论政府采购行政诉讼的原告范围——从出租车司机被劫案说起

【出处】《行政法学研究》2011年第3期
【关键词】政府采购行政诉讼
【写作年份】2011年


【正文】

　　一、案情介绍

　　2009年10月21日凌晨1时许，两名歹徒将S市出租车司机L诱骗至郊区抢劫杀害。经法医鉴定，L为失血性休克死亡。在整个过程中，负责接收报警信号的T公司（L车载报警设备由T公司在2004年政府采购中标后提供并维护）和110报警中心始终未获得该出租车的报警信号。L之妻G女士认为出租车的车载报警系统失灵是导致其丈夫受伤后未能及时报警，结果失血过多死亡的重要原因。经查，T公司在2004年至2006年8月间，S市客运交通管理处处长周某就S市客运出租车“三机合一”平台及调度中心监控中心建设项目招标、验收审计等管理过程中，先后非法收受T公司经理辛某送的钱物。上述周某的受贿行为已经被S市C区人民法院对周某受贿罪的刑事判决书所确认。G女士认为，供应商有行贿情形，应该由政府采购监管机关进行行政处罚，并且，刑事判决书确认的行贿行为属于重大违法记录，T公司应丧失政府采购供应商资格。2009年底，T公司又在一次政府采购中中标。中标公告发出后，为G女士得知。

　　2010年1月，G女士在该中标公告的异议期内向S市财政局提出异议，依据前述两项理由要求S市财政局对T公司进行处罚，并宣布其丧失政府采购供应商资格。S市财政局书面进行答复，认为行政处罚已过时效，并且受贿罪的刑事判决书中作为事实认定的行贿行为并不能构成供应商的重大违法记录，重大违法记录应是针对本人的刑事判决书或者行政处罚决定书，因此也不能取消T公司的政府采购供应商资格。2010年2月，G女士以S市财政局未履行法定职责为由向S市J区人民法院提起行政诉讼，请求法院判令S市财政局对T公司在2004年采购项目中的行贿行为进行处罚，并取消其在2009年底采购项目中的供应商资格。法院受理该案后，通知T公司作为第三人参加诉讼。

　　二、原告资格问题的争论

　　就本案的争议焦点来说，总共有三个方面：G女士是否具有原告资格？行政处罚是否已经超过两年的期限？受贿罪的刑事判决书中所确认的行贿行为是否可以被认定为“重大违法记录”？后两点属于实体问题，本文暂不研究。在庭审中，原告资格问题成为了焦点中的焦点。

　　众所周知，判定行政诉讼原告资格的主要法律依据是《行政诉讼法》第2、24条和第41条以及《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）第12条。根据《行政诉讼法》的规定，合法权益遭受具体行政行为侵害的人可以成为行政诉讼的原告；而《若干解释》则要求原告必须与具体行政行为有法律上的利害关系。因此，合法权益是否遭受侵害，以及是否与具体行政行为具有法律上的利害关系，是判断行政诉讼原告资格的两个核心问题。根据现行的法律及司法解释，“合法权益”是原告所主张的是明确受法律保护权利；“法律上的利害关系”则要求原告主张的损害与具体行政行为之间有明确的内在联系。[1]

　　原告主张其具有原告资格的观点有两个：其一，被告未履行监管职责与原告丈夫生命权受侵害之间存在因果联系。原告认为，导致其丈夫遇害的重要原因是车载报警设备失灵，而T公司在车载报警设备政府采购项目中是通过行贿行为中标的，S市财政局作为该市政府采购监管机关，对T公司所参与的政府采购活动负有法定的监管职责。因此，原告推论，其丈夫生命权由于被告不履行监管职责而受到侵害，原告与该监管行为存在法律上的利害关系。其二，原告是纳税人，政府采购均使用财政资金，因此原告与政府采购监管行为之间存在法律上的利害关系。

　　被告认为G女士不具有原告资格，理由有以下几点：

　　1．政府采购监管行为保护政府采购当事人的合法权益，而保护政府采购产品使用者的生命权并非政府采购监管机关的法定职责。

　　《行政诉讼法》第2、41条规定中的“合法权益”应采“法律保护范围”说。孔祥俊先生在其担任最高人民法院行政审判庭副庭长时，曾撰文指出：“起诉人诉请保护的不能是泛泛的，或者一般性的合法权益，而必须是与被诉行政行为有关联的、具有确定性的和易于把握的合法权益。按照该衡量标准，起诉人诉请保护的权益（主张其受到损害的权益）必须是与被诉具体行政行为有关的法律规范所保护的利益，即通常是用以衡量被诉具体行政行为合法性的法律规范所保护的范围，该法律规范以保护该权益为目的或者指向。”[2]该观点被实务界广泛接受。[3]可见，合法权益不是泛指的、抽象的，而是由被诉行政行为的法律依据所保护的那种具体的、特定的合法权益。

　　《政府采购法》并不直接保护普通公民的生命权。其理由有以下三点：

　　（1）从主体的角度看，普通公民的合法权益并非《政府采购法》的保护对象。《政府采购法》第1条开宗明义介绍了立法目的：“为了规范政府采购行为，提高政府采购资金的使用效益，维护国家利益和社会公共利益，保护政府采购当事人的合法权益，促进廉政建设，制定本法。”其中明确提到了《政府采购法》所保护的是“政府采购当事人”的合法权益。“政府采购当事人”，指的是政府采购活动中享有权利和承担义务的各类主体，包括采购人、供应商和采购代理机构等（《政府采购法》第14条）。

　　（2）从《政府采购法》所保障的权利内容来看，普通公民的生命权也非《政府采购法》保护的合法权益。政府采购法致力于创造政府采购的公平竞争秩序。虽然《政府采购法》中没有明确指出其所保护的权利类型，但根据该法第71条、第72条（这两条规定了采购人和采购代理机构承担法律责任的情形）和第77条（供应商承担法律责任的情形），可以总结出政府采购监管的目的在于创造出公平竞争的政府采购秩序，因此，《政府采购法》所保护的合法权益主要是指供应商的公平竞争权以及采购人在公平竞争的政府采购环境中获得最优产品、服务或工程的权利。

　　（3）从《政府采购法》规定的救济程序来看，普通公民无权提起行政诉讼。《政府采购法》第六章“质疑与投诉”为供应商设计了特殊的救济程序：第一步，供应商认为采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己的权益受到损害后，应向采购人或采购代理机构提出质疑；第二步，质疑供应商对采购人、采购代理机构的答复不满意或者采购人、采购代理机构未在规定的时间内作出答复的，可以向政府采购监管部门投诉；第三步，投诉人对政府采购监管部门的投诉决定不服或者政府采购监管部门逾期未作处理的，可以申请行政复议或者提起行政诉讼。除了“质疑-投诉-复议或诉讼”这个三步救济程序以外，《政府采购法》中没有其他任何救济程序的规定。可见，《政府采购法》在设计救济程序的时候，考虑到的就只是供应商的公平竞争权。

　　公民的生命权无疑是法律应当保护的重要的合法权益。我国法律体系中，包含了很多保护公民生命权的内容。就本案而言，原告丈夫是政府采购产品的使用者，如果其死亡确是由于该产品无法正常使用所致，那么原告可以根据《产品质量法》、《消费者权益保护法》、《合同法》等相关法律通过民事诉讼方式追究产品生产者、销售者、测试维修者的法律责任；如果原告认为相关国家行政机关对该产品质量未依法履行鉴定和检测的法律职责，也可以通过行政诉讼的方式追究相关国家机关的不作为责任。可见，《政府采购法》不保护政府采购产品终端用户的生命权，不代表没有法律保护他们的生命权。

　　2．政府采购监管行为与原告丈夫的死亡之间不存在法律上的因果关系。利害关系是原告资格的核心内容，体现了《行政诉讼法》的救济功能，且能有效防止滥诉。主要负责《解释》起草工作的江必新先生主张对利害关系人从宽解释，据此从宽解释，只要某个公民、组织能证明其与行政行为之间具有他人没有的利害关系或具有某种特殊利益，就应认为其与行政行为有利害关系。[4]如果行政行为（行政法律行为或行政事实行为）对行政相对人的合法权益造成不利影响，原告资格就已经具备。[5]当致害行为和损害都能确定的情况下，利害关系的要点在于两者的因果联系。一位长期供职于行政审判一线的法官认为：“行政行为与起诉人合法权益遭受侵害之间，必须具有法律上的因果关系，即合法权益受到侵害须是具体行政行为作用的结果，因此只有具备了法律上的因果关系，才符合原告资格要件，如果行政行为与起诉人的合法权益风马牛不相及，显然就不具备原告资格要件。”[6]而且，司法实践要求损害结果与被诉行政行为之间有明确的因果关系，排除可能的因果关系。[7]因此，证明被诉具体行政行为与原告受损的合法权益之间存在明确的因果关系，成为确定起诉人拥有原告资格的关键。

　　就本案而言，需要确定的是政府采购监管行为与原告丈夫被害之间是否存在因果关系，而不是车载报警设备失灵与原告丈夫被害之间是否存在因果关系，两者不可混淆。根据案情可知，导致原告丈夫死亡的直接原因是凶手的故意伤害行为。同时，车载报警设备是否正常发挥使用功能与原告丈夫死亡之间存在着可能的因果关系，当然，原告必须要有充分的证据证明凶案发生时，原告丈夫按动了车载报警设备，并且当时车载报警设备的确无法正常工作。总之，原告可以通过刑事附带民事诉讼要求凶手赔偿，也可以通过民事诉讼要求车载报警设备的生产者和使用者赔偿。但是，原告所指的政府采购监管机关未履行法定职责的不作为与原告丈夫被害之间并不存在因果关系，理由如下：（1）在2004年政府采购项目中确定哪家供应商中标与原告丈夫遇害之间缺乏逻辑上的必然联系。因为即使有其他供应商来提供车载报警设备，也不能阻止歹徒行凶行为的发生，也不能排除该设备存在发生故障的可能性。因此，原告要求被告针对2004年的政府采购项目中第三人的违法行为进行处罚并不能避免其丈夫死亡，两者之间不存在因果联系。（2）2009年年底的政府采购项目的监管行为发生在原告丈夫遇害之后，时间顺序颠倒。原因必然发生在结果之前。原告要求被告取消第三人在2009年底政府采购项目中的供应商资格当然不可能使得2009年10月21日原告丈夫死而复生。（3）原告所称因果关系的环节过多，充满或然性。原告的推理有三个环节：第一，假如2004年政府采购项目中被告的行贿行为被确定违法，并依《政府采购法》取消其中标资格，则原告丈夫所开出租车上就不会安装车载报警设备；第二，由于第三人通过违法行为中标，因此提供的车载报警设备存在质量问题，在案发当日无法正常使用；第三，案发当日其丈夫遇害后按动设备，结果因设备失灵未发出报警信号，导致未获得及时救治失血过多死亡。在这三个环节中，存在大量假设，例如，假设被告存在“行贿行为”（法院只对受贿者做了受贿罪的判决，而没有对第三人作出行贿罪的判决）；假设第三人提供的车载报警设备存在质量问题；假设其丈夫按动报警设备；假设按动报警设备后会得到及时救治而避免死亡。可见，原告所称的因果关系只是堆积在大量“假设”基础上的一种“可能的因果关系”。

　　3．本案原告不符合受害人之诉的条件，不能根据《解释》第13条第（3）项[8]获得原告资格。

　　（1）没有证据证明第三人就是加害人。援引加害人之诉的前提，是存在两个事实：原告丈夫出租车车载报警设备在案发时失灵；原告丈夫按动了报警设备。这两个事实如不存在，第三人根本无法被称为加害人，因此也不存在追究其法律责任一说。

　　（2）即使能证明第三人是加害人，也不应该由政府采购监管部门来追究加害人的法律责任。政府采购监管的目的在于维护合法、公平的政府采购秩序，使财政资金的使用实现最大经济效益和政策目标。特定政府采购产品、服务或工程的质量应由工商、质监、建设、安监等部门负责，不是政府采购监管的内容。假如由于政府采购货物、服务或工程质量的原因而导致他人人身权、财产权受损的，则应根据具体情况要求其他行政机关对加害人追究法律责任。

　　4．普通纳税人不具有政府采购案件原告资格。鼓吹民众诉讼或者行政公益诉讼的人士在现有的法律制度下找到了一些突破的路径，其中有检察机关起诉和纳税人起诉两种方案。其要点都在于找到能与公共利益建立直接连接的主体来起诉。不过，由于目前我国立法和司法解释尚未将原告范围扩展到受行政行为间接影响的公民、法人或其他组织，因此，我国不存在民众诉讼或行政公益诉讼，这是理论界和实务界的共识。

　　在政府采购领域，已有法院驳回纳税人起诉的先例。2006年4月3日，湖南常宁一村主任蒋石林，以普通纳税人的身份将常宁市财政局告上法庭，要求法院认定该市财政局超出预算购买两台小车的行为违法。常宁市法院以起诉人不符合起诉条件为由“不予受理”。[9]

　　三、结论

　　在本案中，法院最终采纳了被告的意见，以原告不具有原告资格为理由裁定驳回起诉。本案关于政府采购原告资格的研究有着更普遍的意义。本文前述分析可以概括为四条理由，能普遍适用于所有政府采购行政诉讼案件：（1）政府采购监管机关只保护供应商的公平竞争权，并不承担保护因政府采购货物、服务、工程使用而受侵害的人身权和财产权的法定职责。（2）政府采购监管行为（作为或不作为）与使用政府采购货物、服务、工程导致人身权和财产权受侵害之间不存在因果关系。（3）由于使用政府采购货物、服务、工程导致人身权和财产权受侵害后，受害人之诉的被告不是政府采购监管机关。（4）普通纳税人不具有政府采购案件原告资格。

　　综上所述，因政府采购货物、服务、工程的使用而受到侵害的公民、法人或其他组织不能成为政府采购行政诉讼的原告；原告只能是供应商——包括参与政府采购的供应商和潜在供应商两种类型。




【作者简介】
朱中一，苏州大学王健法学院副教授。


【注释】
[1]江必新主编：《中国行政诉讼制度的完善》，法律出版社2005年版，第115页。
[2]孔祥俊：“法院在实施《行政许可法》中的监护作用”，载《法律适用》2004年第8期。
[3]王达：“债权人对影响其债权实现的房地产登记行为是否具有司法救济权”，载《行政执法与行政审判》2004年第4集（总第12集）。
[4]江必新：《中国行政诉讼制度之发展——行政诉讼司法解释解读》，金城出版社2001年版，第156-157页。
[5]江必新，梁凤云：《行政诉讼法理论与实务》，北京大学出版社2009年版，第340页。
[6]叶伟平：“行政诉讼原告主体资格问题刍议”，载《行政执法与行政审判》2005年第4期（总第16集）。
[7]甘文，《主张、权利和因果关系——重新界定行政诉讼的原告资格》，载于《人民司法》2004年第12期。
[8]《解释》第13条第（3）项规定“：有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼：......（三）要求主管行政机关依法追究加害人法律责任的；......”
[9]参见焦洪宝：《农民诉财政局超预算买车公益诉讼案》，载何红锋主编，《政府采购案例评析》，华中科技大学出版社2008年版，第149-150页。