论我国法院体制改革的路径

【出处】《当代法学》2011年第4期
【摘要】法院体制改革，是我国司法改革中最重要的组成部分，直接关系到能否实现司法公正和社会公平正义。在法院体制改革过程中，应当修改宪法，将法院独立审判制度宪法化；改革现行法院体制，重新划分司法管辖区域，使司法管辖区域与行政管辖区域相分离，以保证法院独立行使审判权；整合现行法院结构，将中级法院、基层法院设置为初审法院，将高级法院设置为上诉法院，最高法院作为终审法院，以区分初审和上诉审，区分事实审和法律审，实现司法公正。
【关键词】法院体制；独立审判；司法公正
【写作年份】2011年


【正文】

　　始于1996年的中国司法改革，以实现司法公正为目标，重点在于两个问题：一是解决法院的独立审判，即独立审判问题；二是完善诉讼制度，保护当事人的权利。为实现司法改革目标，最高人民法院在中央的部署下，分别于1999年、2004年和2009年颁布了三个《五年改革纲要》，司法改革进一步深化。考察我国的司法改革成果，无疑在诉讼制度，特别是诉讼程序的完善方面，有了极大的进步，但在法院体制自身改革方面，却进展甚微。作为实现社会公平正义的最重要国家机关，如果法院自身的体制不够完善，那么无论诉讼制度、诉讼程序如何完备，也不可能真正实现司法公正，实现社会公平正义。研究我国法院体制的改革路径，对于实现法院独立行使审判权，实现司法公正，促进社会和谐，具有重大意义。

　　一、法院独立审判制度的宪法化

　　司法独立作为现代司法的一项基本原则，是由西方资产阶级三权分立学说派生出来的。司法独立的基本含义包括两个层次：一是司法机关独立于行政机关和其他政府机关而存在并自主地开展工作；二是司法机关及其司法官员在以审判为中心的司法活动中，所发表的言论、作出的行为不受追究，以便有效地保障司法权的行使。

　　德国学者将独立而不受干涉分为八个方面：1.独立于国家和社会间的各种势力；2.独立于上级官署；3.独立于政府；4.独立于议会；5.独立于政党；6.独立于新闻舆论；7.独立于国民时尚与时好；8.独立于自我偏好、偏见与激情。[1] （P41）

　　我国的独立审判与西方国家的“司法独立”有着显著区别。按我国宪法的规定，独立审判是指法院依法独立行使职权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。独立审判原则的独立性不是毫无边界的，即不能绝对地理解，它具有相对性，具体表现：第一，审判权不是不受约束的特权，它是在法定监督下的独立。按我国现行法律规定，对审判权的法律监督是通过国家权力机关的监督、检察机关的监督、最高人民法院的监督和上级人民法院的监督、人民群众参与民主司法和监督来实现的。第二，独立审判不是审判员的个人独立，而是人民法院的独立；第三，独立审判不是法院系统的独立，而是对案件依法享有管辖权的法院的独立；第四，独立审判不是随意的，而是依照法律规定行使审判权；第五，独立审判不是指审判机关和行政机关绝对分离，其主要目的在于防止行政机关的干涉。[2] （P38）

　　我国没有把司法独立作为司法制度发展的终极目标。独立审判原则在我国的确立经历了曲折的历程。54宪法和法院组织法都曾规定“人民法院独立审判，只服从法律”，从而将独立审判原则以根本法的形式固定下来，成为我国社会主义法制原则的一项重要原则。但同时采取了党内审批刑事案件的制度。文革期间，独立审判荡然无存。1979《中华人民共和国人民法院组织法》率先恢复了“人民法院独立进行审判，只服从法律”的规定。1982宪法否定1975、1978宪法取消这项原则的错误做法，在第126条明确规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。其后，民事诉讼法、行政诉讼法都作了类似规定，同时党政军逐步取消了各级党委审批案件的做法。

　　我国法院独立审判制度，应当宪法化。现行宪法关于“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”的规定，不足以表明法院独立审判的地位。建议修改宪法，将法院独立审判制度宪法化，作为一项宪法原则。

　　第一，在宪法中明确规定法院独立行使审判权，法官只服从法律。司法权的性质决定了司法机关的软弱性与被动性。在国家机构中，人大掌握着立法权和对其他机关的领导、监督权。在我国，所有国家机关都对人大负责，向人大报告工作，受人大监督。行政机关掌握着国家的行政权力，而只有司法机关，自身没有任何的武力，既无军权，也无财权，更不能支配社会的力量与财富，不能采取任何的主动行为，不存在损害人民普遍自由权利的可能。司法权是一种判断权，一方面对双方当事人的争执居中作出是非曲直的判断，以保护公民、法人或其他组织的合法权益；另一方面对于什么是法律予以判断，以限制其他国家机关的专横行为。司法权具有被动性，法官是被动地执行法律，实行“不告不理”原则，必须等待当事人起诉之后，才能受理具体案件，对具体案件作出裁断。赋予法院独立审判权，规定法院及法官的独立地位，对于审判者中立，实现司法公正具有重要意义。将审判独立确立为宪法原则，赋予审判独立制度的根本性。

　　第二，将法官独立作为审判独立的核心。司法独立的核心内容是以司法官员为权利义务对象的个体独立，即法官独立。其一，司法的理性在本质上是个体性的。其二，全部司法程序是为保证审判法官的客观判断和公正判决而设置的；其三，司法责任应当是个体化的。[2] （P36）

　　二、司法管辖区域与行政管辖区域相分离

　　我国法院的司法管辖区域与同级行政机关的行政管辖区域完全重合的现状，带来一系列的弊端：第一，司法权地方化，破坏了司法权的统一，导致我国审判中的“地方保护主义”。在现行体制下，统一的司法权被地方党委、地方权力机关、地方行政区域所分割，各级地方司法机关已演变为“地方的”司法机关。再加上在现行体制下，地方司法机关人财物都依赖于地方，受制于地方。地方各级人民法院成为名副其实的“地方法院”，在审理本地区当事人与其他地区当事人的纠纷时，必然带有较强烈的地方感情色彩。如果再有本地其他国家机关的领导或相关人士对法院施加影响，则必然产生审判的不公问题。在此种体制之下，司法审判中的地方保护主义成为必然。如果这种体制不加以改变，无论采取什么样的措施，均不可能彻底地杜绝司法审判中的地方保护主义；第二，妨碍司法独立。地方各级人民法院成为“地方的”人民法院，法院在机构、人员、物质方面受制于本地区的行政机关等机关或个人，法院对地方的其他国家机关具有很强的依附性，无法独立。地位的不独立，必然产生司法审判活动的不独立，最终有碍司法公正的实现。应当改变这种现状，重新划分司法管辖区域，割裂法院与同级政府、人大与党委的联系，摆脱这些机关对法院在经济上、人事上的束缚，以确保法院地位的独立。

　　关于重新划分司法管辖区域的主张，我国很多学者意识到了这一问题，认为地方法院司法区域与行政区域的重合，是滋生地方保护主义的制度性根源，因此，改革现行司法体制的关键是打破现行法院体系，对各级法院进行重新设置，并且提出了具体的思路。（注：参见沈德咏：《为中国司法制度改革问诊切脉》，《中国律师》1997年第7期；蔡定剑：《历史与变革》，中国政法大学出版社1998年第1版，第396-397页；常克义：《也说司法体制改革》，《中国律师》1997年第7期。）一种思路主张，法院机构的改革应打破现有框架的基础上，按照司法独立的要求重新进行设计。其设计方案如下：最高法院在全国设若干分院，在其辖区内代行最高法院职权，受理部分高级法院的上诉案件。全国划分十个左右的大司法区，每个大司法区设一个高级法院，高级法院在本辖区的较大城市设若干分院；高级法院及其分院作为普通案件的上诉法院行使职权。高级法院辖区内划分小司法区，设中级法院；中级法院视需要设若干派出机构；中级法院及其派出机构作为一般案件的初审法院。将基层法院改造为简易法院（但附设普通庭），主要受理简易、小额案件；大幅度削减城市基层法院数量，农村基层法院基本上仍以县为单位；取消城市的人民法庭，合并、整顿农村的人民法庭。[3] （P66）另一种思路主张，考虑到法院的重新设置是一项繁重而艰巨的任务，不可能在短期内完成，有关方面应当设计一个较长的规划予以通盘考虑。作为过渡性安排，可先在几个大区设置若干个最高法院的派出机构（这类机构类似于美国的巡回法院，在设计上可借鉴其做法）。这种机构的设置，首先可将许多民事经济案件的审级提高，比如在中级人民法院审理的，可提高至高级人民法院审理；而二审审理可提高到最高人民法院的派出法院审理。其次则可提高诸如死刑程序的级别。当然，从长远看，最好的办法还应是设立法院系统自上而下的垂直领导。[4] （P8）

　　上述两种主张重新划分司法管辖区域，改变使其与行政管辖区域相重合的观点，认识到了重新划分司法管辖区域的重要性及必要性，但其思路明显缺乏可行性。

　　第一种思路存在如下弊端：第一，设置机构过于复杂，缺乏可操作性。将法院设置为最高法院、最高法院分院、高级法院、高级法院分院、中级法院、中级法院派出机构、简易法院（还附带普通程序）、县一级基层法院。如果按其所设想，这一法院系统的复杂程度将远高于现行法院体系，案件管辖问题将变得异常复杂，明显缺乏可操作性；第二，各法院之间的职权混乱，无法行使管辖权。按第一种思路所设置的法院系统，存在职权混乱的问题：最高法院分院已经代行了最高法院的职权，最高法院的职权是什么?最高法院分院审理高级法院的上诉案件，一审定在哪一级法院?市法院、市法院的分院的职权是什么?基层法院行使什么样的审判权?第三，审级不清。我们现行法律规定了二审终审制的审判制度，如果按照第一种思路重构法院体制，是二审终审、三审终审，还是多审终审?存不存在终审?

　　第二种思路存在着如下弊端：无法解决司法管辖区域与行政管辖区域相重合的重大问题。设置大区法院的思路为很多人所提及，但大区法院的设置，其法律地位如何?设置了大区法院，只不过是在高级法院之上加一个审判机关而已，不可能从根本上解决司法与行政管辖区域相重合的难题。我认为，要解决司法与行政管辖区域的重合问题，实现法院地位的独立，可以考虑采取如下可行的具体措施：

　　第一，各法院独立

　　在基本上不改变现行法院组织框架的前提下，明确各法院的独立地位。确立法院独立理念，在立法中取消“各级法院”的说法。我国的法律之中对各个法院的最常用的称呼是“各级法院”，“上级法院和下级法院”，这种称呼的背后隐藏着这样的一种理念：法院之间是存在上下级关系的，上级法院领导下级法院，这是一种典型的行政思维方式。为实现审判独立，必须将这种理念转变为各法院自身的独立。各法院独立，不仅是指各法院相对于法院系统外的立法、行政机关等的独立，当然也包括法院系统内部，各法院相互之间的独立。因为法院的本质是对案件的裁判权，没有具体的诉，没有具体的案件，法院就没有存在的必要。各法院都是在各自的管辖权内，对案件行使裁判权，并且在各法院行使裁判权的过程中，既不应当受到立法、行政机关及其他团体和个人的干涉，也不应当受到其他法院的干涉。

　　上诉法院对初审法院的意义在于且仅在于，如果当事人不服初审法院的判决向上诉法院提出上诉，那么上诉法院就可以对该案件行使法定的上诉案件管辖权，对上诉案件作出或维持或改判或发回重审的判决，以维护初审法院的判决权威，纠正初审判决的错误。除此之外，上诉法院对初审法院就不应当再享有任何权力，更不存在领导与被领导、监督与被监督的关系。现实中上级法院年终按照行政指标对下级法院的各项工作进行检查，作出或奖励或批评的做法是与司法的本质根本不相容的，是一种典型的行政手段，必须坚决予以废除。

　　第二，各法院的法官全部由全国人大常委会任命

　　这种做法有如下益处：其一，确保法院免于同级人大、政府等机关的干涉，保证各法院独立审判。现行司法与行政管辖区域相重合的最大弊端在于，各法院的人事权力掌握在同级人大、党委组织部门手中。正是因为同级政权组织机构掌握了各法院的人事任免权，才对各法院的审判活动形成多方面的不相关影响。在不改变现行司法管辖区域的前提下，各法院的法官由全国人大常委会统一任免，从根本上解决了司法管辖区域与行政管辖区域相重合的弊端，能够实现各法院地位的独立，保障各法院独立审判权的行使。其二，摆脱各法院的地方性，使各法院成为真正独立于地方的司法机关。正是因为各法院在人事、财政等方面受制于“地方”，才使各法院成为名副其实的“地方法院”。在各法院受理本地方的当事人与外地当事人的诉讼时，本地区的各类人员才理直气壮地向法院施压，最后形成司法中的“地方保护”壁垒。各法院法官由全国人大常委会统一任命，割裂各法院与地方的联系，可以避免各法院在审判活动中受到地方各级机关及团体的高压，实现司法公正。其三，免于上级法院的干涉，实现法院系统内部的独立。近些年来各地法院在任命下级法院院长时，存在着这样一种带有普遍性的做法：下级法院院长的人选由上级法院向下级法院的同级人大和党委推荐，再由人大履行法律程序，任命下级法院院长。这说明，在一定程度上，上级法院掌握了对下级法院院长的任命权，结果使上下级法院之间的行政关系加强，加深了上下级法院之间关系的行政化。

　　各法院法官统一由全国人大常委会任命，由其免职。但免职要避免任意性。对法官的免职要严格依法进行，只有当法官具有法定的应当被免职的情形时，才能由全国人大常委会按照特定的法官免职程序进行。在这一过程中，要给予被免职法官以被控罪行知情权、陈述权、申诉权。对于被免职法官的陈述与申辩，委员会要认真倾听，依法定程序作出表决。

　　基于我国法官数量庞大的事实（截至2007年，我国法官人数为24万） [5] （P196），从可行性方面考虑，可以由全国人大常委会授权省一级人大常委会代为行使职权，任命初审法院法官（现基层法院、中级法院法官），报全国人大常委会备案。但对于法官的免职，法官可以向全国人大常委会申诉。上诉法院法官（现高级法院法官），则必须由全国人大常委会直接任命和免职。

　　第三，各法院财政由全国人大常委会作出预算，由中央财政统一列支

　　在现行法院体制之下，各级法院的财政大权操控在同级政府手中，从法官的薪金待遇到法院的办案经费，从法院的办公场所到办公设施，无不受制于同级政府。任何机关都无法在无物质基础的前提下履行职责，如果不割裂这种财政上的联系，各级法院将永远受制于地方政府，法院独立审判只不过是一句空话而已。

　　各法院财政由全国人大每年作出预算，由中央财政列支，可以有效地割裂各法院与同级政府在物质上的联系，保障各法院的独立地位。具体做法可以考虑采取如下措施：其一，每年全国人大常委会对各法院作出预算，对该预算的议案，中央财政必须执行。在对各法院财政开支进行预算时，可以根据我国地域广大，各地区发展不平衡的特点，区别不同情况，做出不同的预算。以防止因地区的差异，而导致各法院经费及法官待遇上的不平等。其二，中央财政按预算案列支。中央财政的收入主要来源于税收，对于列支给各法院的预算经费，可以通过考虑在各地区调整税收政策的办法，防止中央财政负担过重。

　　第四，保留各高级法院作为上诉法院，将现各中级法院、基层法院作为一审法院，以区分初审和上诉审由现法院系统内的中级法院与基层法院作为初审法院，在案件受理方面，可以暂时保留关于中级法院、基层法院管辖的规定，但中级法院受理的案件，也作为初审案件，以提高案件的审级。高级法院成为纯粹的上诉法院，不再受理一审案件。

　　上述法院组织的改革方式不从根本上破坏现行法院体制，既避免了因改革成本过高而缺乏可操作性的难题，又可以将法院的司法管辖区域与行政管辖区域相分离，切实可行。

　　三、法院设置为初审法院、上诉法院

　　我国目前从最高法院到基层法院的四级法院体制的司法统一性和终局性受到来自审判监督程序频繁启动的破坏，二审终审的司法制度因很难确定“终审”裁决的效力而虚无化。本应当是终审判决的二审判决因为审判监督程序的可能运行，而使二审裁决的效力处于一种不确定状态。因二审判决始终处于一种不确定状态，也使法律失去了应有的预期。

　　卡多佐曾经就法律的效力与判决的关系有过如下的精彩论述：“当一致性始终如一，足以为人们提供一种具有合理确定性的预期时，法律就存在了。实际上，这些一致性如此具有说服力和强制力，以致于我们不得不说，如果预期没有实现，那个使我们希望落空的判决就是错法或恶法……”，[6] （P23）如果说法律是一种合理的预期的话，那么这种预期是通过法院的生效判决来实现的。无论如何，朝发昔废的判决是不严肃的，也无法给人们的行为提供指引，人们也无法通过法院的判决来对自己的行为作出合理的预期。

　　我国的司法判决之所以缺乏应有的稳定性，最重要的原因在于法院体制的结构性不合理。这种不合理性突出表现为审级过多，且在审判中不区分初审和上诉审，不区分事实审和法律审。为充分发挥法院的司法职能，公正司法，化解矛盾，解决纠纷，必须对法院的现行体制进行改革。

　　重构我国的法院体制，对现行法院组织进行整合，对我国的四级法院体制进行改革，将法院设置为初审法院和上诉法院，具体可采取如下框架：

　　第一，整合我国基层法院与中级法院，设立初审法院

　　我国司法实践当中存在着审判级别过低的问题，剥夺了当事人将案件争议向更高一级司法机关提出的请求权。取消基层法院与中级法院之间的上下级关系，将中级法院作为基层法院，无论是基层法院还是中级法院，其所作出的判决，均作为初审判决。如果当事人不服其判决，可将案件上诉到上诉法院。

　　考虑到这种合并的可行性，短时期内，可以不改变法律关于基层法院与中级法院管辖的规定，基层法院与中级法院在各自管辖的范围之内，审理案件。这种整合有如下有利之处：其一，改革成本低。对现行法院组织不做根本性的改变，只不过是变更了其判决的效力级别，几乎没有成本；其二，区分初审和上诉审。中级法院作为初审法院之后，我国的法院体制从四级改革为三级，即初审法院、上诉法院和最高法院。当事人不服初审判决，可以将案件直接上诉到上诉法院。当事人不服上诉法院的判决，可以提请最高法院进行审理，但最高法院是否审理该案件，有决定权。如果运行得好，可以在适当的时候取消审判监督程序。其三，区分了事实审与法律审。初审法院的主要职责是，认定案件事实、在事实的基础上适用法律，对争议案件作出判决。其中关于案件事实的认定，可以借鉴美国司法制度，完善我国的人民陪审制度。

　　第二，保留高级法院作为上诉法院

　　取消现行法规定的各高级法院的初审职能，将各高级法院改革成为名副其实的上诉法院，专门受理当事人不服初审判决的上诉案件。设置专门的上诉法院，有如下有利之处：其一，区分初审与上诉审。上诉法院的职责是，通过对初审案件的审理，维护初审判决的权威或纠正初审判决的错误。其二，区分事实审与法律审。上诉法院对案件的审理，除非有充分的证据证明初审法院在认定案件事实方面明显违法，否则不再对案件事实进行审查，仅就案件适用法律的问题作出裁决。其三，现实可行。考虑到我国地广人多的现实，全国在每一个省设立一个上诉法院能够适应解决纠纷的现实需要。且将高级法院改革为上诉法院，对现有法院体制没有过大的冲击，而仅仅是职能的转变而已，切实可行。

　　第三，最高法院作为终审上诉法院

　　最高法院最重要的职责是通过对重大案件的裁决，维护国家司法统一。最高法院应当履行如下职责：其一，维护国家的宪法。涉及违宪的案件，由最高法院裁决，以维护国家的宪政体制。其二，维护国家司法的统一。“相同案件，相同处理。”对于各上诉法院对同类案件的不同判决结果，最高法院可以予以纠正，以维护司法的统一。其三，司法审查。赋予最高法院以司法审查权，通过对具体案件的审理，裁决行政机关的立法、执法是否符合宪法的规定，以保护个人的权利，维护司法权威。




【作者简介】
车传波，吉林大学法学院副教授。


【注释】
[1]胡夏冰，冯仁强.司法公正与司法改革研究综述[M].北京：清华大学出版社，2001.
[2]龙宗智，李常青.论司法独立与司法受制[J].法学，1998，（12）.
[3]章武生，吴泽勇.司法独立与法院组织机构的调整（上）[J].中国法学，2000，（2）.
[4]王利明，姚辉.人民法院机构设置及审判方式改革问题研究[J].中国法学，1998，（2）.
[5]朱景文.中国法律发展报告——数据库和指标体系[M].北京：中国人民大学出版社，2007.
[6][美]卡多佐.法律的成长、法律科学的悖论[M].董炯，彭冰译.北京：中国法制出版社，2002.