.org. cn/hs/explore/exploreDetial.php?sId=315，2002-12-13.
[15]齐树洁、林建文：《环境纠纷解决机制研究》，厦门大学出版社2005年第1版，第257页。
[16]周珂：《环境法》，中国人民大学出版社2000年第1版，第61页。
[17]王灿发：《环境纠纷处理的理论与实践》，中国政法大学出版社2002年版，第19页。
[18]江伟、汤维建：《民事诉讼法》，中国人民大学出版社2004年版，第200页。
[19]江伟、孙邦清：《（中华人民共和国民事诉讼法）修改建议稿一稿（第一编：总则）》，//www.civillaw.com.cn/weizhang/default.asp?id-18323，2004-10-2.