日本低碳社会的核电依赖与法政策

【出处】《清华法学》2011年第3期
【摘要】为了实现《京都协议书》的温室排放目标和最终实现低碳社会的目标，日本将能源立国作为基本国策， 注重发展原子能发电，以解决能源紧缺问题和减少二氧化碳排放，结果导致对核能发电的依赖。由于日本是个岛国，地震等自然灾害多发，使核电站集中建设带来的安全问题一直成为争议的焦点。市场经济下电力公司的民营化与确保社会公益事业安全性的国家干预，成为核电发展的矛盾所在。因地震引发的福岛核电站核泄漏事故可能成为日本核电发展的转折点。核电问题上的居民自治与信息公开的进步，核电站建设的暂时停滞与高端安全技术的发展，后京都时代全球温暖化对策的调整，核电危机的应急体系与管理机制的完善，都成为日本当前法政策的重要课题。而日本核危机对我国核电发展战略的影响以及我国相关立法的完善，也是我们需要检讨的课题。
【关键词】日本；低碳社会；核能发电；核危机；法政策
【写作年份】2011年


【正文】

　　一、日本低碳社会的核电依赖与问题点

　　为了实现低碳社会的目标，消减温室二氧化碳成为重要的环境政策手段。2007年日本二氧化碳排出量约为13亿400万吨，其中排出量最多的部门是能源转换部门，占33.8％，{1}而能源转换部门中由于发电导致的二氧化碳排出量大约占90％，比1990年增加了1.5倍。{2}可见电气部门的温暖化对策具有十分重要的地位和作用，无论对产业部门还是民生部门都会带来很大的影响。

　　在日本电气部门的发电量中，作为清洁能源的核能发电量占30％、水利发电量占10％、可再生能源发电量占1%。核电发电与以前的燃煤发电相比具有明显的环保优势（见表1），比如2007年7月16日，日本“新渴县中越冲地震”导致东京电力公司柏崎刈羽核电站全部7个机组自动停止，当年度日本的温室二氧化碳排出量较上一年度增长了2.4%，而如果核电站运行率能够达到80%，测算出的温室二氧化碳排出量会较上一年度减少2％～3%。{3}该核电站2008年度机组运转率仅为60%，核能发电的比例下降了25%。核电站运转率每下降1%，由火力发电填补导致的二氧化碳排出量大约增加300万吨。因此，发展核电成为日本实现低碳社会过程中消减二氧化碳的重要依赖。

　　表1：核能发电与燃煤发电的比较{4}

　　┌──────────┬──────┬───────┬─────┬───────┬───────┬─────┬───────┐

　　│ │ 周围居民 │需要燃料 │采矿面积 │二氧化硫排放量│氮氧化物排放量│ 烟灰 │二氧化碳排放 │

　　│ │受到辐射剂量│ │（亩／年）│ （万吨／年）│ （万吨／年）│（吨／年）│量（万吨／年）│

　　├──────────┼──────┼───────┼─────┼───────┼───────┼─────┼───────┤

　　│100万千瓦燃煤发电厂 │0.048 │300万吨煤／年 │1210 │2.6 │1.4 │3500 │600 │

　　├──────────┼──────┼───────┼─────┼───────┼───────┼─────┼───────┤

　　│100万千瓦核电站 │0.018 │30吨核燃料／年│30-42 │0 │0 │0 │0 │

　　└──────────┴──────┴───────┴─────┴───────┴───────┴─────┴───────┘

　　日本《2010年能源供需预测》以及《2030年能源供需预测》都将能源消费量的增加作为前提，预测从2000年至2030年电力需求从9.4千亿度增加到12.6千亿度。特别是在服务经济化、制造业结构变化以及高龄化社会进程中，作为便利性强的电能，会有更大的需求。与此相对，日本的能源自给率只有4%，一直以来希望通过发展原子能实现能源自给。所以虽然日本在关于核能发电的问题上一直存在激烈的争论，但无论以前长期执政的自民党政权还是现在的民主党政权，都赋予原子能作为低碳社会的基干电源的地位。日本2005年制定的《原子能政策大纲》提出了4个基本目标，其中第2项目标是：“原子能的利用技术是对我国能源稳定供给和地球温暖化对策的贡献，但是有不少改良和改善的余地。今后，为了在与其他的能源技术竞争和协调中做出更大贡献，进一步发扬其长处，继续努力克服其存在的问题，在此过程中为学术的进步和产业的振兴做出贡献”，并提出 2030年以后总发电量的30％～40％由核电站承担。即把原子能作为能源的安全供给的支柱，把核能发电作为地球温暖化对策的基本电源，为了提高其贡献度，明确提出了增加对核电站依存度的目标。2006年5月《新国家能源战略》提出原子能立国的方针，继续推进核燃料发展政策，以及尽早实现高速增值炉的目标方针。民主党政权在关于原子能发电问题上指出：“在安全第一以及国民理解和信赖的基础上切实进行原子能的利用”，《地球温暖化对策基本法案》第17条也明确了该宗旨。

　　日本为实现低碳社会发展目标，对核能发电存在较大依赖，但核能发电存在的问题一直未能解决。日本是个岛国，核电站的建设相对集中，20世纪90年代后期停止了在新址建核电站，只考虑在原有的核电站区域集中发展扩建，加剧了核电站的集中程度。由于地震频发，带来了很大的危险性。随着地震学的发展，在某一地域发现新的地震活动断层以后，需要重新修订抗震强度，对核电设施也要重新评估，但现实中日本在法律上并没有将地震多发国在特定地域集中建设核电站的危险性加以充分考虑。比如静冈地方裁判所2007年10月26日关于“新潟县中越冲地震”后滨冈核电站运行中止引起的诉讼判决，以及2009年3月18日关于“能登半岛地震”造成志贺核电站上诉的判决，都体现了法律上对在地震活动断层带建设核电站的危险性的忽视。而最近因“日本东部大地震”引发的福岛核电站的核物质泄露，更是在技术处理上出现了很大的问题，给日本乃至国际社会带来了极大的不安和恐慌，同时也给核能利用敲响了警钟。

　　此外在核电站设置许可时，是由行政厅通过所谓专门技术的裁量进行“合理的”判断，这被称为“阶段性的安全规制方法”，{5}而废弃物的最终处理方法、使用后的核燃料再处理输送、废炉等被排除在审查范围之外，这些都成为争议的焦点问题。核电站的设置许可，如果无条件认可“专门技术的裁量”，行政判断就难以独善其身。同时司法权不能干涉政策判断，因此要寻求避免实体审理的替代方式。但是行政的意思形成过程，又必须有严格的司法审查，司法审查的范围应该包括全部核燃料废弃物。事实上，至今为止日本核电站的设置申请没有一例因为安全审查问题而被否定。而且40年前日本在刚刚开始兴建核电站时对地震的科学认知尚不充分，当时的技术水平不能完全探知地震活动断层，{6}而如今掌握了这些技术，却没有向市民完全公开信息。虽然核电站周边的居民在司法审查阶段被认可具有原告资格，但是在核电站选定地址后的设置许可上，居民参加审议的程序并不完备。就好像因为地震造成福岛核电站的核物质泄露事件那样，受到最大牺牲的是周边的居民，而他们的安全性并不能由自己决定，这在日本是普遍的现状。面对原子能发电这种孕育大规模危险的设施，在其基本设置阶段，就应该在居民的参与下，对危险性进行综合预测和评价，这样的审查制度应该建立和完善。

　　不能否认，原子能发电对减少二氧化碳具有很大的效果，但是为了满足不断增加的能源需求，核电站的选址及运行安全等是不能回避的问题。如果不能做到万无一失，如果科学技术不能解决上述问题，就有必要对以防止全球气候温暖化为目的的核能发电政策加以重新审视。

　　二、电力自由化与核电的政府干预

　　以前，日本的电气事业是以“公企业的特许”{7}的经济介入方法受到保护的，但同时也受到诸多规制。战前1931年修改的《电气事业法》，增加了国家以及地方公共团体收购电气事业的规定（第29条），该规定就是基于公企业的特许概念设定的，公益上的必要性中也包含了国防上的理由。{8}作为对电力、煤气、铁道等公益事业进行规制方法的特许制，是日本《宪法》第22条、第29条保障的为了“公共的福祉”而规制经济自由的手段，是典型的积极的规制。“许可”，本来是对个人拥有的自由的恢复行为，{9}《电气事业法》第3条规定的“电气事业的许可”，虽然是法律上的许可，但却是相当于“特许”的行政行为。“特许”与如今的“许可”同样是对民间经营活动的规制，但其规制方式是相当积极的。现在对电气事业规制的根据已经不是“公企业的特许”这一单独的思考方式，而是对公益事业规制的复合的思考方式。{10}在放宽规制和寻求自由竞争中，法律政策上，特许企业的范围不断缩小。在自由化的过程中，日本原来的国有电力公司实现了民营化，现有10个电力公司，{11} 54个核电站。{12}迄今为止，日本的“电力自由化”、“电力的放宽规制”，是以经济学的市场原理为框架设定的。{13}

　　日本经济团体联合会1997年制定了《环境自主行动计划》，但与“自主行动”的名称相左，实质上是将产业部门实现政府规定的《京都协议书》的计划目标作为核心对策加以规定，{14}而其实施结果并没有达到计划目标，其中未达到部分的80％是由电力行业造成的。作为电力领域的温暖化防止，希望减少电力的使用量以节省能源，但是电力公司是追求营利的民间企业，减少用电量意味着经营利润的下降，因此，在自主行动规划的范围内，减少二氧化碳的排出总量的目标设定是十分困难的。经济活动离不开能源消费，为了实现GDP的增加，能源的消费量就不能减少，这是日本电力行业的主张，也是产业界的主张。

　　在世界范围的放宽规制、电力重组的趋势下，日本也进行了电力自由化的讨论。为了不逊色于国际电力成本的水准，有必要确立日本中长期消减电力成本的基础，{15}此后经过电气事业分科会的多次讨论结果，2000年3月21日，日本开始实行电力的部分自由化，并逐步放宽自由化的范围，2005年合同电力超过50kW（高压A）的用户（电量的63％）的电价实现了自由设定。

　　在自由化的过程中，电气行业的规制部门与自由化部门并存，规制部门由经济产业省主管，自由化部门由公证交易委员会主管。自由化的原本目的是为了通过竞争增加消费者的利益，即在经营自主性得以最大限度发挥的环境中，使消费者的利益最大化。另外，各种社会经济生活是以能源为基础初步形成的，能源政策是国家的最重要的政策之一，对于日本这样能源匮乏的国家，在实行市场机制以追求效率的同时，如果没有政府制定必要的竞争规则加以干预，如果对市场不能完全解决的公益课题的实现予以放任，比如供给信任、环境保护等，这种完全通过市场原理加以运用的能源政策也是不能成立的。

　　由于市场体系重视效率性，导致了对低价的化石燃料使用的增加，结果二氧化碳的排出量增加，同时可再生能源的利用因成本较高而变得停滞，初期资金投入较大的核电站的建设变得困难。地球温暖化的问题是能源的问题，能源政策与温暖化政策是统一的。由放宽规制导致的经济竞争的激化，可能对能源和环境问题带来负面影响，因此自由竞争带来的经济发展与资源、环境协调型社会的共同建立的政策是十分必要的。

　　电气行业实行竞争的市场机制，打破了价格垄断。为了维持核能发电，政府必须积极干预，进行经济上、政策上的支持。同时为了促进可再生能源的发电，政府有必要设计环境保护成本由全员分担的措施。也就是说，在放宽规制的自由竞争中，有必要提高化石燃料以外的能源利用的竞争力。

　　今后，电力自由化的发展趋势，不仅只是以便宜电价为目的，而是根据《电力事业法》放宽规制，通过不损害公益性的新规则进行自由竞争，包括发电公司与送电公司的分离。因为电力是特殊的商品，所以必须重视其公益性，在核电站建设中将社会整体的公益性与当地居民的个别利益进行权衡，把低碳政策与市民自治相结合。特别重要的是鉴于福岛核电站核泄漏事件，在市场自由化与政府干预的平衡中，核电安全的确保已经成为政府的重要职责。

　　三、核电问题上的居民自治与信息公开

　　日本如果实现减排目标，发挥电力行业原子能的作用必不可少。从过去的经验教训来看，实行居民自治与信息公开十分重要。当地居民对核电站的设立和安全性的不信任，很大程度上是因为以专业技术为名的核电站设置许可过程和安全审查的不透明，以及电力部门隐瞒事故的不良体制造成的。比如原子能安全委员会2004年公布了审批核电站建设的有关议事录，但对于审查中的核心问题的讨论却不允许旁听和录像。再如，东京电力公司在20世纪80年代以后多次刻意隐瞒事故，1995年核电站钠泄露隐瞒事件被媒体曝光，“中越冲地震”中柏崎核电站的摇动的水平方向的加速度最大达到2058gal，超过预计的2.5倍，但在参议院选举后该事态才被公开，志贺核电站1999年6月18日的一次临界事故被隐瞒了8年，2011年“日本东部大地震”导致的福岛核电站核泄露的信息更是被指责为不及时、不公开，连日本政府都对东京电力公司的行为不能容忍，这样的体制已经到了痛下决心非整治不可的地步了。

　　关于核电站的建设需要得到当地居民同意的问题，实行听证会的方式容易流于形式，居民直接投票的方式是一个重要的方法。东北电力公司曾经计划在新潟县卷町建设核电站，1996年8月4日经过居民投票反对者达到60％以上，被迫放弃。由此引发了居民投票的法律约束力的争论。有的学者认为不能通过居民投票来决定能源政策，核电站的设置是高端的技术问题，不应该成为居民投票的对象，居民投票来决定核电站的建设与否，超越了地方自治的界限。{16}但也有意见认为，不能否认信息公开的实质化是建立核电站决策中的重要一环，围绕是否建设核电站的问题，起重要作用的是当地每个居民对核电站建立后安全性等对当地今后发展的影响的判断。

　　在核电站建设的审查中，由于对行政判断的重视，就要求原子能委员会和原子能安全委员会的委员选拔任用程序以及委员会的审议过程透明化和公开化，同时要保证当地居民能够实质性参与决策的程序的明确化与公开化，这样才能被社会所认可。为此，要尽可能做到信息公开，尊重居民意见，促进居民自治。正如日本学者阿部泰隆所认为的那样，“关于核电站的建设，是居民能否做出适当判断的问题，最终要由地方长官或议会做出决定。但是为了防止独断专行，向居民提供适当的信息，通过各种方式对居民的意见进行调查并在行政上得到反映，这在日本是妥当的”。{17}

　　一般公益与当地居民的个别利益的权衡是政府考量的基础，而日本能源的安定供给以及温暖化对策的公益性，并不是只限定于当地居民的个别利益的提高。但由于核电站建设问题引发的居民抗议活动时有发生，至今居民参加相关讨论和决定的程序仍不完备，结果产生很多法律纠纷。而不论是刑事诉讼还是民事诉讼，对行政部门的合理的判断给予尊重，这成为司法解决的底线。像核能发电这样争论很大的问题，要得到当地居民的一致同意也是不可能的，但是在万一发生事故的情况下当地居民受害的可能性很大，福岛核电事故已经充分证明了这一点。因此，为了尊重当地居民的意见，保障当地居民的安全，有必要尽可能地公开信息，建立居民广泛参与讨论与决策的机制，严格行政处分的程序。

　　四、低碳社会法政策的形成与发展趋势

　　日本在经济高速发展时期认识到了公害和环保问题对社会发展的重要性，在1967年通过了《公害政策基本法》，1972年颁布了《自然环境保护法》，1990年制定了地球温暖化防止行动计划，1993年制定《环境基本法》，进一步明确了日本政府在环保领域的长期施政方针和策略。为了通过国内法对1997年《京都议定书》加以对应，1998年6月19日制定了世界上第一个以防止地球温暖化为目的的法律—《温暖化对策推进法》，{18}而更为具体的措施则由1999年颁布实施的《地球温暖化对策推进大纲》{19}加以规定。

　　日本能源政策的基本方针是在2002年制定的《能源政策基本法》中加以确立的。该法鉴于日本能源匮乏的状况，提出优先考虑供给源的多样化、自给率的提高、能源领域的安全保障（第2条），地球温暖化的防止、地球环境的保护、循环型社会的形成（第3条），以及规制放宽、灵活运用市场原理等政策的施行（第4条）。

　　2004年起日本着手研究低碳经济战略，该年日本环境省所属的全球环境研究基金设立“面向2050年的日本低碳社会远景”研究项目组，2007年项目组提交了《2050年日本低碳社会远景》的发展战略报告，首次正式确认了日本在满足社会经济发展所需能源的同时减排温室气体70％的技术可行性；2007年6月，日本政府还制定了《21世纪环境立国战略》。2008年6月，日本政府提出新的防止全球气候变暖的对策（即《福田设想》），包括应对低碳发展的技术创新、制度变革及生活方式的转变，提出了日本温室气体减排的中长期目标是：2020年将日本的温室气体排放量减少到1990年时的25％的水平（中期目标），到2050年日本的温室气体排放量比目前减少60％至80％（长期目标），{20}这标志着日本低碳经济战略的正式形成。2008年日本政府还制定了“低碳社会行动计划”，将低碳社会作为未来的发展方向和政府的长远目标，提出到2020年将太阳能发电量提高到目前的10倍，2030年时提高到40倍，到2030年，风力、太阳能、水力、生物质能源和地热等的发电量将占日本总用电量的20％

　　随后2009年公布了《2010年度税制改革要求征收全球气候变暖对策税的具体法案》，（“气候变暖对策税”又称“环境税”），2011年10月开征该项环境税，当年其税收预计可达357亿日元，以后每年可以达到2405亿日元。{21}这些收入将优先用于开发太阳能发电等新能源，以及推广低油耗、节能环保型汽车。2010年3月日本内阁提出了《地球温暖化对策基本法案》，该法案以美国、中国等“所有主要国家构建公平且有实效的国际框架”为条件，提出至2020年二氧化碳等温室气体排出量比1990年消减25％, 2050年比1990年消减60％的中长期消减目标。作为实现该目标的基本政策，包括创立国内排放量交易市场（第14条），征收地球温暖化对策税（第15条），实施可再生能源总量固定购入制度（第16条）、促进核电开发等方面的技术开发（第17条）等等，该法案虽然在2010年3月12日被众议院通过，但在2010年6月16日闭会的通常国会上未予通过。这也反映了日本在实现低碳社会的过程中，既有明确的目标和政策措施，又在实施步骤和方法上持谨慎和观望的态度。

　　如今，福岛核辐射带来的巨大冲击波，不仅给日本也给全球的核能利用带来了反思。虽然通过发展核电来解决能源和环境问题的基本方针不会改变，但在相当长的一段时期内，会极大地影响日本政府在该问题上的法律政策的对应和走向。一是日本已经暂时停止了在建的核电站项目，对所有运行中的核电站进行彻底的安全检测和评估，对应急处理机制进行完善，核电的发展将有所停滞。二是将更加重视可再生能源的利用，加快开发新的节能技术，如燃料电池、废弃物发电、太阳能发电、风力发电以及相关尖端技术等。三是日本将面对国内外关于核电危机管理的质疑，采取措施努力挽回不良影响。四是要面对受害地区居民可能发生的要求损害赔偿的诉讼以及采取特殊政策促进受害地区社会经济的恢复。五是制定“后京都时代”的应对政策。2012年《京都协议书》失效以后，面对“后京都时代”新一轮的国际间关于减排的利益冲突与博弈，日本有可能在减排目标上趋于保守甚至退步，但在国际合作和技术开发上则可能持更为积极的态度。总之，日本在低碳社会发展的过程中，在核电的开发利用上，正面临着前所未有的挑战，其法律政策的调整值得我们密切关注。

　　五、日本核危机对我国的启示

　　在风险全球化、危机全球化的时代，科学技术的发展、时空距离的缩小、国际交流的频繁，使得世界上任何地方的局部性问题都可能演变成为全球性的问题。 “从这个意义上讲，现代社会并不比传统社会更强大，一旦发生灾难，涉及面和影响程度都将远甚于过往。”{22}日本核危机也已超出日本本国范围，波及亚洲邻国乃至世界。“风险社会”下的“危机管理”不仅是本国的责任，也是国际社会的责任；不仅要对本国负责，也要对世界负责。作为正在大力发展核电的我国，应从日本核电政策和核危机中获得哪些启示呢？

　　（一）核电战略从“积极发展”向“安全第一”转变

　　我国是世界上少数几个拥有比较完整工业体系的国家之一，为推进核能的和平利用，20世纪70年代国务院作出了发展核电的决定。自1991年我国第一座核电站—秦山一期并网发电以来，截至2010年10月，我国大陆已经并网发电的核电项目共计8个，{23}13台机组，{24}总额定功率为1083万千瓦，占世界核电总装机容量（3.75亿千瓦）的2.88％。 2010年我国新开工建设10台核电机组，在建核电机组数达到28台，总装机容量为3097万千瓦，占全球在建核电总规模的40％以上。{25}“十二五”期间，目前在建的28台机组将陆续建成，届时我国核电总装机容量将超过4000万千瓦，国家核电中长期规划所确定的“到2020年我国核电运行装机容量将达到4000万千瓦”的目标将提前5年实现。按照目前的发展速度，2020年我国核电运行装机容量将达到7000 -8000万千瓦，届时我国核电占一次能源消费的比重将到达3.5％左右。{26}我国已成为当今世界上核电规划规模、在建规模最大的国家。2007年我国《核电中长期发展规划（2005～2020年）》正式发布，该规划首次将“适度发展核电”修改为“积极发展核电”，这是我国核电发展战略的重大变化。对此，2009年温家宝总理在《政府工作报告》中也予以确认，提出“积极发展核电、风电、太阳能发电等清洁能源”。

　　我国大力发展核电源自于未来较大的电力需求，以及对能源环境和经济性问题等因素的考量。鉴于化石能源日益紧缺且碳排放压力很大，{27}可再生能源和生物质能源又面临高成本门槛的背景，核电乃是一种相对较为经济、干净、可靠的能源选择。然而不能否认的是，在我国核电发展的刚性需求下，一些地方出于拉动经济增长等因素的考虑，在未能很好审视自身条件的情况下纷纷急于要求上马核电，获批后，又马不停蹄地开展建设。{28}而运营商对核电利润的追逐也是核电建设的助推器。{29}核电的安全不能不为我们所担忧。{30}

　　日本核危机发生后，2011年3月12日环境保护部副部长张力军在十一届全国人大四次会议记者会上答德国《世界报》驻京记者问时表示：“我们会吸取日本方面的一些教训，在我国核电的发展战略上和发展规划上进行适当地吸收。但是我国发展核电的决心和发展核电的安排是不会改变的。”2011年3月16日温家宝总理主持召开国务院常务会议，听取应对日本福岛核电站核泄漏有关情况的汇报。会议强调，要充分认识核安全的重要性和紧迫性，核电发展要把安全放在第一位。会议决定立即对中国核设施进行全面安检；立即停建不符合安全标准的核电站；核安全规划批准前，暂停审批核电项目等。这意味着在建的28台核电机组如果符合安全标准，即可以继续建设，而目前主要是内陆各省正在努力争取筹建、等待国家发改委批文的至少25个核电站都将暂时搁浅。由此可见，我国核电发展战略将从“积极发展”转为“安全第一”，保证核电的安全、稳定，将风险降至最低水平，是核电发展的前提条件。“立即停建不符合安全标准的核电站”、“暂停审批核电项目”也使全国核电发展的中长期目标可能下调。

　　（二）内陆发展核电站应持谨慎态度

　　目前我国已经建成的核电站分别位于广东、浙江和江苏的沿海地带。核电站建于沿海，主要考虑的因素有：①沿海经济发达地区电力需求量大，同时也有经济实力建设核电站；②沿海地带基岩为火山岩，地质结构相对稳定；③核电站运行需要大量冷却用水，在突发情况下取海水应急冷却非常便利；④在沿海即使发生事故，人员应急撤离方便，污染对国土的影响也可以降到最低。但目前，包括湖北、湖南、江西、安徽、河南、重庆、四川、甘肃、吉林在内的多个内陆省市，都已向国务院提出了建设核电站的计划。

　　科学的核电站建设选址考量的因素很多，如地震、洪水、泥石流、滑坡、海啸、湖涌、极端气象条件以及其他自然灾害因素，飞机坠毁、化学爆炸、恐怖袭击、社会暴乱等外部事件因素，自然环境、水文环境、人口密度、人口分布等环境人文因素，等等，是一项非常复杂的系统工程。最近环境保护部、国家质量监督检验检疫总局发布的最新一版《核动力厂环境辐射防护规定（GB6249-2011代替GB6249-86）》{31}就强调，核电站选址“必须综合考虑厂址所在区域的地质、地震、水文、气象、交通运输、土地和水的利用、厂址周围人口密度及分布等厂址周围的环境特征，必须考虑厂址所在区域内可能发生的自然或人为的外部事件对核动力厂安全的影响”等。

　　内陆建设核电站，虽然有带动地方经济发展的良好愿望，但必须慎之又慎。因为从安全性上考虑，内陆的“辐射”作用不容低估，包括对公众的心理影响的“辐射”，对国土和环境的污染的“辐射”等。例如，根据《核动力厂环境辐射防护规定》，内陆核电选址必须避开水源保护区，液态放射性流出物排放的浓度，要比滨海核电厂低一个量级（10倍）以上。而由于内陆的江河湖泊往往同时也是很多居民的生活水源和农业灌溉用水，因此对排放物的安全性会更加敏感。同时，内陆遍地开花建设核电站，人员素质、业务能力、安全管理、政府监督等方面的担心也是存在的。

　　（三）信息公开与公众参与

　　核电的发展，离不开公众参与和舆论监督，信息公开是必要的，也是必须的。在我国，“舆论从未对发展核电进行过像交通、住房领域所经历的辩论和质疑，发展核电的利弊一直在专家层面权衡。”{32}核电关系国计民生，影响千家万户，特别是日本核危机后公众对核电发展的疑虑和对核电安全的担忧，将形成巨大的民意而不容回避。关于公众参与的方式，虽然我国《环境影响评价法》和《环境保护行政许可暂行条例》也规定了“规划听证”和“建设听证”及其相关程序，{33}但项目规划、项目环评、项目许可等的公众参与程度仍然较低，与我国其他的行政听证存在的问题一样，听证流于形式，公信力差，公众参与的实效性并没有很好地发挥。我国没有日本那样的居民自治制度，但这从另一个角度看，也就更需要公众的参与。政府不仅仅是对公众“技术是最先进的”，“安全性是有保障的”等的承诺，也不仅仅是通过“听证会”这样的“民主”形式来推动自身的决策，而是应当主动提供各种相关信息，允许甚至组织公众讨论、辩论和质疑。信息公开、公众参与的过程是保障科学决策的过程，是公共利益与个人利益相协调、经济发展与公共安全相平衡的过程，是核电知识普及与核电安全意识提高的过程，也有利于应对“万一”可能发生的核危机。

　　（四）立法、监督与危机管理

　　核危机可能是自然原因，也可能是人为原因所造成（如前苏联切尔诺贝利核爆炸和美国三里岛核泄漏事故），健全的法律对避免和应对核危机具有重要意义。如果法律不完备，政府的风险决策机制，对核电的监管体制，以及有关人员的行为规范等都无法可依，无章可循，势必带来安全风险隐患。现在世界上有30余个核电国家，但没有原子能立法的国家却很少。日本1999年制定了《原子力灾害对策特别措施法》。该法对核电事故的预防，事故发生后的信息报告和公开，以及从地方政府到首相的应对责任等作了详尽的规定。此次日本核危机中，首相宣布进入“核紧急状态”，疏散居民，发布信息等，均基于该法的规定。此外，日本亦有规范核原料物质、核燃料物质、核反应堆以及核损害赔偿等方面的立法。

　　目前，我国有关原子能方面的法律只有一部，即2003年颁布实施的《中华人民共和国放射性污染防治法》，此外还有《民用核设施安全监督管理条例》（1986年）、《中华人民共和国核材料管理条例》（1987年）、《核电厂核事故应急管理条例》（1993年）、《放射事故管理规定》（2001年）、《放射性同位素与射线装置放射保护条例》（2005年）、《放射性同位素与射线装置安全许可管理办法》（2006年、2008年修订）、《国家核应急预案》（2006年）、《民用核安全设备监督管理条例》（2007年）、《放射性物品运输安全管理条例》（2009年）等为数不多的几部行政法规。该领域所谓的“基本法”—《原子能法》从1984年开始起草，至今难产。{34}1984年，我国加入了国际原子能机构，至今已批准加入了7项核领域的国际公约，但由于《原子能法》的缺位，这些承诺都还停留在政府行政层面上，与我国核大国的地位极不相称，也与履行公约的要求相去甚远。我国在每年一次的向国际原子能机构递交的《核安全公约》履约报告中，关于《原子能法》状况的表示总是“正在制定中”。{35}

　　值得注意的是，《原子能法》现已列入国务院2011年立法工作计划，{36}中国核能行业协会将在工业和信息化部、国防科工局领导下，具体负责法律文本及编制说明的起草工作。{37}对于公众最为关心的核安全问题，立法应当包括规划制度，核设施管制制度和市场准入机制，铀矿资源的勘测和开采，核原料、核材料物质管制制度，放射性废物管理、运输制度，核技术应用、核保安、事故应急、辐射防护、核损害赔偿、法律责任制度等各个方面，尤其是对核安全管理所涉及的不同部门的职责、市场准入的资质要求等应予以明确而严格的规定。以日本核危机为契机，加快《原子能法》的制定，并以此为核心建立核电管理和核安全方面的法律制度体系，应为国家对整个核电事业的发展做出法制以及制度上统筹安排的战略选择。

　　为了加强对核安全的日常监督和危机管理，独立高效的监管机构是必要的。日本的原子能安全委员会即是这样的机构。作为独立的监管机构（独立于政府以及企业），它不隶属于政府部门而是直接对内阁总理大臣负责，享有对核电的监管和审批等职权。在我国，核电管理最初由核工业部主管，后来核工业部撤销并成立了中国核工业总公司（后为集团公司）。期间国务院又成立了国防科学技术工业委员会来主管核工业。2008年国务院机构改革，组建工业和信息化部，将国防科学技术工业委员会核电管理以外的职责划入工业和信息化部，组建国家国防科技工业局，隶属于工业和信息化部。原国防科学技术工业委员会核电管理的职能纳入了新成立的国家能源局。同时，工业和信息化部设国家原子能机构，负责原子能的和平利用事业。而对于核安全和辐射安全的监督管理机构则为国家核安全局。国家核安全局1984年成立，当时由国家科委代管，1998年机构改革并入国家环保总局（2008年后为环境保护部），对外称国家核安全局，对内为（环境保护部）核安全与辐射环境管理司。由于国家核安全局的独立性和权威性不够，在核安全监管和核危机处理中，其作用有限。所以有必要借鉴日本原子能安全委员会的经验，将国家核安全局从“国务院部委管理的国家局”提升为“国务院直属机构”，甚至为“国务院直属特设机构”，{38}并直接对国务院总理负责，以保障其身份的独立性、地位的权威性和工作的高效性，以胜任核安全监管和危机应对处理的艰巨任务。




【作者简介】
田思源，单位为清华大学。


【参考文献】
{1}其次为产业部门和运输部门，分别占29.7％和18.5％。
{2}参见《日本各部门二氧化碳排出量的比例》，载//www.jccca.org/content/ view/1046/786，登陆时间：2011年2月5日。
{3}参见“原凳再稼働 柏崎刈羽核の教训”，载《日本经济新闻》，2009年5月9日。
{4}资料来源：//view. news. qq. com/zt2011/zhd/index. htm，登陆时间：2011年3月20日。
{5}“伊方发电所核电站设置许可事件，最高裁判所第一小法庭1992年10月29日判决”，《民事判例集》46卷7号。
{6}参见[日]速水二郎：《原子力発电は金食い虫》，公民论坛生命线2009年版，第34页。
{7}“公企业的特许”是国家给予企业的经营权垄断的裁量，同时监督其对国民提供适当服务的一种关系。如今并不是以国家垄断为前提加以成立，而是对民间的经营活动的规制。[日]阿部泰隆：《行政の法ツス于ム》（上），有斐阁1997年版，第102页。
{8}参见{日}丸山真弘：“プン·アクセスにおける财产権の保障”，《电力中央研究所报告》Y95010,第20页。
{9}参见[日]原田尚彦：《全订第7版行政法要论》，学阳书房2010年版，第168页。
{10}参见{日}丸山真弘：“プン·アクセスにおける财产権の保障”，《电力中央研究所报告》Y95010,第20页。
{11}分别是：北海道电力公司、东北电力公司、东京电力公司、日本原子能发电公司、中部电力公司、北陆电力公司、关西电力公司、中国电力公司、四国电力公司、九州电力公司。
{12}世界核工业联合会公布的数字为55个。
{13}参见[日]西村阳：《电力改革の构図と战略》，电力新报社2000年版，第23页。
{14}参见//www. keidanren. or. jp/japanese/polick/2006/089/kobetsu. pdf，登陆时间：2011年3月15日。
{15}参见日本通产大臣1997年7月基于1997年5月16日的国会决定而作的咨询答复。
{16}参见[日]高桥滋：《先端技术の行政法理》，岩波书店1998年版，第62页。
{17}[日]阿部泰隆：《行政の法シス于ム》（下），有斐阁1997年版，第554页。
{18}2002年、2005年、2006年、2008年又分别进行了修改。
{19}《地球温暖化对策推进大纲》是《关于地球温暖化对策推进法》的具体化，属于行政方针，无需内阁决定，而是由审议会（地球温暖化对策推进总部）决定。
{20}“‘50年60 ～ 80％減’を明记自民の低炭素社会法最终案”，载日本共同通信社，2009年6月11日。
{21}参见日本环境省官方网站：//www. env. go. jp/policy/tax/about. html，登陆时间：2011年2月5日。
{22}车海刚：“日本核危机带给我们的启示”，载《学习时报》，2011年4月6日。
{23}分别是秦山一期、二期、三期，大亚湾、岭澳一期、二期，田湾，秦山二期扩建项目。
{24}目前全球正在运行的核电机组共442个。拥有核电机组最多的国家依次为：美国104个、法国58个、日本54个、俄罗斯32个、韩国21个、印度20个、英国19个、加拿大18个、德国17个、乌克兰15个、中国13个。
{25}根据国际原子能机构2011年1月公布的最新数据，目前全球正在建设的核电机组65个。
{26}参见张旭辉：“福岛核震启示录”，《环境保护》2011年第6期。在2011年4月第九届中国国际核电工业展览会上，中国核能行业协会理事长张华祝也指出：“十二五”期间，我国将会有30台左右核电机组建成投产，全国核电总装机容量将超过4000万千瓦，核电年发电量将达到3200亿千瓦时，核电占一次能源消费比重将达到2.2％。参见“我国将立法确保核电发展安全”，载《法制日报》，2011年4月12日。
{27}温家宝总理在2011年政府工作报告中，明确将二氧化碳的减排列为国家的约束性指标，提出到2015年万元GDP排放的二氧化碳要比2010年减少17％
{28}参见前注{26}，张旭辉文。
{29}参见“中国核电裸奔：积极建设核电站立法却尚除空白”，载《南都周刊》，2011年3月18。
{30}虽然迄今为止，我国核电机组尚未出现超过2级的安全事故（按照国际惯例，第1级到第4级被称为事件，从第5级开始才叫事故，切尔诺贝利和福岛核电事故为最高级7级），但我们绝不能并不能掉以轻心。
{31}参见环境保护部2011年第21号公告。2011年2月18日发布，2011年9月1日起实施。
{32}“中国核电需要舆论监督护航”，载《环球时报》，2011年3月16日。
{33}如《环境影响评价法》第11条规定：“专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划，应当在该规划草案报送审批前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。但是，国家规定需要保密的情形除外。”第21条规定：“除国家规定需要保密的情形外，对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见。”
{34}1984年国家核安全局成立后，我国就开始启动原子能法的编制工作，具体是由国家核安全局会同原核工业部、卫生部等政府部门起草。但在当时，由于我国的核能刚刚由军用转向民用，民用核工业刚刚起步，立法迫切性并不高。特别是由于其后的体制和机构改革，核工业主管部门频繁变动，部门的职责划分也出现矛盾重叠的情况，使《原子能法》迟迟未能出台。
{35}“我在建核电站占全球40％核能基本法‘空白’何时填”，载《科技日报》，2011年4月14日。
{36}《原子能法》虽然被国务院列入有关立法计划，但仍然属于三类计划即“抓紧研究起草”类，而不是二类计划“条件成熟时安排审议”类和一类计划“安排审议”类。
{37}参见“我国将立法确保核电发展安全”，载《法制日报》，2011年4月12日。
{38}目前“国务院直属特设机构”仅为“国务院国有资产监督管理委员会”。