土地权益的司法保护——土地的行政规制与权利保障

【出处】《法律适用》2010年第6期
【关键词】土地权益；司法保护
【写作年份】2010年


【正文】

　　根据2009年行政案件统计情况，位居第1位的案件仍然为土地案件；位居前3位的案件为房地产类案件，以土地城建、房屋拆迁、房屋登记案件为主。物权法的颁布实施，确定了以物权法定和物权公示为灵魂的法则，对审理土地行政案件、登记行政案件、拆迁行政案件、物权性行政许可案件带来一系列变革。为审理好涉及民生类行政案件，目前最高人民法院行政庭起草的司法解释主要是《关于审理房屋登记行政案件的若干规定》、《关于审理土地行政案件的若干规定》、《关于审理城市房屋拆迁行政案件的若干规定》等。本文针对土地权益的司法保护，根据审判实践中亟需解决的疑难问题，撰写该文。

　　一、征收征用与损失补偿—因公益而特别牺牲理论

　　行政机关基于公益之目的合法实施公权力，致人民之生命、身体或财产遭受损失，而由国家予以适当补偿之制度。在公共利益和个人权利保护之间，得以获致一定程度之平衡，即国家基于公共利益而剥夺或限制人民之权利时，人民应予容忍，但是对其权益所受之损失，则可以请求补偿，此种基于“容忍，但可获得补偿”原则的权利，一般称之为“公益牺牲请求权”。{1}该请求权所衍生损失补偿制度，着眼于宪法保障人民权利之意旨，置重于人民依宪法所享有之损失补偿请求权，故法律有关损失补偿之规定或法院所为损失补偿之裁判，系以落实宪法保障人民之权益之意旨为鹄的。即行政损失补偿制度主要特征系“因公益而特别牺牲”，因此国家必须以立法之方式给予人民一定之补偿，始合乎宪法保障人民权利的意旨。{2}该规则为世界各国所认同。《法国人权宣言》第17条规定，财产是神圣不可侵犯的权利，除非当合法认定的公共需要所显然必须时，且在公平而预先补偿的条件下，任何人的财产不得受到剥夺。美国宪法修正案第5条规定，非经正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由或财产；非有公正补偿，私有财产不得征为公用。日本宪法第29条规定，财产权不得侵犯。财产权的内容，应由法律规定以期适合公共之福祉。

　　（一）我国宪法和物权法对征收征用和损失补偿的规定

　　我国宪法规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。物权法对征收规定为，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。任何单位和个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用。因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有权依照《物权法》第42条、第44条的规定获得相应补偿。物权法对征用规定为，因抢险、救灾等紧急需要，依照法律规定的权限和程序可以征用单位、个人的不动产或者动产。被征用的不动产或者动产使用后，应当返还被征用人。单位、个人的不动产或者动产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。

　　征收征用的共同点是：两者均处于公共利益的目的，无需征得对方同意的强制性；区别点在于：征收实质是强制取得不动产所有权，以补偿金为代价，属于有偿取得；征用是对私人和企业的动产、不动产的强制使用，并不取得权利，强行使用之后物归原主，损坏了不能归还的照价赔偿；从法律上讲，征用就是一个事实行为，不发生权利转移，而征收发生权利转移；征收是和平环境的法律制度，必须履行法律规定的权限、程序和手续，被征收人有异议，可以申请行政复议或提起行政诉讼，行政复议或行政诉讼均要严格按照征收的法定条件和程序予以审查。征用是紧急状态下的特别措施，特别状态特别权力特别救济。

　　（二）人民政府的征收决定发生法律效力的条件

　　《物权法》第28条规定，因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。有一种观点认为，只要人民政府作出征收决定，即发生法律效力，如同人民法院生效的裁判文书，无需附加任何条件；另一种观点认为，人民政府的征收决定发生法律效力必须同时满足三个条件：一是必须为了公共利益；二是必须依据法定权限和程序；三是必须依法补偿。根据物权法的规定，第二种观点符合立法本意和特别牺牲理论。

　　二、相关原则解析

　　（一）土地登记公示公信原则

　　明确物的归属，保护权利人的物权，是物权法的目的之一，为使成千上万的义务人清楚权利人的物权，就要求建立物权的公示制度。在物权的公示方法中，最重要的是不动产登记制度。可以说，没有完善的物权登记制度，就没有完善的物权法律制度。

　　1．物权公示公信

　　物权公示原则是指物权的归属和变动必须以一种公开的能够表达的方式予以展示并进而决定物权变动的效力的原则。能够确定物权归属及内容的方式都属于物权公示的方式，主要有：登记；交付；占有；合同等。《物权法》第6条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，应当依照法律规定登记。动产物权的设立和转让，应当依照法律规定交付。”

　　物权公信是建立在物权公示基础上的，是指对物权公示的情况大家都信任认可。物权公示是从外部特征把握物权归属，其公示的权利与真实的权利是一致的，但有时会发生不一致，例如承租人将租赁物擅自出售。物权公信的法律意义在于物权公示的权利与真正的权利不一致时，善意的受让人依据物权公信原则有理由相信出让人有权处分，交易具有效力。物权公信的作用和善意取得制度的作用是相同的，保障交易安全；结果相同，善意受让人取得相应物权。有的国家在动产上适用善意取得制度，在不动产上适用物权公信原则。我国《物权法》第106条规定，无处分权人将不动产或者动产转让给受让人的，所有权人有权追回；除法律另有规定外，符合下列情形的，受让人取得该不动产或者动产的所有权：首先，受让人受让该不动产或者动产时是善意的；其次，以合理的价格转让；再次，转让的不动产或者动产依照法律规定应当登记的已经登记，不需要登记的已经交付给受让人。受让人依照前款规定取得不动产或者动产的所有权的，原所有权人有权向无处分权人请求赔偿损失。当事人善意取得其他物权的，参照前两款规定。我国规定善意取得制度，既适用于动产，也适用于不动产；既适用于所有权，又适用于用益物权和担保物权，在立法上更为简洁科学。

　　2.物权公示的效力

　　同一种公示方式，依照法律规定其效力不同。例如登记，既有登记生效主义，即不登记物权不发生效力。《物权法》第139条规定，设立建设用地使用权的，应当向登记机构申请建设用地使用权登记。建设用地使用权自登记时设立。登记机构应当向建设用地使用权人发放建设用地使用权证书。又有登记对抗主义，即不登记物权在当事人之间也发生效力，但不登记物权对善意第三人不具有物权效力。如第158条规定，地役权自地役权合同生效时设立。当事人要求登记的，可以向登记机构申请地役权登记；未经登记，不得对抗善意第三人。

　　不同公示方式之间的效力，如第199条规定，“同一财产向两个以上债权人抵押的，拍卖、变卖抵押财产所得的价款依照下列规定清偿：首先，抵押权已登记的，按照登记的先后顺序清偿；顺序相同的，按照债权比例清偿；其次，抵押权已登记的先于未登记的受偿；再次，抵押权未登记的，按照债权比例清偿”。该规定确立已登记的先于未登记的受偿，即采用登记公示方式比其他方式公示的效力高，原则上公示性强，公示面宽的方式要优于公示性弱、公示面窄的方式。

　　不动产登记簿的证据效力高于不动产所有权证的效力。不动产登记簿是物权归属和内容的根据。不动产登记簿由登记机构管理。不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。不动产权属证书记载的事项，应当与不动产登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明不动产登记簿确有错误外，以不动产登记簿为准。

　　3．物权法确立物权变动与原因行为区分制度，准确认定土地行政合同效力

　　物权法确立物权变动与原因行为区分制度。不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外，确立了以登记要件为原则，登记对抗为例外的规则。即不动产物权的设立、变更、转让和消灭，依照法律规定应当登记的，自记载于不动产登记簿时发生效力。当事人之间订立有关设立、变更、转让和消灭不动产物权的合同，除法律另有规定或者合同另有约定外，自合同成立时生效；未办理物权登记的，不影响合同效力，确立了物权的合同效力和登记效力。在常态下，物权效力的发生应是签订合同、登记机关登记，发生公示公信效力；但当事人之间只签订合同，未进行登记，物权法并不否定其合同效力。不具有物权效力不等于无效力。审判实务中的错误观点认为，房屋未登记则合同无效；抵押纠纷案件中，认为抵押合同未登记抵押合同无效；土地合同案件中，未颁发国有土地使用权证，就认定土地行政合同无效，混淆物权变动和原因行为的区别，将合同生效和物权变动相混淆。鼓励交易是合同法的重要精神，要谨慎正确地认定合同无效，法院审理行政合同纠纷案件不应当产生阻碍合法交易的后果。首先，法院只能依据全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规认定合同无效，而不能直接援引地方性法规和行政规章作为判断合同无效的依据。如果违反地方性法规或者部门规章将导致损害社会公共利益，则可根据《合同法》第52条第4项规定，以损害公共利益为由确认合同无效。其次，只有违反法律和行政法规的强制性规定才能确认合同无效。而强制性规定又包括管理性规范和效力性规范。管理性规范是指法律及行政法规未明确规定违反此类规范将导致合同无效的规范，此类规范旨在管理和处罚违反规定的行为，但并不否认该行为在民商法上的效力。效力性规定是指法律及行政法规明确规定违反之后将导致合同无效，但若使合同继续有效将损害国家利益和社会公共利益的规范。此类规范不仅旨在处罚违反之行为，而且意在否定其在民商法上的效力。因此，只有违反了效力性的强制性规范，才应当认定合同无效。最后，《物权法》第15条确定了原因行为和物权变动的区分原则。该原则强调合同等原因行为的效力应受合同法的调整，物权的设立、变更、转让和消灭等物权变动则受物权法的规制，原因行为的效力不受物权变动要件的影响。该原则对于保护交易安全具有重要作用，虽然主要规定在不动产物权方面，但除非法律另有规定，该原则同样体现在其他物权变动方面，诸如《物权法》第23条、212条、224条、226条、227条和228条等。{3}

　　同时，物权法建立了更正登记、异议登记制度，提高不动产登记正确性。权利人、利害关系人认为不动产登记簿记载的事项错误的，可以申请更正登记。不动产登记簿记载的权利人书面同意更正或者有证据证明登记确有错误的，登记机构应当予以更正。这里“或者有证据证明登记确有错误的”，一般指法院生效裁判。新增不动产登记簿记载的权利人不同意更正的，利害关系人可以申请异议登记。登记机构予以异议登记的，申请人在异议登记之日起15日内不起诉，异议登记失效。异议登记不当，造成权利人损害的，权利人可以向申请人请求损害赔偿。建立预告登记制度，保障市场交易安全，防止诸如商品房买卖“一房二卖”等现象。即当事人签订买卖房屋或者其他不动产物权的协议，为保障将来实现物权，按照约定可以向登记机构申请预告登记。预告登记后，未经预告登记的权利人同意，处分该不动产的，不发生物权效力。预告登记后，债权消灭或者自能够进行不动产登记之日起3个月内未申请登记的，预告登记失效。

　　（二）土地登记制度与信赖利益保护原则

　　物权法规定物权公示公信效力、不动产登记制度从而产生信赖利益保护问题。因为，目前不动产登记制度职权职责在各个行政管理部门，是行政机关的法定职权。当物权之上覆盖了公权力，善意第三人或者登记人就产生信赖利益，而各国通说均认为信赖利益要予以保护。信赖保护原则又称保护相信原则，始于德国50年代中期，德国联邦行政法院根据法的安定性原则以及民法诚信原则而确立，并逐渐将信赖保护原则发展为宪法性法律原则，学界及法院判例多从宪法原则高度予以研究并推动其发展。我国行政许可法首次在法律层面规定了信赖利益保护原则，其基本含义是行政机关对自己的行为或承诺应诚实守信，不得随意变更，反复无常。结合物权法的规定，需进一步研究信赖利益的构成、信赖利益保护制度的设计、信赖保护方式、信赖利益补偿范围以及司法审查中信赖利益的保护等问题。

　　三、审理土地行政案件需注意的若干问题

　　（一）相邻关系和地役权的关系

　　《物权法》第7章以9个条文专章规定了相邻关系，增加了通行权问题。第14章以14个条文专章规定了地役权，首次以基本法律的形式增加了地役权的规定。所谓地役权是指地役权人有权按照合同约定，利用他人的不动产，以提高自己不动产的效益。鉴此，相邻关系和地役权主要有三点区别：一为相邻关系由法律设定范畴，地役权由合同约定；相邻关系基于生产生活所必需，地役权基于经营的需要，法律不必干预；相邻关系和地役权不能用效率原则予以评价。

　　我国宪法对“农村土地集体所有制”与“城市土地国有制”采取并立的两种土地所有制方式，而土地管理法规定“任何单位和个人进行建设使用土地，必须依法申请使用国有土地”，农村“兴办县镇企业，村民住宅，乡（镇）设公共设施和公益事业”用地“除外”，彰显了建设用地国有化的趋势。除了建设用地外，大量集体用地使用权在隐性市场中交易，农民集体用地使用权缺乏法律保护，对经济发展和社会稳定极为不利。物权法地役权的规定，为农村集体土地的地役权提供了法律依据。

　　（二）土地实际使用人对行政机关处分其使用土地的行为不服，可以自己的名义提起行政诉讼

　　《行政诉讼法》第2条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益，可依据行政诉讼法向人民法院提起诉讼，保护其合法权益。最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》（以下简称《解释》）借用第三人概念的“利害关系”界定原告主体资格，只要与被诉行政行为具有法律上的利害关系，就具有原告主体资格。如土地的实际使用人对行政机关出让土地行为不服，可以以原告名义提起行政诉讼。又如农村土地承包人等土地使用权人对行政机关强制终止承包合同、处分承包成果等行政行为不服，可以土地使用权人的名义提起行政诉讼。物权法规定，农民集体所有的不动产和动产属于本集体成员集体所有，对于土地承包方案以及将土地发包给本集体以外的单位或个人承包、个别土地承包经营人之间承包地的调整、土地补偿费等费用的使用分配办法等事项应当依照法定程序经本集体成员决定；对于集体所有的土地、山岭、草原、荒地、滩涂等，由村集体经济组织或村民委员会代表集体行使所有权，分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或村民小组代表集体行使所有权，属于乡镇农民集体所有的，由乡镇具体经济组织代表集体行使所有权；集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求法院予以撤销。如果农民对集体经济组织、村民委员会或者其负责人同意的土地承包行政决定不服，而该集体经济组织不提起诉讼，农民可以土地实际使用人的名义提起行政诉讼。对于经过农民集体决定的土地征收征用决定不服．只能以集体经济组织、村民委员会等集体名义提起行政诉讼。

　　（三）一般债权人对政府颁发土地使用权证的原告主体资格

　　甲公司与乙公司因代建工程合同纠纷，甲公司享有债权；乙公司将其土地使用权转让给丙公司，政府给丙公司颁发土地使用权证。甲公司不服政府给丙公司颁发土地使用权证行为，是否具有原告主体资格？一种观点认为，甲公司不具有原告主体资格。一般债权人对债务人享有权利的土地没有优先权，政府颁发土地使用权证的行为可能影响债权人实现债权，但二者之间没有必然的因果关系。债权人债权的实现取决于债务人的履约能力，与政府出让土地使用权、颁发土地使用权证没有法律上的利害关系。因此甲公司作为一般债权人对政府颁发给丙公司的土地使用权证不具有原告主体资格。另一种观点认为，如果有证据证明乙公司恶意逃债，乙公司、丙公司和政府恶意串通逃避债务，则甲公司具有原告主体资格。两种观点各有道理，各有缺陷。此种情形的原告资格的法理总结为：一般债权人对政府颁发给丙公司的土地使用权证没有原告主体资格；如果有证据证明乙公司和政府有恶意串通逃债的行为，则一般债权人对政府颁发土地使用权证有原告主体资格。

　　（四）“闲置土地满两年”的起算．点问题

　　在审判实务中，当事人双方签订国有土地使用权出让合同，由于受让方未缴纳土地使用权出让金，未领取国有土地使用权证，土地闲置是否满两年的起算点成为争执焦点。从土地管理法和城市房地产管理法相关规定看，未对闲置土地满两年的起算点作出明确规定，审判实践中对起算点是从领取土地使用权证时起算、订立合同起算、还是实际控制土地起算产生分歧。

　　《中华人民共和国土地管理法》第37条规定：“禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续两年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。在城市规划区内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，依照《城市房地产法》的有关规定办理。”《城市房地产管理法》第25条规定：“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金20％以下的土地闲置费；满两年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工程造成动工开发迟延的除外。”《闲置土地处置办法》第2条界定闲置土地，是指土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发建设的建设用地。如国有土地有偿使用合同或者建设用地批准书未规定动工开发建设日期，自国有土地有偿使用合同生效或者土地行政主管部门建设用地批准书颁发之日起满1年未动工开发建设的，可以认定为闲置土地。该办法第4条进一步规定，在城市规划区范围内，以出让等有偿使用方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，超过出让合同约定的动工开发日期满1年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金20％以下的土地闲置费；满2年未动工开发时，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。

　　根据上述规定，闲置土地满两年的起算点可以按照四个点进行考量：国有土地使用权出让合同对动工开发＿日期有约定或者建设用地批准书对动工开发日期有规定的，其闲置时间自约定或者规定的动工开发日期起计算；没有约定或者规定动工开发日期的，其闲置时间自国有土地使用权出让合同生效或者建设用地批准书颁发之日起计算。如果按照前述四个时间点计算，中间有法定事由或者政府的原因被耽误的时间应当合理扣除。

　　（五）开发区管委会作为出让方订立的土地使用权出让合同的效力问题

　　最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》（2005年8月1日实施）第2条规定：“开发区管委会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效。本解释实施前，开发区管委会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，起诉前经市、县人民政府土地管理部门追认的，可以认定合同有效。”司法解释放宽为市县政府“追认”即可认定合同有效。根据土地管理法和房地产管理法的规定，土地使用权出让合同是由市、县政府土地管理部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让受让方支付土地使用权出让金而签订的协议。出让方只能是市县政府土地管理部门，实行职权法定原则。

　　开发区管委会的特殊情形，导致其签订的土地使用权出让合同的效力在实践中产生分歧。第一种观点认为开发区管委会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效；即使市县级政府追认也只能是对合同的追认。第二种观点认为，开发区管委会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，一般无效；但其签订的合同在起诉前经市县级政府土地管理部门追认的，可以认定合同有效，不局限于单个合同的追认；追认的前提是无土地出让权而签订出让合同；如果开发区管委会系依法设立，且在设立时已经得到市县级政府的法定授权，其签订的出让合同未超出授权范围，则不存在追认问题。第二种观点符合法律本意，审判实践中予以遵循。

　　（六）关于不服征地补偿、安置争议裁决的诉请程序问题

　　根据土地管理法及其实施条例的规定，只有国务院和省级政府有权批准征地；国务院和省级政府批准征地后，被征土地所在的市县政府负责组织实施征地方案。对被征地农村集体经济组织或者农民的补偿安置方案，《土地管理法实施条例》第25条第3款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟定征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织的农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。”由于对该规定的征地补偿、安置争议裁决的性质及相关处理程序、诉请程序理解不尽一致，实践中做法不一。

　　如果按照法律解释规则中的平义规则，运用制定法用语的“普通意义”、“平义”、“真正含义”，即字面含义和明白含义，《土地管理法实施条例》第25条第3款的规定将陷入悖论之中。对于补偿标准有争议的，由县级以上人民政府协调，协调不成，由批准争议土地的政府裁决。批准征用土地的政府只能是国务院或者省级政府，申请复议只能依据《行政复议法》第14条的规定，由国务院作出最终裁决。这意味着县级政府的安置补偿协议由国务院裁决，与《行政复议法》第13条有关“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”的层级规制相悖；与行政诉讼法规定的行政相对人对具体行政行为不服可以提起行政诉讼的规定相悖。

　　如果字面含义或明白含义规则存在一些固有缺陷，难以适应现代社会中立法的整体构架性和政策性，不能为一些边缘案件提供指导，还可能妨碍通过解释使制定法适应已经变化了的社会需要，该解释会产生不连贯、荒谬或不便利的结果，并足以使法院相信不必这样进行解释时，就可以遵循对加以修正的“黄金规则”，{4}也可以考虑制定法背后的政策和目的，即我们不再按照字面含义解释议会制定的法律，而是按照这些法律的目的和意图解释它们的弊端规则。{5}据此，《土地管理法实施条例》第25条第3款规定的批准征地补偿、安置方案的行为，属于具体行政行为。被征地农村集体经济组织或者农民不服征地补偿、安置方案确立的补偿标准等事项，应当依据《行政复议法》第13条关于“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”和第42条关于“本法施行前公布的法律有关行政复议的规定与本法的规定不一致的，以本法的规定为准”的规定，向批准该方案的市县人民政府的上一级人民政府提出行政复议申请；对上一级政府作出的行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。被征地农村集体经济组织或者农民也可以依法直接向人民法院提起行政诉讼。

　　（七）关于征用土地安置补助费农业人口如何计算问题

　　在征用土地安置补助费方面，一部分人员通过各种途径落户于农村，落户时承诺不要承包田、宅基地等待遇，因而未取得土地承包权，主要从事非农业生产。当所在村的集体土地被征收征用，被征用土地安置补助费的主体是否包括落户于农村的这部分人员，在审判实务中有不同的理解。第一种观点认为，落户人员不应得到土地安置补偿费。依据《土地管理法》第47条关于“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前3年平均年产值的6至10倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前3年平均年产值的4至6倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前3年平均年产值的15倍”的规定，国家建设征用土地给予的安置补助费是为了安置以土地为主要生产资料并取得生活来源的农业人口的生活所给予的补助费用，其主要安置耕地的使用者或承包经营者，保证耕地的使用者或者承包经营者生活水平不因土地被征而降低。落户人员主要从事非农业生产，不在安置补助费范围，不享有安置补助费。第二种观点认为，落户人员应得到土地安置补偿费。依据《土地管理法》第47条的规定关于“征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算”的规定，其属于农业人口，享有安置补助费的范围；其未取得土地使用权或承包经营权，并不影响其农业人口的身份；其应获得安置补助费。

　　根据《土地管理法》以及《农村土地承包法》的规定，第一种观点正确。因为征收耕地的安置补助的对象是征收耕地之前的土地使用者或承包经营者。征收耕地的安置补助费按照需要安置的农业人口数计算，需要安置的农业人口数按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。

　　（八）关于行政合同的成立、有效、生效的区分问题

　　审判实践中经常存在将行政合同成立、有效、生效等相互混淆的问题，合同成立是当事人意思表示达成一致，与合同不成立相对应；合同生效是合同中权利义务开始运行，与合同未生效相对应；合同有效是法律对合同的肯定性判断，与合同无效相对应。合同的生效与有效，都是以合同成立作为前提的，如果合同根本不成立，则谈不上生效或不生效的问题，更谈不上有效或无效的问题。合同成立和生效属于事实判断，合同有效则属法律价值判断。有效和生效不能等同，已经有效的合同不一定已经生效，如附生效条件的合同；同样，已经生效的合同不一定有效，如可撤销、可变更的合同。此外，需要注意行政合同的生效时间问题。一般而言，依法成立的行政合同自成立时生效，但有两种例外情况。一是附条件或附期限的合同，应自条件成就或者期限届至时生效。例如《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第17条规定，“土地使用者应当按照土地使用权出让合同的规定和城市规划的要求，开发、利用、经营土地。未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚。”二是法律、行政法规规定应当经过批准、登记等手续生效的行政合同，则自批准、登记时生效。例如，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第18条规定，“土地使用者需要改变土地使用权出让合同规定的土地用途的，应当征得出让方同意并经土地管理部门和城市规划部门批准，依照本章的有关规定重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金，并办理登记。”此种情况，虽然因未办理批准或者登记手续等导致合同未生效，但诸如违约责任、解决争议的方式等条款，则应当按照合同法的相关规定处理。

　　（九）建立土地分层出让制度

　　《物权法》第136条规定，建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。新设立的建设用地使用权，不得损害已设立的用益物权。该规定意味着我国土地的利用将从平面转为立体，分为地表、地上或者地下。例如关于地下防空洞人防设施的管理收费问题，法律适用中产生不同的观点。一些地级市政府出台规范性文件将县级市政府行使的部分行政管理权调整到地级市政府行使，有的还由地级市人大常委会以决议方式将职权上收。在实际工作中，县级市行政机关不执行地级市政府决定，引发行政机关之间以及和相对人之间行政争议，甚至行政诉讼案件。对于地级市政府是否有权将县级市政府职权上收，能否认定越权问题形成两种观点。第一种观点认为，地级市政府在本辖区内享有行政管理职权，是由法律法规明确授权的，不应由县级市政府职能部门行使的职权，法律也有专门规定，如《土地管理法实施条例》第4条第3款的规定。在没有法律依据的情况下，地级市政府将所辖县级市政府行政机关的职权上收，违背职权法定原则和属地管辖原则，对县级行政机关不执行上级行政机关决定的，不应认定为越权。第二种观点认为，地级市政府有权调整所辖政府职能。根据地方组织法规定，县级以上政府有权制定行政措施，发布决定和命令，管理本行政区内的各项行政管理工作，领导所属各工作部门和下级政府的工作。如果法律法规规定“县级以上人民政府”享有管辖权，就可以理解为地级市政府在必要时可以行使所辖区内行政机关的部分管理权，不违背职权法定原则。随着市县管理体制改革的需要，加速城市建设，建立新的行政运行机制，地级市政府的有关规定报经上一级政府备案，上级政府未提异议视为认可。

　　关于地级市政府或人大是否有权将下辖县级市行政机关职权上收的问题，第二种观点符合宪法和组织法的有关规定。《宪法》第107条第1款规定：“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作。”《地方组织法》第55条第3款规定：“地方各级人民政府必须依法行使行政职权。”根据上述规定，法律、行政法规明确赋予地方人民政府的职权，县级以上地方各级人大及其常委会、县级以上地方各级人民政府不得擅自改变。法律、行政法规笼统规定由地方各级人民政府或者县级以上地方各级人民政府行使职权，中央已决定就有关领域的行政管理体制进行改革的，地级市政府可以据此对市辖区政府的职权进行调整或上收。

　　（十）征收制度对《城市房屋拆迁条例》制度性的改革

　　《物权法》第42条、第121条、第132条等已将房屋拆迁明确纳入征收制度之中，这将从根本解决房屋的物权。征收房屋的实质是房屋所占有的土地，房屋本身的砖瓦片钱并不是城市房屋拆迁的本质，故《城市房屋拆迁管理条例》第24条规定货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场价格确定。其中规定的区位包含土地使用权的价值。《城市房屋拆迁管理条例》规定城市房屋拆迁，拆迁人为取得房屋拆迁许可证的单位，拆迁人与被拆迁人形成拆迁法律关系，而申请领取拆迁许可证必须向市县政府拆迁管理部门提交建设项目批准文件、建设用地规划许可证、国有土地使用权批准文件、拆迁计划和拆迁方案、拆迁安置补偿资金证明，这意味着拆迁人先行取得国有土地使用权，而房屋所有权却是被拆迁人，房屋和土地已经分离，违背“房随地走”或“地随房走”的房地产规则，导致拆迁人与被拆迁人在安置补偿中的博弈较量对立。{6}根据物权法规定，征收房屋依法补偿，从根本上解决拆迁矛盾，回归物权本质。按此推理，房屋拆迁仅仅是房屋征收所附带的一个问题，没有独立的法律地位。房屋所有权受法律保护，虽然因征收而丧失，但必须依法补偿。此时征收房屋的实质是由政府依据法律规定因公共利益而征收，其征收房屋的土地问题一并解决，产生法律关系为政府与被征收人的征收法律关系，不必假以拆迁人或开发商之手。首要的第一层法律关系为征收关系。故城市房屋拆迁条例的修改将回归到物权法的规定之中，将按征收法律体系构建附带的拆迁关系。




【作者简介】
杨临萍，单位为最高人民法院。


【参考文献】
{1}翁岳生编：《行政法》，中国法制出版社2002年版，第1671页。
{2}同上注．第1685页。
{3}引自最高人民法院奚晓明副院长2007年5月30日在全国民商事审判工作会议上的讲话精神。
{4}张志铭：《法律解释操作分析》，中国政法大学出版社1999年版，第180页。
{5}同上注，第181页。
{6}“重庆最牛的‘钉子户”’，载南方新闻网，2009年12月12日访问。