试论行政垄断的法律规制

【出处】中国民商法律网
【关键词】行政垄断；经济民主；模式选择
【写作年份】2007年


【正文】

　　我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。竞争是市场经济最为重要的运行机制，在激励市场主体能动性、优化资源配置、促进经济和社会发展方面扮演着举足轻重的角色。竞争也是一把“双刃剑”，放任自流的竞争可能引起生产和资本的集中而形成垄断，排除竞争、窒息竞争。在我国，通常把垄断分为经济垄断和行政垄断，相对于经济垄断，行政垄断由于以强有力的国家公权力为依托，其顽固性和破坏性更甚，需要运用政治的、经济的、社会的各种措施综合治理，多管齐下，但主要应运用法律的方式来进行。行政垄断的实质是政治国家的公权力凭借强有力的国家强制力对市民社会私权利的粗暴干涉和管制，使公权力和私权利都背离了原有的法律运行轨迹和市民社会的经济规律，从而使整个社会生活的协调有序发展受到破坏，国民经济的良性运行与发展受到阻碍。

　　一、经济民主是对行政垄断予以规制的价值取向

　　行政垄断是否应纳入反垄断法的调整范围，有着激烈的争论。否定论者认为，对不合理的行政垄断的制止是毋须由反垄断法或反垄断法所无力完成的。肯定论者则认为，应当将行政垄断纳入反垄断法之中，通过反垄断法遏制行政垄断行为。[1]本人支持肯定说，并认为对行政垄断予以规制是我国反垄断法的首要任务。

　　行政垄断是地方政府及政府部门运用行政权力，排除、限制公平合理竞争的行为，本质上是政治国家公权力对市民社会私权利的粗暴干涉，其对立面便是自由公平的竞争秩序，而这种秩序的集中体现便是经济民主和自由。由此，经济民主便成为我们反垄断法对行政垄断进行调整所追求的价值目标。

　　民主是政治学、法学中古老的抽象范畴，是社会文明与进步的旗帜和标志，但要对其进行明确的界定却很不容易，经济民主亦然。我们只能从几个方面来揭示其内涵。经济民主既是经济法主体具有决策机制、动力机制和利益机制的前提条件，也是国家在经济干预中首先要实现的目标。国家干预如果离开了这个目标，就必然造成经济独裁。[2]经济民主的核心便是经济公平与公正。所谓经济法上的公平与公正，是指经济法确保进入市场的经营主体经济机会均等和经济平等。经济机会均等是指经营主体都有进入市场并进行平等竞争的机会。经济平等是指市场经营主体竞争条件相同。[3]经济公平与公正要求我们作到：第一，市场准入平等，由法律对市场主体的市场准入条件进行规定，凡是达到法律条件的都有机会平等地进入市场进行自由竞争。第二，市场主体的经济权利和义务平等。市场主体均平等地享有基本经济权利即财产权和经济自由权，能独立自主地决策经营、公平竞争，并且当他们这些权利受到妨碍与侵害时都能平等地请求国家公权力的救助；同时市场主体的义务即负担也是平等的，除法律所课之税赋及其他义务外不再承担额外的经济负荷。第三，市场主体在以一定物质利益为目标的活动中，都能够在平等的法律条件下，实现建立在价值规律基础上的利益平衡，[4]也即有公平竞争的外部环境。

　　我们对行政垄断予以规制，就是要遏制行政机关运用公权力保护本地区、本部门经济利益，限制、排除市场主体的公平竞争的行为。行政垄断对本地区本部门的企业予以保护，对非本地区本部门的企业予以限制，由行政权力代替市场主体来与其他主体进行竞争，使得市场主体准入市场的条件因人、因时、因地的不同而不同，从而导致其在经济生活中的公平竞争和经济自由权受到阻碍与限制，最终导致其在追求自身利益最大化的过程中不能实现建立在价值规律基础上的利益平衡，而是要其竞争对手承担因行政垄断而强加给它的生产成本和超额交易费用。这些与经济民主相悖的事实使得在反垄断法中对行政垄断的规制必须要以实现经济民主为目标和价值取向，使经济主体都能在民主自由、公平公正的环境下通过有效竞争来实现其追求经济效用最大化的目标。

　　在反行政垄断中实现经济民主，其核心便是要规范政府对市场主体经济生活的干预和调控。首先要坚持政企彻底分开，政府仅行使其应行使的职权。我国现阶段，政府承担着三种角色：政治管理者、经济管理者和国有资产管理者。政府在进行活动时，一定要分清其在不同场合所充当的不同角色，而且要严格依法行政，在法定权限范围内依法定程序行使职权。其次，政府作为公权力的代表，应当为经营者提供良好的公平竞争环境，而不是直接参与竞争。竞争是两个以上的生产经营者，以谋取有利的生存发展环境和尽量多的利润为目的，以其他利害关系人为对手，所进行的各种商业性行为。[5]由此可见，竞争是市场主体自身在市场经济规律的作用下，为实现其自身利益最大化所进行的比拼，是市民社会私权利之间的较量，政府公权力在除这种权利较量中出现权利滥用外不应予以干预，否则便是越俎代疱、过度干预。只有政府公权力和市场主体私权利均依其应有轨迹运行顺畅，经济民主才可能真正得以实现，行政垄断才可能真正得以遏制，市场经济体系和体制才可能真正得以建立与完善。

　　二、对行政垄断予以规制的模式选择

　　我国《反不正当竞争法》第三条规定：各级人民政府应当采取措施，制止不正当竞争行为，为公平竞争创造良好的环境和条件。县级以上人民政府工商行政管理部门对不正当竞争行为进行监督检查；法律、行政法规规定由其他部门监督检查的依照其规定。第三十条规定，对行政垄断由其上级机关责令其改正；情节严重的，由同级或者上级机关对直接责任人员给予行政处分。同时《反不正当竞争法》又将行政垄断列为第二章中的“不正当竞争行为”，这样便使得该法前后规定出现逻辑上的矛盾，“出现了一般的限制竞争行为和行政性限制竞争行为分别由不同部门处理的情况。这种作法是不妥的。”反垄断法应将所有的垄断和限制竞争行为置于同一执法机关的管理之下，[6]因此对行政垄断予以规制的模式选择也是我国反垄断法的模式选择。同时，我国《反不正当竞争法》只赋予监督检查机构以下权利：询问权、调查权、检查处理权、处罚权。[7]和国外执法机构所拥有的权限相比，显得过于苍白泛力，这也是我国对行政垄断执法不力的重要原因。

　　从世界各国反垄断立法的实践来看，虽然存在一些差异，如“不同的执法模式、各执法机构(主体)的法律地位不同、受害者权利救济的方式亦不同”。[8]但有两点却是相同的：一是确立强有力的竞争执法机关；二是规定行之有效的执法手段。[9]并且具有如下特征：一是反垄断执法机关的法定性。绝大多数国家的反垄断执法机关都是由反垄断法直接确立的，也即反垄断法大都直接确立了反垄断执法机关的法律地位、人员构成、职权和保障等组织制度。二是反垄断执法机关的独立性。各国通行做法是将反垄断执法机关规定为独立的执法机关，确保其执法的公正性、独立性和政策连续性。而且，甚至有些国家的竞争执法机关享有行政权、准司法权和准立法权，如美国联邦贸易委员会、日本公正交易委员会、德国联邦卡特尔局等。三是反垄断执法机关的专业性。大多数国家不但对反垄断执法人员的法学和经济学专业水平及执法经验有明确要求，而且实际上也都是由专家进行执法；四是执法手段的强有力性。当代反垄断法往往注重对具体执法手段作出强有力的规定，加强执法机关的执法权力和执法地位。[10]这些均是我们反垄断法对行政垄断进行规制时所应借鉴的，同时也是我们在对行政垄断予以规制的模式进行选择时所应考虑的标准，因为对于反垄断法来说，建立有效的、有高度独立性和极大权威性的反垄断法主管机构是非常重要的。[11]

　　对于我国反垄断法模式的选择，我国学界有以下几种方案：一种是不设专门监督检查机关，而由现有的有关部门按照各自的职能，共同执法。这种方案代表传统的意识，并不恰当地套用“综合治理”理论确实没有多大价值。[12]

　　这种所谓的齐抓共管到头来只会导致无人来管，从而使行政垄断得不到有效的遏制，第二种是通过完善立法，改善工商行政管理体制，创造条件，发挥现有模式固有的优势。[13]

　　这种方案是在现有模式的框架内，通过修补和完善立法来遏制行政垄断。然而，我们现有模式的缺陷是体制性的，希望通过行政部门自我监督的方案来遏制行政垄断也许只会给人带来美好的希望和无尽的失望罢了。第三种模式是提高现有公平交易局的法律地位，或者新设辟如公平交易委员会之类的机构，使其直属于全国人大。这种方案对于确保反垄断执法机构的法律地位的独立性、权威性等有重要意义，但却和我国现行宪法相悖。我国宪法规定：中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关，和全国人大常委会一起行使国家立法权。而反垄断执法机构属执法机关，且这种权力机关和执法机构相结合的模式也不符合现代法治的潮流。第四种模式是借鉴德国和美国的经验，在我国也建立一个有权威性的和有着高度独立性的反垄断法主管机构，它相当于美国的联邦委员会或德国的联邦卡特尔局，可以称为“国家公平交易局”或者“国家反垄断委员会”，在人事编制和财务上虽然隶属于国务院，国家人事部和财政局编列预算，但在审理反垄断案件中却有着极大的权威性和高度独立审判的权利，在业务上它们只是依照法律进行裁决。[14]

　　这是我们目前所能选择的最好模式。这种独立的准司法机关执行反垄断法，可以避免陷入以一个行政机关去制裁另一个行政机关的怪圈。[15]

　　而且，目前各国的反垄断法均偏重与采取合理性原则，这便需要反垄断机构的组成人员要有丰富的经济学、法学及商业知识来对垄断进行各种分析，如成本、福利等，由经济学家、法学家等专业人员所组成的委员会制更能确保反垄断机构的权威性。




【作者简介】
李慎秋，单位为西南政法大学。


【注释】
[1]孔祥俊.反垄断原理〔M〕.北京：中国法制出版社1200118451曹士兵.反垄断法研究〔M〕.北京：法律出版社1199612481黄欣，周昀.行政垄断与反垄断立法研究〔J〕.中国法学，2001(3).
[2]李昌麒.经济法——国家干预经济的基本法律形式(修订本)〔M〕.成都：四川人民出版社.1995.(1).213.
[3]王保树.经济法原理〔M〕.北京：社会科学文献出版社.1999.49–50.
[4][7]李昌麒主编.经济法学(修订本)〔M〕.北京：中国政法大学出版社.1999.58，326.
[5]种明钊主编.竞争法〔M〕.北京：法律出版社.1997.8.
[6][14]王晓晔.竞争法研究〔M〕.北京：中国法制出版社.1999.14，172.
[8][13]刘定华、董岚.对反不正当竞争执法有关问题的探讨〔J〕.河北法学2001.4.
[9][10]孔祥俊.反垄断法原理〔M〕.北京：中国法制出版社.2001.707，707–712.
[11]段钢.关于我国反垄断立法的构想〔J〕.经济法学劳动法学2001.4.
[12]胡光志.行政垄断与反垄断法〔J〕.云南法学2002.1.
[15]曹士兵.反垄断法研究〔M〕.北京：法律出版社.1996.253.