“就业歧视”与“公考舞弊”，小议公考制度的完善——由两则新闻想到的

【关键词】公考制度
【写作年份】2011年


【正文】

　　最近，有两则新闻引起了不少关注。一则是不久前长治地方政府公务员考试中曝光的舞弊案。一位吉林大学环境法的法学硕士在通过了层层考核之后，因为体检不达标而未能被录取。经过媒体曝光之后，长治市采取了积极应对舆情的处置态度，迅速查明了真相，证实了体检过程中存在的舞弊问题，随后撤销了原先的录用决定，补录了事件中的当事考生，并严厉处分了相关责任人，严肃了考试纪律。一则是中国政法大学宪政研究所发布了一份国家公务员考试就业歧视调查报告，指出了目前“公考”存在的某些歧视现象，尤以“政治歧视”备受关注。对此，国家公务员局以接受新华社记者采访的形式做了部分回应。这份回应给出了较为充分的数据，从录用结果说明了公考在各个方面所表现出的公正性，但最后还是带有几分论辩的色彩，对于公考“就业歧视现象”的批评做出了“釜底抽薪式”的反驳：公考是为国家选拔治国理政的人才，不用来是解决居民就业问题的，自然也不会存在“就业歧视”。言下之意似乎就可以理解为，对于“反就业歧视”一类的社会诉求而言，公考设置的录用标准应该是理所应当的“免检产品”。因此，其实也就没有必要以大量的数据来说明公考的公正性。毕竟，它可以通过文字的修饰和概念的调整而当然地回避社会的反歧视诉求。

　　这两则新闻，我认为正关涉到了公务员制度两个最重要的方面：录用的实体标准与录用的程序规则。正因为有合理的选人标准和公正的选人程序，公务员制度才能在民众中树立起自己的形象，才会赢得公众的信任和拥护。但的确，合理与公正都是一种价值判断。尤其是在涉及公权力的制度建设方面，要在社会中形成一种公认的价值标准是困难的。此外，制度一方面须在一定程度上回应、满足公众对公平正义的价值诉求，另一方面也必须考虑到科学、有效地实现制度功能的合目的性，制度设计本身还必须能够实现设计者对它的功能期待。因而，有必要先理解公务员制度的设计初衷，才能确认合理的标准与公正的程序是什么。

　　中国人的政治成熟，或许最早的表现就是在政权的组织过程中充分意识到了人的才能和品德所具有的决定性意义。商鞅变法，废世卿世禄，设立了从“公士”到“通侯”的二十级军公爵体制，以军功受爵，宗室无军功不得入“公籍”。这或许可被看作是官僚制的某种雏形。西汉文帝时开始举“贤良方正”，从民间选拔贤德之士，形成了制度传统，遂能成就武帝时代公孙弘“布衣卿相”的传奇。而隋代开始的科举制，这一通过由政权统一组织的国家考试选拔任用官吏的制度，可以毫不夸张地说这是中国人对于人类政治文明的巨大贡献，是具有深远历史意义的“政府创新”。一般认为中国的科举制深深影响了西方的文官制度，而当代中国的公务员制度又是在参考国外文官制度的基础上制定的。笔者以为，不论是科举、文官制度、还是公务员制度，都有一个以一贯之的理念和追求，这就是以技术性的考试形式过滤、透析掉一切与官员职业能力无关的其他因素，只以考试筛选出满足相关职业知识、职业道德、职业能力标准的最优人才。因此，公务员制度的一大功能期待，就是以考试为手段，再对报考人员相关方面进行严格考核之后，选出最适任者。这是一个政权组织保持其生命力的关键。胡锦涛也在今年的“七一讲话”中特别提到加强党建科学化水平，必须坚持“五湖四海、任人唯贤、德才兼备”的用人导向。如果任非其人，那么政府在管理方面的能力一定会大大下降，最终影响到公众对于政府是否有资格继续行使统治权的判断。公众就可能会通过各种形式“解雇”自己的“公仆”。公务员制度因此不只关乎政权的能力问题，也在根本程度上关系着政权的稳固问题。如果用人不当，以致能力不足，自然有丧失执政地位的风险。

　　此外，公务员制度的另一大功能就是为政治系统创造了一种开放性，进而也为社会结构本身增添了一种“活性”。就像生命组织一样，与外界正常、稳定的物质和能量交流是生命体正常代谢的重要标志。政权的代谢，就是政权的自我修复和更新。作为社会系统的组成部分，当所有的职业都保持着某种基于“代谢”的开放性与流动性的时候，社会结构才不会板结与僵化。不会有人因生于贫贱而终身贫贱，也不应该有人只因长于富贵、不用以自己的能力为社会作出贡献，就能享受到社会的回报。人们最终能够获得怎样的生活主要是与其能力和贡献相关。而各种职业也不会体制性地基于与从事相关职业无关的理由排斥某一类具备某种特征的人群。当然，这只是一种理想，各种自然的壁垒和历史造成的人为的隔膜都是难以避免的，短时难以消除，甚至本身在某种程度上备一定的合理性。比如，护士职位多数都由女性担任。这当然不是因为认定了男性天生不能掌握相关护理知识和技能，进而对其人格造成了某种贬低，伤害了其作为人的平等尊严。但是一旦社会大范围地、深度地偏离这一理想目标，尤其是政权系统、公务员职业偏离这一目标，即使是不明显的、不公开的，也会对社会自身的“活性”造成伤害。而对普通人来说，则会引起人们对于政治体制的不满。首先，人们会觉得公权力只不过是某些集团的私人财产。比如说官职，尤其是高级领导职位，而不是低等级新录用的公务员，在统计上表现为多数高级官职由具有官员家庭背景的人员占据，即所谓的“红二代”、“官二代”。其次，这种认识会大大刺激人们，尤其是占据多数的社会中下层人群对于公平正义的诉求。越是显得不公平，这种诉求越是具有坚强的社会基础，其潜在的能量也越大。公众的思维与情绪处于一种激越地状态，变得非常敏感，易激惹。任其发展下去，随时都有通过各种途径来“集体泄愤”的可能。最后，最为严重的是，这种偏离会极大的降低公众对于政府、甚至社会本身的信心，降低公众与于公权力认可和尊重的程度。而一个不被尊重与拥护的政权组织，在行政过程之中自然也难以得到信任和合作。因此，可以说，守护公务员制度的公正性，维护公众对于公务员职业“开放性”的信心，就是政权自身吸引消费者的一大“品牌”。一定不能把公务员职业的开放性与竞争机会的均等性仅仅只当作是有效率地准确选拔人才这一功能期待的要求，而要做一种政治理解。要把维护公务员的职业开放性当作一项争取民心、树立良好公共形象的政治任务加以重视。若是天下寒门士子觉得“进阶无门”，则怨望谤讪之辞必然不绝于耳。而且从历史来看，处士横议，一般还颇得民心，能成不小气候。因此，如果选人不公，以致天下灰心，自然也有损及政权元气之虞。

　　总之，选人的标准与程序都应该是合理的和公正的。这不是仅仅通过文字游戏，就能消解的公众诉求。概念上的辩驳在现实的人心面前、在大众的是非直觉面前往往是苍白无力的。因此，笔者以为，官方回应的问题，是错把社会舆论当做了辩论中的“论敌”，错把自己当作了“竞争者”，而不是“公仆”。较妥当的回应方式，不应是论证公考可以对歧视“免检”，而是应当说明为什么目前设置的录用标准是合乎理性的科学标准。如果大众的是非直觉太过于感性了，如果一些研究结论太过于偏颇了，这是往往因为他们对一些具体情况还不了解才会产生误判，那官方就应当把这些情况公开出来与公众中分享，提高社会舆论监督政府工作的理性化水平。比如，就“政治歧视”这一条。实际上，笔者认为选任公务员不应当没有政治标准。任何国家在选任公务员时都会要求公务员应当对国家、对人民忠诚。这一政治标准本身其实也是公务员职业道德的要求。至于具体到中国，某些岗位对于党员或团员身份的要求也是合理的，比如招考部门就是执政党的组织；而某些政府行政职位要求政党身份，或许就还需要进一步说明这种要求与胜任相关工作之间的必然联系，说明这种身份要求是必要的与合理的。如果不予说明，却又明显、公开地排斥其他人员，只对特定的群体开放，不论如何辩驳，这都不可避免地会给大众留下公职不“公”的印象。希求公共舆论能更加理性，政府就应当率先垂范，展示其自身工作理性的一面，而不是仅仅批评舆论是“非理性”的、是“无根无端”的。并且在根本上，虽然要考虑到制度设计本身在实现功能目标方面所应具有的科学性，但是根据谁的价值判断而设定什么样的功能目标，这在民主社会里、在根本上是建立于民众的判断和诉求之上的。是非自有公断。如果公务员录用标准的设置偏离了职业相关性的要求，报考条件与将从事的工作没有显著关系，即使勉强合乎目前的法律，这样的法律也难免因处于公众的“修法”压力之下而难以得到充分的尊重和认可。

　　但当前更重要的是另一个方面的问题。毕竟，明显的、极不合理的录用标准还是比较少见的。社会更加关注的，或许还是公考录用的程序公正性问题。不断被曝光的“萝卜招聘”等舞弊现象，在整体上打击了公众对国家机关、事业单位考录制度的信任。留心观察一下网络舆论，就会发现，相关新闻跟帖里负面的评价往往居多。笔者自身也听闻过某些风言风语，其中有的显然是舆论、舆情所天然具有的夸张倾向导致了对问题描述的极端化，但也有个别的看来是有根有据的说法。毕竟，无法否认的一个现实是，固然公务员制度比起过去是更加健全、更加规范化了，但执政党也承认当前反腐败任务的长期性与复杂性，公考也就不可能是一片毫无腐败的净土。被媒体公开报道的公考舞弊案件还是时有出现的。当然舆情本身也很很喜欢追逐、消费这类的新闻，这也同时可能造成了放大有关问题严重性的传播效果。但即使有放大，这也并不能否认问题的存在性。历来的统治者都非常重视这个问题。受贿泄题、不公正地阅卷评分，往往引起士林公愤，诱发各种集体行动，既影响社会安定，又动摇政权的民心基础。所以，古代对于科举弊案的惩治一般是相当严厉的。“顺治丁酉科场弊案”中，被查实存在舞弊行为的主考官钱开宗等两人被“着及正法”，其余十七人全部处绞，“妻子、家产籍没入官”；参与舞弊的考生受杖刑后，家产没收，近亲属全部流放宁古塔。尽管封建时代残酷的刑罚制度不足取，但是加强惩治力度以促进预防效果却是一条可行的思路。

　　士心乃民心之本。欲得民心，先得士心；士人不附，民心难附。这是古人早已总结出的政治经验。由于公考的公正性切实关涉到了公众、尤其目前已为数不少的、接受过高等教育的知识青年对于国家政权性质、前途等方面的判断，维护公正同时就是一个严肃的政治问题。因而，有必要进一步加强对于公考舞弊行为的刑事与行政制裁措施。刑法规定，国家机关工作人员招收公务员舞弊，情节严重的，处三年以下有期徒刑或者拘役。也即，虽有专条处置公考舞弊，但属于可判缓刑的轻罪。此外，对合谋舞弊行为的其他非国家机关工作人员，比如舞弊考生自己，除非存在行贿等违法行为，似乎也难以受到其他刑事惩罚。而光是“治官治吏”，是不能从根本上遏制舞弊趋势的。此外，如果程序存在漏洞、程序越是简单，就越能为暗箱操作打开方便之门。而当程序越是周全严密，决定录用与否的关键程序不是由一两个人或一两个部门主导，而是需要多个部门共同参与时，或许就能有效堵死可能导致暗箱操作全面渗透的缝隙，就能因“惊动范围”过大、过广而大大提高暗箱操作的困难度。实际中，笔试环节舞弊难度远远高于面试和体检环节。除非舞弊者相对于考试组织机关层次很高，否则笔试舞弊较难。问题主要集中在面试和体检。应该以在大基数的面试官员库中，在面试前一天或者当天，随机抽取比当前数量更多的面试官的办法，来有效降低“事先沟通”、底下做工作、打招呼的可能性。而在体检环节，则要增加程序的复杂性，加强其他部门的参与和监督。甚至对于体检医院，也可以在同等级的医院中，采取类似随机抽取面试官的方法加以选定。这或许能够避免与长治舞弊案类似的案件再次发生。

　　如果舞弊行为泛滥，尤其是在基层、在招考组织工作层次较低的地方；如果某一些“二代”，不论是特殊的“红二代”，还是一般的“官二代”、“富二代”，仍然凭借着自己的社会资源不正当竞争；如果不能最终切实保证公考标准的合理性与程序的公正性，那么“世胄蹑高位，英俊沉下僚”局面的出现或许就不会是危言耸听。卢梭曾说，如果事务的力量总是倾向于摧毁平等，那么法律的力量就应该总是倾向于维护平等。法律制度因公平正义而获得权威性进而获得人民的信赖。所以，绝对不能忽略的是，制度的公正性往往是保持社会团结和稳定的重要基石。积极应对公共舆论对公考制度的看法和诉求，完善公考制度，应该成为考验政府维护公平正义、构建和谐社会能力的试金石。






【作者简介】
步超，单位为北京大学。