行政行为对民事审判的拘束效力研究

【出处】《北方法学》2011年第6期
【摘要】在民事诉讼中，民事争议与行政争议交叉处理问题实质上是行政行为对民事审判的拘束效力问题。通过分析其成因及借鉴域外之经验，可以找到解决这一问题的思路：首先要判断该行政行为是否构成“先决问题”，即行政行为是否具有先决性，是否是尚未发生形式确定力的非无效行政行为。在构成“先决问题”的前提下，以行政行为对私法关系的作用效果为依据确定民事审判权的审查限度，即对确认性行政行为、形成性行政行为、裁决性行政行为分别适用民事先行、先行后民、行政附带的司法审查机制。
【关键词】行政行为；民事审判；先决性；构束效力；审查限度
【写作年份】2009年


【正文】

　　由于行政诉讼与民事诉讼属于不同的诉讼范畴，如何处理行政争议与民事争议的交叉问题成为目前司法实践中遇到的一个非常棘手也是亟需解决的难题。行政争议与民事争议的交叉，既可以表现为行政诉讼与民事诉讼两个诉讼的交叉，也可以表现为一个诉讼中两种不同性质争议的交叉。以民事诉讼涉及行政争议为例，行政行为的合法性成为民事审判的“先决问题”时，法院应否受该行政行为效力的约束以及受约束的程度便成为案件审判中的一个关键问题，它决定了民事审判中法院对行政行为的审查权界限以及应适用的司法程序。

　　一、现实窘境：行政与民事孰前孰后

　　如何处理行政争议与民事争议交叉问题，可谓见仁见智，无论是学界还是实务界对此都未形成统一认识。仅以民事诉讼中涉及的行政争议而言，对民事审判采用何种方式和程序来处理行政行为的合法性和效力问题，至少存在以下几种观点：

　　其一，民事为主，直接审查。该种观点认为，民事诉讼涉及行政争议的情形，其本质上仍然是民事主体之间的民事法律关系纠纷。法院在审查当事人主张的权利或实施的行为是否合法的同时，可以审查其依据—行政行为是否合法，以确认当事人的请求能否得到司法保护。它将行政行为看作是民事诉讼中的诉讼证据，通过对行政行为内容的审查和认定来确认当事人依据行政行为主张的民事权利是否合法有效。该观点否定了行政行为对民事审判的拘束力，法院可以直接根据相关事实进行民事审判，实质上行使了对行政行为的司法审查权。该种处理方式看似简便快捷，实质上既无明确的法律依据，又易造成行政处理与司法裁决相矛盾、裁判不统一、难以执行的现实困境。

　　其二，诉讼中止，先行后民。该种观点认为，对行政行为合法性的审查，是行政诉讼的任务。民事诉讼中需要解决行政行为的合法性问题时，法院应裁定中止民事诉讼，建议当事人另行提起行政诉讼解决行政争议，待行政诉讼对行政行为的合法性作出裁断后再行恢复民事诉讼。这是因为行政诉讼与民事诉讼在诉讼主体、适用法律、任务和目的、举证责任等方面完全不同，不能相互替代。而且通过不同的诉讼程序解决不同性质的纠纷和争议，既是法院审判职能的分工，也是法定的纠纷解决机制，除行政诉讼程序之外的其他诉讼程序无权审查行政行为的合法性。因此，在民事诉讼的当事人对行政行为的合法性有争议时，应当中止民事诉讼，以行政诉讼的裁判结果作为民事判决的依据。需要注意的是，该种处理方式存在两个弊端：一是当事人提起行政诉讼，一般会大大延长民事诉讼时间，不利于案件的及时审结；二是中止民事诉讼后，应防止出现一方当事人既不提起行政诉讼又不放弃权利，致使人民法院因缺少行政审判的裁决依据而陷于被动的两难境地。

　　其三，行政优先，完全承认。该种观点认为，行政行为具有公定力，行政行为一经作出，除无效情况外，在被有关机关撤销之前，即对任何机构和个人都具有被推定为合法、有效而予以尊重的法律效力。因此，对民事诉讼中涉及的行政行为，法院只应审查行为载体是否真实以及形式是否符合规范，只要行政行为具备真实和规范的形式性要求，法院即应尊重该行政行为的公定力，可直接将该行政行为的内容作为民事审判的依据。该种处理方式的缺点是某些行政行为本身错误难免，尤其是行政机关只采取形式审查的方式确认或形成某种民事法律关系时，实际的民事权属关系与行政认定不一致的情形时有发生。如果民事审判中对行政行为的合法性一律不作审查，直接作为案件审判的依据，不免会导致错案的大量出现，民事纠纷在实质上也未能得到正确解决和平息。

　　可见，行政与民事到底孰前孰后，成为民事审判遭遇的一个尴尬难题。要使民事审判走出这种尴尬和无所适从的境地，还需透过现状，解析原因。

　　二、寻根溯源：争议与难题产生的原因解析

　　公法介入私法关系并对其产生规范效应是民事争议与行政争议交织问题出现的直接原因，而我国一元多轨的司法体制是问题产生的制度根源，行政行为效力之争则是导致对行政行为对民事审判的拘束效力认识不同的根本原因。

　　（一）直接原因：公法对私法关系的规范效应

　　一般而言，公法与私法有着不同的规制内容和规范领域。行政机关所为之行政行为，通常规制的是公法上的权利义务关系，产生公法上的法律效果。但是，它同时也会决定和影响私法上的权利义务关系，对私法关系产生规范效应。这种规范效应使得私法关系在发生争议时介入了无法抹去的公法因素，私法关系争议的解决也因此要取决于公法规范效力的确定。而且，随着社会法治的进步，给付行政时代的到来，要求行政机关积极行使职权实现国家任务、改善人民生活，行政的作用日益突出，行政的影响无处不在且难以估量，行政权力介入和渗透到民事经济活动领域的情况也就越来越多。这种公、私法交织的法律现象反映在司法领域，表现为民事争议与行政争议在诉讼中的交织出现。而对诉讼中该如何处理这种民、行争议交叉问题，目前法律并没有作出明确规定，若找不到较为妥善的解决方案，就会使当事人及法院陷于难以摆脱的程序窘境。

　　（二）制度根源：一元多轨的司法体制

　　民事与行政争议交叉问题的出现，与一国的司法体制密切相关。在英美法系，由于其司法体制基本上是一元的，在普通法院之外并不存在行政法院系统，因此，法院对案件具有完全的管辖权，可以同时审理行政案件和民事案件。当行政行为的效力在民事审判中成为问题时，普通法院可以直接审查行政行为的合法性，并不会发生管辖权冲突问题。而大陆法系的许多国家和地区，通常在普通法院之外，设立行政法院专门处理行政诉讼案件，形成普通法院和行政法院并行的司法二元体制。在这些国家和地区，法院根据案件法律性质的不同来分配管辖权。大多数情况下各个法院的管辖权是明确的，但当普通法院在审理民事案件的过程中必须要对某个关联行政行为的合法性作出判断时，就会引发管辖权问题，需要建立相应的规则来处理管辖权的争议。

　　我国在司法体制上采取的是一元制，并不存在普通法院和行政法院系统，但是实质上却在法院系统内实行了民事、行政以及刑事审判权分轨并行的体制。法律规定了不同性质的案件由不同的审判庭审理，不同的审判庭都有各自的专属管辖权。行政案件的审判权专属于“行政审判庭”，“刑事审判庭”、“民事审判庭”一般不享有行政诉讼的审判权。我国这种一元多轨的司法体制造成了与司法二元制相似的问题，即需要建立相应的机制，来规范诉讼中对不同性质的争议交织出现问题的处理。

　　（三）根本原因：行政行为效力之争

　　行政行为的合法性之所以在民事诉讼中成为问题，根源于行政行为效力论的混乱和司法理念的冲突。传统行政法学理论认为，行政行为具有公定力，“行政行为的公定力，是指行政行为一经作出，即对任何人都具有被推定为合法、有效而予以尊重的法律效力”。[1]然而随着现代行政法学的发展，传统公定力理论因过分偏重行政权益，不符合现代法治民主国家的要求而受到极大挑战。因此，在对传统公定力学说进行修正的过程中，有学者提出了“有限公定力说”，对行政行为公定力的概念进行了全新的阐释。如日本学者南博方指出：“行政行为一旦付诸实施，除无效情况外，在被有关机关撤销之前，不仅双方，而且国家机关、一般第三者也必须承认其为有效，并服从之。这种效力便称为公定力。”[2]尽管传统“公定力”理论演变为了“有限公定力”说，但其理念仍然是赋予行政行为以极强的效力，要求民事审判尊重行政机关之行政行为并受其约束。

　　然而，持“司法优于行政”之理念者认为，根据“司法最终解决原则”，司法权在一定意义上优于行政权，对于行政机关作出的行政行为，司法权可以通过一定程序介入，对行政行为进行审查。尽管现行法将对行政行为合法性的审查权赋予了行政审判庭而非民事审判庭，但是，行政审判庭与民事审判庭只不过是法院内部的分工问题，它们行使的都是国家的司法权。这种“大民事、小行政”的理念，在民事审判中直接表现为对行政行为效力的漠视，法院可以在民事诉讼中否定行政行为的效力。

　　也许是意识到了上述两种截然不同观点的偏颇，越来越多的学者认识到应对行政行为有所区分，进而判断其对民事审判的拘束效力。如有以“形式审查”和“实质审查”为标准来区分行政行为的，也有通过定位行政行为的法律性质来讨论行政行为对民事审判的约束力的。但似乎都因存有难以克服的弊端而不能被广泛接受，民事争议与行政争议交叉案件的处理难题似乎仍陷于一团迷雾之中。

　　三、他山之石：域外实践经验的梳理和借鉴

　　行政争议与民事争议交织案件问题不是我国独有的现象，在坚持公、私法二元论及实行司法二元体制的大陆法系国家和地区，也会出现行政争议与民事争议的交叉问题，他们的经验做法对于我国构建该类争议案件的处理机制会有一定的启迪作用。

　　（一）几个国家的理论与实践做法

　　1．法国。法国采取普通法院和行政法院并行的模式，当普通法院对一个民事争议的审结依赖于行政法院对一个行政争议的解决时，该行政争议便构成“附属问题”。“一个案件本身的判决，依赖于另外一个问题，后面这个问题不构成诉讼的主要标的，但是决定判决的内容，称为附属问题”。附属问题可以发生在同一系统内部两个法院之间，也可以发生在两个不同系统的法院之间。前者受“先决问题原则”的约束，即附属问题作为先决问题，由受理诉讼案件的法院决定。后者受“审判前提问题”原则的约束。“审判前提问题”存在的条件是：第一，问题确实困难，即必须是这个附属问题的法律解释或者合法性认定真正发生困难；如果问题的意义清楚，法律适用明白，则不构成审判前提。第二，附属问题的解决对诉讼案件的判决必不可少。如果虽然有困难的附属问题存在，但困难的解决与案件的判决无关，则不构成审判前提问题。在构成“审判前提问题”的条件下，附属问题不由受理主要诉讼案件的法院决定，而由按正常规则对附属问题有管辖权的法院裁决，原来受诉的法院根据其他法院对附属问题的判决作出案件本身的判决。[3]

　　因此，按照正常的管辖权规则，行政行为是否合法属于行政法院的权限，由于行政法院与普通法院不属于同一个审判系统，则普通法院能否审查行政行为受“审判前提问题”原则的约束。如果行政行为构成“审判前提问题”，则该行政行为应交由行政法院裁决，受理民事诉讼的普通法院应根据行政法院对行政行为的判决，作出民事案件的判决。

　　2．德国。在德国，民事争议和行政争议也是分别由普通法院和行政法院依照各自的程序审理。当在普通法院和行政法院出现类似法国的附属问题时，其采取的做法与法国略有差异。德国《行政法院法》第94条规定：“对受诉争执的判决的一部或全部取决于另一法律关系是否存在，而该法律关系为另一具有诉讼系属的案件的标的，或须由另一行政机关作出确认的，法院可将诉讼中止，至另一诉讼的审结或行政机关作出所有决定。符合诉讼集中原则时，法院也可以根据申请，将审理中止，以便对程序或形式瑕疵作出补正。”对于无效行政行为，由于其自始不发生法律效力，普通法院可以否定其效力。在国家赔偿诉讼中，当行政行为构成民事诉讼先决问题并经行政法院裁判确定者，民事法院应受其判决约束。若先决问题未经行政法院判决，民事法院应自行作出判断。若当事人已经起诉至普通法院，并不得就此先决问题请求行政法院确认行政行为是否违法。[4]可见，德国的民事审判权的审查范围较法国有所扩张。

　　3．日本。日本虽然不存在二元结构的司法系统，行政案件由普通法院审理，但民事诉讼和行政诉讼适用不同的诉讼程序。民事审判中遇到行政行为效力问题时，通常不能用民事诉讼的方法直接否定行政行为的效力，无效行政行为除外。日本解决民事与行政争议交叉案件最具特色的是当事人诉讼制度。当事人诉讼包括两种情况：一种是实质上的当事人诉讼，即公法上的当事人诉讼；一种是形式性的当事人诉讼，如因行政机关就确认或形成当事人之间的法律关系作出裁决引发的诉讼。在形式当事人诉讼中，相对人以民事争议的对方当事人为被告，而不是以行政主体为被告，但行政主体应当作为第三人参加诉讼，法院在审理民事争议的同时也解决行政行为的合法性问题，它主要适用民事诉讼的程序和判决，但必要时也适用行政诉讼的规定，法院的判决对民事争议的主体和行政主体均有约束力。[5]对于国家赔偿的诉讼，日本采用民事诉讼的方式进行。

　　（二）可供借鉴的经验

　　从大陆法系几个国家的理论与实践中，我们可以看出，其民事审判机构对于行政行为的审查强度表现出以下几个特点：

　　第一，民事审判一般不直接对行政行为的合法性作出判断。基于普通法院与行政法院在诉讼管辖上的分工，普通法院一般不审查行政行为的合法性问题，不会轻易否定行政机关的判断。

　　第二，民事审判可有限制地审查行政行为的有效性。对于无效行政行为，无需通过行政诉讼撤销或确认其无效，民事诉讼可以直接宣告其无效，否定其效力。但对于无效行政行为行使审查权时必须审慎，因为行政行为无效的判断标准是一个困难而需要特别研究的问题。

　　第三，依行政行为的内容采取不同的处理方式。大多数情况下，民事审判对行政机关的判断和行政诉讼专属管辖保持尊重，当行政行为成为先决问题时，中止民事诉讼，由行政诉讼程序先行解决行政争议。但在行政行为无效或行政机关确认民事主体之间的法律关系等情况下，法院可以在审理民事争议的同时解决行政行为的合法性问题，其判决对民事争议的主体和行政主体均有约束力。

　　四、路径选择：以行政行为类型确定民事审查权的界限

　　那么在我国，民事审判庭对于进入民事诉讼程序的行政行为介入和干预的界限在哪里？民事审判能否以自己的判断代替行政机关已作出的判断，或其判断能在何种程度上代替行政机关的先前判断？解决这些问题的思路是，首先要判断行政行为是否构成民事审判的“先决问题”，在构成“先决问题”的前提下，以行政行为对私法关系的作用效果为依据区分行政行为的类型，从而确定民事诉讼对行政行为的审查限度。

　　（一）前提：行政行为成为“先决问题”

　　1．行政行为具有先决性

　　在民事诉讼中，虽然某个行政行为不是诉讼的主要标的，但是案件的正确解决有赖于该行政行为效力问题的先行解决，即行政行为具有先决性。具有先决性的行政行为必须是民事诉讼中不能回避的问题，该问题不解决必然会影响民事案件的最后处理结果。如果民事案件的处理不必涉及该行政行为的合法性和效力问题也能正常进行，则该行政行为不具有先决性，不构成民事诉讼中的“先决问题”。

　　行政行为的先决性，主要体现在以下两个方面：首先，行政行为须与民事诉讼结果存在关联性。如果某一行政行为与民事案件无任何关联性，即行政行为与本诉互不相干，对该行政行为效力的认定亦不影响本诉案件最终裁判结果，则该行政行为不会成为“先决问题”。如甲殴打乙致其伤，公安机关给予甲以治安拘留处罚。后乙向法院提起人身损害赔偿之诉，甲乙双方对伤害事实没有争议，主要分歧在赔偿数额。那么，公安机关对甲所作的拘留行为则与本诉无关，不影响民事诉讼的进行。其次，行政行为的解决必须是民事判决必不可少的条件，构成民事判决的前提。如果民事案件的判决可以根据几项理由作出，而理由之一的该行政行为欲证明的事实已有其他理由和相应有效的证据加以证明，则该行政行为并不构成“先决问题”，法院完全可以根据其他依据审结民事案件，而无需纠缠于涉案行政行为。

　　2．行政行为尚未发生形式确定力

　　行政行为的形式确定力是指一旦经过一定的期间，便不能在裁判上争议该行政行为的效力，行政行为具有了形式上的确定力。“一旦法律手段期限届满，关系人放弃诉诸法律手段，或者不可能或者因法律途径穷尽而不可能诉诸法律手段，即产生形式上的确定力（不可撤销性）”。[6]所有的行政行为（无效情形的除外），一旦错过起诉期间，便不能攻击其效果，也即具有了不可争力。对于出现在民事诉讼中的行政行为，法院应当先判断该行政行为是否已经具有了形式确定力。如果该行政行为还未具有形式确定力，则可以构成民事诉讼中的“先决问题”，需要法院依据一定的标准，对该行政行为的合法性作出适当的回应。后文对民事诉讼以不同类型的行政行为作为区分标准采取不同的处理方式的探讨，正是建立在该行政行为尚不具有形式确定力的前提下。如果行政行为已经具有了形式确定力（不可撤销性），则不会发生诸如中止民事诉讼、先行通过行政诉讼解决行政行为合法性的问题，因为此时的行政行为已不可能通过行政诉讼予以撤销或否定。对具有形式确定力的行政行为，民事审判应将行政行为的结论作为一个既定的法律事实，受该行政行为效力的约束。行政行为的这种拘束效力，源于其“构成要件效力”。“所谓行政处分的构成要件效力，指除非该行政行为有明显、重大的违法瑕疵，否则民事法院必须受该行政处分的拘束，不得自行审查其适法性，换言之，民事法院必须把行政处分当作一个既成事实，承认其存在，并纳为自身判决的一个基础构成要件事实”。[7]与行政行为的存续力主要来约束原行政机关不同的是，构成要件效力拘束的对象是原处分机关以外的其他国家机关，包括其他行政机关和法院。其他行政机关和法院在作出决定或有所裁决时，应尊重该有效行政行为，并以该行政行为的存在或内容作为既定的构成要件事实，予以承认和接受。

　　3．非无效的行政行为

　　行政行为成为民事审判的“先决问题”还需具备一个要件，即该行政行为不能是无效的行政行为。根据行政法治原则，行政机关的行为只有在符合法律规定的情况下才能发生法律效力。无效行政行为自始就不产生效力，无法产生所意欲发生的法律效果，任何人都没有表示尊重和服从的义务。从无效行政行为的含义和原理来看，其救济途径不应仅限于提起行政诉讼，应当允许法院在民事审判中对其行使司法审查权，宣告其无效。因而，在民事审判中，如果法院认定该行政行为无效，则无需受该无效行政行为的约束，可以依职权直接宣告其无效，对民事纠纷进行完全审查。然而，我国现行法律制度架构中并没有行政行为无效制度的规范基础，对无效行政行为的判断必须审慎。大陆法系的国家和地区中对无效行政行为的成文法规定或判例可以为我们提供借鉴。如德国《联邦行政程序法》第44条第二款明确规定了行政行为无效的情形：“(1)以书面方式作出，但没有注明作出机关。(2)通过颁发证书作出，但没有遵守形式规定。(3)违反有关地域管辖规定作出。(4)因客观原因无法实施。(5)要求实施构成犯罪或者宗教罪行的违法行为。(6)违反善良风俗。”法国则通过行政判例，确定了行政行为无效的四种原因：(1)行政机关没有权限。(2)行政行为严重地违反法定的程序和形式。(3)行政机关滥用权力，行政行为的目的不符合法律的规定。(4)行政行为在内容上和理由上违反法律。[8]

　　可见，目前大陆法系对无效行政行为的认定大多采取“重大且明显说”，即认为瑕疵重大且明显是行政行为无效的原因。其判断标准是一般理智、谨慎的市民在合理判断上均可辨别出瑕疵的存在。该标准比较模糊，必须结合个案才能发挥作用。我国应尽快弥补立法方面的不足，将理论实定法化，尽量避免判断者的无所适从，并约束判断者的自由裁量权。

　　（二）审查限度：以行政行为对私法关系的作用效果为依据

　　在行政行为成为民事审判的“先决问题”的前提下，根据行政行为的内容和性质，以及其对私法关系的介入程度和作用效果，可将行政行为区分为确认私法关系之行政行为、形成私法关系之行政行为以及对私法关系作出裁决的行政行为。在民事审判中，可依据行政行为对私法关系所产生的不同法律效果，决定民事审判权的审查限度以及适用的司法程序。

　　1．确认性行政行为：民事先行

　　确认性行政行为指行政行为对法律关系或其他影响法律效果之重要事项的认定，它是对既存法律状态的一种宣示。确认私法关系之行政行为，则是指行政机关就行政相对人之间的法律关系向第三人或社会公众所作出的一种意思表示。它不是民事法律关系成立和有效与否的前提，而是作为一种权利凭证，对民事法律关系起到公示、公信和权利推定的效力，其本身是否合法与民事法律关系是否成立、有效之间没有必然的联系。

　　在司法实务中，大多数的登记行政行为都是确认性行政行为，如典型的房地产登记、车辆登记、婚姻登记等。如当事人对登记簿所记载的权利状况发生纠纷，民事诉讼可以通过审查基础民事法律行为的效力而确认权利的归属，不受既有权利凭证的限制。因为权属的登记仅仅是一种权利推定，这种推定可能与实际权利情况不一致。法院有权依照民事诉讼程序对权利的归属作出判断，而不必中止民事诉讼，等待行政诉讼先行审查登记行为的合法性。如离婚诉讼中，法院都是直接审查结婚登记行为的基础事实—婚姻关系，而不是要求当事人先提起行政诉讼撤销婚姻登记再通过民事诉讼解除婚姻关系。确认私法关系之行政行为，在民事审判中只是具有其较强的证明力而已，并不排斥法院在民事诉讼中对其进行直接审查的权力。如公安交通管理部门出具的“交通事故认定书”，国家机关、社会团体等依职权制作的公文书证等，作为民事案件的重要证据，一般情况下可以成为法院认定案件事实的依据，但如果当事人有相反证据或者足以推翻其结论的理由时，法院完全可以依据有关事实和理由作出自己的判断。赋予法院在民事审判中对确认私法关系之行政行为进行司法审查的权力，并不与行政行为的公定力相冲突，因为“公定力是与行政行为的法效果相关的。所以，只要不攻击法效果，即使该行政行为的合法或违法在撤销诉讼以外的诉讼中成为问题，也不与公定力相抵触”。[9]

　　因此，在民事诉讼中，当一方当事人以存在的确认性行政行为作为抗辩依据时，法院无须中止民事诉讼，完全可以对基础民事法律关系的真实性与合法性进行审查，确定民事权利的归属。但需注意的是，民事判决不得直接宣告该确认性行政行为违法或予以撤销，因为民事判决即使结论不同于该行政行为，但它推翻的是该行政行为对所涉及的民事权利事项的推定，而不是行政行为本身，行政行为的形式效力依然存在。当事人可以持生效的民事判决，通过行政程序申请行政机关撤销该确认性行政行为或重新作出新的确认性行政行为。

　　2．形成性行政行为：先行后民

　　形成性行政行为指行政行为的内容设定、变更、撤销或废止了某种具体的法律关系。形成私法关系之行政行为，则是指行政机关作出的具有产生、变更或消灭民事法律关系的一种意思表示。与确认性行政行为不同，形成性行政行为并不是以已经存在的民事法律关系为基础事实，而是直接影响着民事法律关系的产生、变更和消灭。

　　形成性行政行为多发生在行政相对人因事先获得行政机关之认可或同意，在私法领域从事或不从事某种活动而与第三人之间发生民事法律关系纠纷的情形中。如公民甲经申请和批准，获得某县人民政府发给的《宅基地批准通知书》和某县城建局发给的《建设工程规划许可证》，在按证施工建房时，公民乙以该地有自己份额为由阻拦施工。公民甲提起民事诉讼，请求法院排除妨害。公民乙以某县人民政府给公民甲颁发的《宅基地批准通知书》及某县城建局颁发的《建设工程规划许可证》不合法为由予以抗辩。[10]本案中，某县人民政府发放《宅基地批准通知书》的行为和某县城建局颁发《建设工程规划许可证》的行为属于形成私法关系之行政行为，公民甲和公民乙对某县人民政府和某县城建局的行政行为的合法性发生了争议，且该行政行为的合法性问题直接关系到法院是否支持公民甲的诉讼请求。

　　由于形成性行政行为具有产生、变更或消灭民事法律关系的私法效果，并不是对既存民事法律关系的一种宣示，因而，当形成性行政行为作为民事诉讼的先决问题出现时，法院必须先行处理该行政行为的合法性。而行政行为的合法性需经由行政审判庭审查判断，民事审判庭无权审查行政行为的合法性，应裁定中止民事诉讼，待行政争议解决后再行恢复民事诉讼。然而，此时还需考虑的问题是，该行政争议应该通过何种程序予以解决？是直接将行政争议移送至行政审判庭，还是告知当事人另行提起行政诉讼？笔者倾向于建立移送审查制度，由受理民事争议的民事审判庭先将有关行政争议直接移送到本院或其他有管辖权法院的行政审判庭处理，然后再继续民事诉讼。因为移送审查符合诉讼经济的原则，有利于降低诉讼成本。它将审理附属行政行为的程序作为民事诉讼的一个附加环节，而不是一个独立的诉讼，不仅避免了当事人时间、精力、金钱的过度浪费，而且更充分利用了法院的资源，减轻了法院的负担。当然，设计有关移送审查的制度时，应尽可能地简化程序，做到既能及时解决争议，保障当事人的诉讼权益，又能节省司法资源，减轻法院的负担。

　　3．裁决性行政行为：行政附带

　　裁决性行政行为是指行政机关在行政管理活动中，依据法律授权，对行政相对人之间的民事法律关系作出裁断的一种意思表示。与形成性行政行为不同的是，裁决性行政行为不仅存在着原争议双方之间的民事关系，还存在着行政机关与双方当事人之间的两重行政关系，即存在着“三维关系”；形成性行政行为往往发生在行政机关与一方当事人之间、民事争议产生之前，其内容影响了行政相对人与其他民事主体的民事法律关系，而裁决性行政行为发生在行政机关与双方当事人之间，是对已经产生的民事争议所作的一种法律判断，其内容本身就是民事纠纷所争议的事项。

　　常见的裁决性行政行为有：(1)权属纠纷的裁决。如土地权属争议的裁决，《土地管理法》（2004年）第16条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”(2)侵权纠纷的裁决。如《专利法》（2008年）第60条规定：“未经专利权人许可，实施其专利，即侵犯其专利权，引起纠纷的，由当事人协商解决；不愿协商或者协商不成的，专利权人或者利害关系人可以向人民法院起诉，也可以请求管理专利工作的部门处理。”(3)损害赔偿纠纷的裁决。如《环境保护法》（1989年）第41条规定：“赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护行政主管部门或者其他依照本法律规定行使环境监督管理权的部门处理。”法律同时规定了当事人对行政机关处理决定不服的，可以向人民法院起诉，但除《专利法》规定当事人不服侵权处理决定时可“依照《中华人民共和国行政诉讼法》向人民法院起诉”，即提起行政诉讼外，法律并未对涉及裁决性行政行为的诉讼类型作出明确规定。

　　那么，经过行政裁决的民事纠纷，如果一方当事人不服裁决内容时，可否将行政裁决弃之不顾，就原纠纷径直向法院提起民事诉讼寻求救济？主张通过民事诉讼救济者认为，如果对行政裁决实行行政诉讼救济，无法使当事人原来的民事纠纷得到行政诉讼判决的最终解决。因为如果法院认可了行政机关对民事争议的裁决，也就是认可了行政裁决对民事纠纷的解决结果，当事人之间的民事争议可以在法律上得以了结，但如果该行政裁决被法院撤销的话，当事人之间的民事法律关系就回到了裁决作出前的法律状态，形成行政诉讼程序已经完结，而当事人之间的民事纠纷还未现实解决的状态。然而，实行民事诉讼救济也存在着无法克服的缺陷，它无法回避法院判决与行政行为效力的冲突问题。因为民事审判无法解决行政行为的合法性问题，如果法院作出的判决与行政裁决的内容一致，问题还不突出，但如果法院作出的判决与行政裁决的内容不一致，则会出现两个结果冲突的有效的法律文书，使当事人无所适从。事实上，虽然裁决性行政行为的基础争议仍是民事法律关系，但由于行政机关的介入，当事人之间的民事法律关系已不再纯属民事法律关系领域，其最终定性应为行政法律关系，在诉讼中应通过行政诉讼实现救济。因此，当事人就已经经过行政裁决的民事纠纷向法院提起民事诉讼时，法院应不予受理或裁定驳回，告知当事人另行提起行政诉讼解决争议。但如何避免行政审判中可能出现的“官了民不了”、新一轮的裁决、甚至诉讼无限循环的局面呢？许多学者主张的行政附带民事诉讼不失为一个办法。通过行政附带民事诉讼解决两种不同性质的法律争议，在当下的法律框架内已经有了明确的依据。[11]尽管其具体的审理程序还有待探讨和完善，但在不违反诉讼基本原则的前提下，行政附带民事诉讼不仅实现了诉讼的经济、便利，也有利于纠纷的彻底解决。

　　五、小结

　　民事诉讼中的行政争议与民事争议交叉问题，涉及的其实是行政行为对民事审判的拘束效力问题。确定民事审判权对关联行政行为的审查界限与强度的基本思路是：

　　首先，该行政行为要构成“先决问题”，即行政行为对民事判决具有先决性，且是尚未发生形式确定力的、非无效的行政行为，这是构建争议处理机制的前提条件。如果行政争议的解决不是民事判决必不可少的条件，则不构成民事审判的前提；如果行政行为已经具有了形式确定力，则民事审判中应把行政行为作为一个构成要件事实予以接受；如果行政行为是无效的行政行为，则民事审判可以直接否定其效力不受其约束。

　　其次，若该行政行为构成“先决问题”，则依据行政行为对私法关系的作用效果来确定民事审查权的界限。对确认私法关系之行政行为，民事审判可以对行政机关认定的基础民事法律关系进行重新审查，民事判决对民事争议当事人和行政机关均有法律约束力，当事人可以持生效的民事判决，通过行政程序申请行政机关撤销该确认性行政行为或重新作出新的确认性行政行为。对形成私法关系之行政行为，民事审判应尊重行政机关的判断，中止民事诉讼，由行政审判庭先行解决行政争议。对裁决性行政行为，可通过行政附带民事诉讼的方式解决争议，若当事人就已经过行政裁决的民事纠纷径直提起民事诉讼的，法院应不予受理或裁定驳回，告知其通过行政诉讼的有关程序彻底解决纠纷。




【作者简介】
刘菲，单位为上海市第二中级人民法院。


【注释】
[1]叶必丰：《论行政行为的公定力》，载《法学研究》1997年第5期。
[2][日]南博方：《日本行政法》，杨建顺、周作彩译，中国人民大学出版社1988年版，第41页。
[3]王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第593页。
[4]吴庚：《行政争议法论》，三民书局1999年版，第9页。
[5]廖永安：《论我国民事与行政争议交叉案件的协调处理》，载《中南大学学报（社会科学版）》2005年第6期。
[6][德]哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第267页。
[7]许宗力：《行政法对民、刑法的规范效应》，载葛克昌、林明锵主编：《行政法实务与理论（一）》，元照出版公司2003年版，第84页。
[8]前引[3]，第172页。
[9][日]盐野宏：《行政法》，杨建顺译，法律出版社1999年版，第104页。
[10]参见薛刚凌：《处理行政、民事争议重合案件的程序探讨》，载《法律科学》1998年第6期。
[11]最高人民法院2000年3月发布的《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第61条规定：被告对平等主体之间民事争议所作的裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。