论中国法院的“合一制”（下）——历史、实践和理论

【出处】《法制与社会发展》2011年第6期
【摘要】中国法院经过较长时间的历史演变，于20世纪80年代初确立了独特的“合一制”组织模式。“合一制”指的是一种审判与（司法）行政彼此交织融合、由院长全面负责的科层化的制度安排。“合一制”一度对中国持续快速的经济增长产生积极影响。但是，随着社会中心议题及正当化机制从经济增长逐渐向社会可持续、综合性发展转变，司法行政与审判融为一体的组织结构已不合时宜。将司法审判从过度的科层结构和“总体性”框架中“脱域”出来，进而促进宏观政治社会的功能分化，应作为一种发展取向。
【关键词】总体性；审判；司法行政；合一制
【写作年份】2011年


【正文】

　　（三）人事管理集权化

　　“合一制”最特殊也最重要的部分，是法院院长及院党组掌握本院包括法官在内的人事任免或干部管理权。在实践中，法院党组负责研究加强本院班子建设和队伍建设，按照干部管理权限协助地方党委管理本院及下级法院领导干部、决定本院相关人事任免和干部奖惩、考核。其具体实施过程类似于企业包括人员招募、培训开发、薪酬福利管理、绩效考核等内容的人力资源管理。由于法院内部不区分审判或行政均实行人员及职位的科层等级制，而政治、经济、社会资源按等级分配且随着职级提高差距拉大，（注：由于一定量资源的边际激励或回报沿着等级制结构的上行方向递减，因此只能通过不断增加上层资源数量的方式来保持同等程度的激励或回报。林南：《社会资本——关于社会结构与行动的理论》，张磊译，上海人民出版社2005年版，第173页。）由此形成了“倒金字塔型”的资源配置结构。正因为科层制基层到顶端之间近乎悬殊的人均资源层级差距，对法官形成了沿着职位等级向上攀升的强激励。而人事任免升迁、调配交流取决于“组织管理者”，这种强激励便在客观上保障了法官与“组织”目标的一致，从而确保“上令下从”的实现。

　　当然，这只是故事的一半情节。建国后全部国家职工被划分为“干部”与“工人”两大类。干部管理是在坚持“党管干部”原则的前提下实行分部、分级管理，由此逐渐形成了各级党委加各法院党组的覆盖全国法院的干部人事管理网络。虽然自1954年起从院长到助理审判员均须由同级人大选举产生或由其常委会任免，但执政党通过干部管理系统始终掌握着提名权。（注：目前地方法院领导干部实行“地方党委主管，上级法院党组协管”的双重管理制度。《中共最高人民法院党组关于各级人民法院党组协助党委管理法院干部的办法》（法组〔1984〕3号）。）1984年党政干部管理体制发生重大变革，由“下管两级”改为“下管一级”。这意味着上级干部管理权“触角”的回收，除院长及主要领导自身由上级或本级党委主管、上级法院协管外，党组对本院范围内的人事任免几乎拥有完全的控制权。[1]（P241）正是通过这种层层管理、环环相扣的干部管理制度，执政党才在司法领域实现了通过“管人”进行“管事”的效果。

　　具体来说，从中央到地方党及其组织系统将法院主要领导干部列入提名“清单”，按照党政领导干部选拔任用条例、以“德才兼备”为原则进行考察、选拔和任用。（注：《中共中央关于印发〈党政领导干部选拔任用工作条例〉的通知》（中发〔2002〕7号）。）后者作为“链状”人事制度的一环，又按照相似的标准进行内部人员的管理。（注：事实上《党政领导干部选拔任用工作条例》已将法院内设机构领导干部、处级以上非领导职务干部涵盖在内。）其中“德”也即服从执政党的意识形态及路线、方针、政策占据极其重要的位置。其结果是，一方面包括院长在内的法院领导干部（即组织管理者）由地方党委负责选拔任用从而服从地方党委的领导（近些年来随着上级法院对下级法院人事话语权的增强，也越来越服从上级法院的指令（注：《中共中央关于进一步加强政法干部队伍建设的决定》（中发〔1999〕6号）；《中共中央组织部、中共中央政法委员会关于适当调整政法部门领导干部双重管理办法有关问题的通知》（组通字〔1999〕41号）。））；另一方面政治评价标准以领导干部为媒介，内化为法院的组织目标之一，从而将政治议程、政策、命令贯彻到法院包括司法审判在内的各个层面。由于审判是一种充分个性化的裁量、判断、慎思行为，无论是干部选拔中的“才”还是人事管理中的人力资本（即从事审判所需的专门知识、技能）均很难进行客观、准确的衡量。结果造成一方面法院依赖“数量化”（如办案量、调解率、上诉改判率、发回率等）的绩效考核管理，试图为监督、激励提供客观依据，另一方面以院长为主的领导的主观评价或“看法”在人事任免中占据主要位置。因此法院内的人事管理充满了情景化的张力，既是政治性干部管理制度向法院组织内部的延伸，（注：目前各地法院干部管理权限的划分复杂多样，很难一概而论。以湖北省十堰市某区为例，法院党组管理的干部包括内设机构副职、法庭副庭长、审判员及助理审判员，更高职级干部（除院长外）均由区党委管理或委托政法委任前备案管理。《关于印发〈茅箭区人民法院、检察院中层以上干部选拔任用管理暂行办法〉的通知》（茅发〔2007〕6号）。）又是院长及党组垄断内部行政管理之体制的具体实施。

　　综上所述，“合一制”下的法院形成了院长全面负责的、审判与司法行政相互交错的集权式、科层化组织模式。而以“党管干部”制度等为纽带，“合一制”下的法院又被纳入执政党主导一切的政治体制，从而在意识形态逐渐弱化的改革年代依然维持了法院及司法审判为党的“中心工作”服务的格局不变。四、“合一制”下的司法审判“合一制”对审判造成的直接影响便是后者按行政化的方式运作。法院以行政权责的配置逻辑，按职务高低分配案件决断权，并要求领导干部在其职权范围内对办案质量和效率负责。从庭室领导到主管副院长、院长、审委会依案件性质、标的额大小、量刑轻重等行使相应的审批权。除简单的纠纷处理或日常的事务性工作外，重要或疑难案件及特定裁判（如诉讼保全、缓刑假释）的裁判文书均须交由行政上级审核签发；最重大、疑难、复杂的案件，则由院长提交审判委员会讨论决定。（注：审委会作为法院内部的最高审判组织，理论上与司法行政工作无关。但审委会从组织构成到日常运作均贯彻行政化的逻辑，由相应职级的领导干部组成（从2006年起还开始配备副院长级的“专职委员”）并以听取汇报、讨论决定的方式替代开庭审理，实际上在院长的领导下处于院内案件“审批制”结构的顶端，相当于法院内部的最高审判管理组织。）人事任免及资源配置的高度集权和科层化，使得审判人员难以也不愿违背行政上级的司法指令或审批意见。不仅如此，“审批制”还超越了一个个“法院”的组织边界，将审级制度框架内的上级法院也纳入其中。通过不断增强的人、财、物的监督管理权，上级法院俨然将下级法院变成其行政下级。案件就像被放在生产“流水线”上，在上下级法院之间传递，由其完成各自负责的工序。由于所作裁判仅具有阶段性或暂时性的效力，下级法院为了事先获得上级法院的确认，还常常通过非正式或程序外的渠道“请示”、“汇报”。这种上下贯通、分段递进的审级制度安排，正是法院内“审批制”的向上延伸。因此，审判人员除了坚持“以事实为依据，以法律为准绳”，也不得不服从于行政“上级”的命令。在行政与政治相互交融的意义上，审判还需服务于政治方针政策，贯彻政治逻辑。这种层层审批的制度安排既能够在一定程度上提高审判品质，又构成审判人员可资利用的分散风险（如“错案”责任追究）、推卸责任、自我保护的“反向”作用机制，更为重要的是，还在微观上确保了司法审判对地方党政机关政治“大局”或“中心工作”的服从。法院积极为本地经济发展“保驾护航”，曾一度导致司法“地方保护主义”的泛滥，但在客观上这是以牺牲司法独立和司法公正为代价，参与“中国式联邦制”下的地区竞争。所谓“中国式联邦制”，指的是在中国单一制政府架构下存在着广泛而深刻的经济与财政分权，由此对地方政府维护市场和展开竞争形成有效激励。（注：See Gabriella Montinola，Yingyi Qian and Barry R．Weingast，Federalism，Chinese Style：The Political Basis for Economic Success，World Politics 48（1996）；Yingyi Qian and Gerard Roland，Federalism and the Soft Budget Constraint，The American Economic Review 88（1998）．）整体质量欠佳的审判/执行未能为产权提供强有力的司法保护，但作为地方政府参加经济增长“锦标赛”的工具，却对中国经济的持续高速发展发挥了积极作用。这也从一个微观层面解释了经济的“中国之谜”。（注：所谓“中国之谜”即中国在产权不清晰，司法不健全，资源禀赋、资本积累及技术创新一般，腐败丛生等客观条件下，取得了前所未有的长时段、高速度的经济增长。经济学界的一个基本共识是，“中国之谜”主要归因于有效的地区竞争。参见张军、周黎安编：《为增长而竞争：中国增长的政治经济学》，格致出版社、上海人民出版社2008年版；张五常：《中国的经济制度》，中信出版社2009年版；等。）从国民经济几近崩溃，政治均衡被打破而政权难以为继的改革起点来看，发展经济的确是“第一要务”，是评判特定历史时期中国政治（包括司法在内）正当与否的首要标准。“合一制”下的法院尽管存在诸多弊病，司法审判被侵蚀、扭曲甚至异化，但意外地介入了中国独特的发展轨迹，并藉此取得充分的正当性。由此审视上一波法院体制改革的讨论，尽管在理论层面风靡一时，但既有体制几乎完全不为所动，根本原因恐怕就在于没有正视中国法院在特定时期的特殊正当化机制，因而可谓在错误的时间表达了大体正确的观点。

　　在服务于“中心工作”的进程中，法院也获得了日益丰富的审判资源。历史地看，法院曾是一个孱弱的政法机关，不仅在建国初期不受重视，即使到了上世纪八十年代还存在审判干部“量少质弱”、业务经费严重不足、物资设备紧缺等问题。[2]（P305－312）1985年鉴于法院“长期是我们党不重视的部门，从办公建筑、办公用费到人员设置，都比别的系统差”（胡耀邦批示）的现实，最高法院会同财政部下发通知，强调各级财政部门应单列司法经费，切实予以保障，（注：《最高人民法院、财政部关于切实解决人民法院业务经费困难问题的通知》（1985年8月31日）。）但直到1988年全国尚有48%的法院没有审判法庭，（注：《最高人民法院、国家计划委员会关于各级人民法院审判法庭建设的意见》（1988年8月30日）。）到1992年底已建或在建的审判法庭也只占75%。[3]法院从一种可有可无的以打击犯罪为主的办案机关，逐渐成为维护经济发展和社会稳定的“综合治理工程”中相当重要的一环。这种改变不仅来自社会资源的日益丰富和朝有利于法院的方向重新分配，而且与法院内在的符合社会通行的或者说具有“合法性”的组织结构紧密相关。（注：按照组织社会学的观点，组织不是一种封闭的系统，而是要受到周围环境的影响，只有符合所处的由法律制度、文化期待、社会规范、观念制度等构成的“制度环境”才能生存和发展。参见周雪光：《组织社会学十讲》，社会科学文献出版社2003年版，第70－73页。）审判与司法行政“合一”，不仅通过二者的“捆绑”扩大了组织规模，提高了与国家、社会关于资源分配的“议价”能力，而且在客观上保障了“议价”行为的正常进行。如法院院长的党内地位和行政职级确保了其在政治生活中的发言权，设立组织人事、财务基建等机构则方便与党政机关相应职能部门的工作衔接。

　　随着国民生产总值持续保持较快增长，中国开始走出片面追求“效率优先”的改革初始阶段，以经济增长替代社会综合发展的单一取向模式的缺陷逐渐显现。不仅各生产要素对经济增长的贡献及相应的收入分配结构严重失衡（表现为资本及自然资源所有者所占份额过大，而劳动者及人力资源拥有者受到严重挤压），环境问题不断恶化，而且随着长期分配不公导致的贫富差距拉大，社会出现断裂甚至局部“溃败”的迹象。在新的历史时期，民众对社会不公的容忍度明显降低（表现为近些年来“信访”量始终居高不下）——由于司法在理论上作为社会秩序的“最后一道防线”，是维护社会公平及过滤、消解社会不满的“阀门”——对司法公正、司法独立的诉求也日趋强烈。与此同时，社会分工和功能分化的客观趋势也将法院推到了解决纠纷与维护公正的历史“舞台”中心，使得法院在获得不断丰富的物质及符号资源的同时，也在政治、社会、内在、外在多方力量的推挤下落入一种责无旁贷、无所回避的结构性位置。换言之，社会正当性机制已悄然发生了转移，而新的社会正当性与法院、司法的关联性越来越清晰紧密。法院能否有效参与新的正当性资源的生产过程，将决定其在整个政治框架中的地位及司法在社会功能序列中的位次，也将决定不断加深的政治社会危机能否得以分解缓和。

　　近些年来，法院系统高调提倡以调解、和解、协调等为内容的“能动司法”，（注：中国语境下的“能动司法”，强调案结事了，追求司法的政治效果、社会效果和法律效果的统一。这跟西方主要与“司法克制”或法条主义相对应的“司法能动主义”（judicial activism）不能相提并论。后者的具体含义，参见张志铭：《中国司法的功能形态：能动司法还是积极司法？》，《中国人民大学学报》2009年第6期；顾培东：《能动司法若干问题研究》，《中国法学》2010年第4期。）既是“合一制”下司法对宏观政策的回应和落实，也不妨将其视为一种通过扩张的、甚至无所不包的司法整合日益流动和碎化的社会，重建正当性的努力尝试。这种“能动司法”既有其客观上的必要性，也有利于新时期的社会管理。但不容否认的是，“能动司法”不仅吸引越来越多的纠纷涌向法院，（注：国务院于2007年实施的《诉讼费用交纳办法》大幅下调诉讼收费也是法院民商事收案量激增的重要原因。）而且要求各地法院以支付额外费用的方式（如“诉前调解”、“立案调解”、“判后答疑”）换取个案的“案结事了”，结果在人员编制不断增加的背景下“案多人少”问题日渐严重，很多地方甚至到了不堪重负的地步。[4]目前差不多已达到了既有法院体制及组织规模下司法供给的极致，但并没有使政治社会危机得到根本改观，甚至也没有让法院自身从社会不满的“漩涡”中解脱出来。（注：参见石国胜：《上半年涉法涉诉信访占八成》，《人民日报》2005年9月26日第10版；于建嵘：《中国信访制度批判》，《中国改革》2005年第2期。）究其原因，除了中国特殊的政治传统、法律文化等因素之外，归根结底在于“合一制”下司法审判的运作方式及其效果并不具备生产新的社会正当性的能力。从现代法治国家来看，司法作为社会正当性的来源，一方面依赖于卢曼提出的“通过程序的正当化”的机制，[5]（P10）另一方面取决于司法通过对日常纠纷到重大政治、社会纷争的强制性判定从而形成“法的秩序”的功能。换言之，司法审判既要符合程序正义的基本要求，又应在不断适用、确认和动态发展规则的过程中获得与“引导基于规则的秩序生成”相对应的社会功能及位置。反观“合一制”下的司法审判，从根本上违背了这两项正当化机制。首先，在包括举证期限、证据交换、庭审等内容的审理及其准备程序之后，还隐含着一系列当事人不能正式参与的、却可能决定审判结果的审批环节。这不仅在形式上有违反（正式）程序的不可逆性、封闭性及透明性之嫌，难以消除当事人及公众观感上的疑虑，而且在内外关联、上令下达的科层体制下，实际上也构成各方在“事实”与“法律”之外进行相互角力、博弈的场域。“案件”，尤其是涉及重大利益的案件，常常因此演变为一个个“事件”，偏离法的逻辑和法的空间而由当事人的政治、社会、经济资源决定胜负结果。其次，以行政等级作内在支撑的审批制度无疑分化、削弱了一线法官的审判权责，使其局限于日常琐碎纠纷的解决，而无法在终局（final）意义上裁决重大政治、社会利益纠纷并由此形成权威的、体系化的利益“划分”装置。当然，中国古代实行“必要的覆审”的历史经验表明，采用层层“审批”制度仍可能将个案的判决上升为具有普遍效力的“条例”，形成规范整个官僚集团及界定社会纷争的准据。（注：参见瞿同祖：《清律的继承和变化》，载《瞿同祖法学论著集》，中国政法大学出版社1998年版，第422－430页。有清一朝，纂修的条例多达1892条。）现行“审批制”之所以欠缺类似的规则生成机制，根本原因在于它为当事人频繁但临时性的介入预留了制度空间，甚至在很大程度上依靠后者来推动。当事人与相关人员之间基本只发生一次性博弈，因此难以在累积共性的基础上形成一套能够源源不断产生法律规则或规范命题的惯例或者制度性框架。（注：相比之下，“必要的覆审”以整个帝国统治集团为平台，上下级官僚之间、皇帝与官僚集团之间经过反复博弈已达成一个大致均衡的状态。哪些案件应下旨或奏请纂“例”，如何纂修，如何适用以及如何避免被滥用，均因此获得了制度性确定。）当司法审判本身处于一种不确定、不自律、不独立的运作状态，又不具有终局的裁决重大政治社会问题以及生成利益划分基准的权威，自然很难成为介于国家与社会之间的媒介，发挥分散或缓解政治社会危机的功能。

　　五、结语

　　置于中国特定的历史背景下，“合一制”有其必然性与合理性。不仅古代有行政司法合一的悠久传统，而且在建国后的六十年时间里，人力资源、物质资源、制度资源等客观条件也不足以支撑起职业的、中立的法院的运转。相反，恰恰是“合一制”带来的科层化组织结构及行政化审判方式，才在司法环境恶劣的时代里维系了法院的延续和发展，并对改革开放以来中国经济持续快速的发展产生积极影响。法院组织与集权式、科层化“制度环境”相趋同或契合，不仅使法院成为观察、分析中国政治及社会的一个“切片”，而且使司法审判融入政治的整体运作。随着原有发展模式遭遇瓶颈，政治社会危机不断加深，缺乏必要分工和制衡的“总体性”体制显得僵硬而脆弱，面对层出不穷的矛盾冲突疲于应付但效果欠佳。

　　为了发挥法院及司法作为社会系统“减压阀”的作用，几乎肯定要将其从“总体性”的框架中逐步“脱域”出来。因为只有当法院逐渐剥离行政功能，成为一种相对纯粹的审判机关，才能以合乎司法审判的逻辑行使其职能，促进规则之治的形成并在此过程中建立社会公信力和正当性。从另一个角度看，中国改革已很难再局限于经济体制领域，而种种迹象表明目前决策层尚未形成关于政治体制改革及其具体方案的共识。由于相关经验的匮乏，选择区域或局部的“试行”不失为一种较稳妥的办法，也符合中国改革的一贯做法。除了目前在深圳等地试行行政体制改革，在各纵向体系中，法院并未深入涉及国民经济、财政金融等事关大局的领域，无疑是危险性最小的部门之一，因而是比较适合的改革试验对象。更何况，与其他部门相比，法院体制的成功改革将根本改变“总体性”社会的缺陷，实现政治社会系统的功能分化，形成协调效率与公平、发展与稳定的有层次、有张力的国家政权结构。从中央与地方关系来看，在经济与财政大分权的背景下，将法院像银行、工商、税务、质检等部门那样收归中央或省级管理，也有利于分散县市级地方政府（地区竞争的主要参与者）高度集中的权力，抑制地区间无序竞争乃至恶性竞争带来的负面影响。

　　因此，法院体制改革势在必行。最彻底的改革无疑是将法院从政治体系中解脱出来，将司法行政事务重新划归司法行政机关管理，从而将法院塑造成纯粹的中立审判机关。这种“分立制”不排除在较远的将来会出现，但因其牵涉根本政治体制及部门权力的调整，兹事体大，在较短期内出现不大可能出现。现实可行的是在法院内部将审判与司法行政区隔开来，并调整二者间的相互关系。虽然在这方面国外法院有相当成熟并行之有效的制度安排可供参考，但制度变迁不可能完全忽略所处的组织制度环境而按照“国际流行”的标准进行。综合考虑包括政治体制、社会认知、法官素质等在内的各方面因素，笔者认为中国法院体制改革或许可以按如下方案及步骤进行：

　　首先，对于第一层含义上的司法行政，可以在法院内设立类似“事务管理局”的机构，由其掌管本院及下级法院包括机构设置、财务经费、基建装备、档案管理、案件执行、司法统计等在内的司法服务及保障事务。该“事务管理局”为专门的行政事务管理机构，由作为行政长官的“秘书长”统一执掌，且秘书长只向院长报告工作并接受其领导。换言之，除院长外法官不得兼理司法行政事务，相关工作仅由专职行政人员负责，相互间不得换岗“交流”。等到时机成熟，可以将基层法院和中级法院的司法行政权统一收归最高法院和高级法院，前二者则为比较纯粹的审判机关。为了保障审判工作正常有效的运转，各级法院得配备一定数量的司法辅助人员（法官助理、书记员、司法警察等），从事移转送达文书、分配案件、检索法律、维持秩序等工作。由此在法院内构建“审判中心”的组织模式，司法行政处于附属地位，发挥辅助及服务的作用。

　　其次，对于第二层含义上的司法行政也即“审判管理”，应先加强再逐步弱化。台湾地区的司法改革历程告诉我们，在将司法从行政体制中解脱出来（即“特殊化”）及向人事、经费自治独立（即“独立化”）转型之前，需要经过一个较为漫长的时期，通过严训严考、裁判书送阅“指正”等措施提升司法专业水准和审判品质。（注：根据苏永钦教授的研究，台湾地区司法改革自1940年代末起先后经历了“专业化”、“特殊化”、“独立化”及“社会化”四个阶段，其中第一阶段直至1979年才结束。参见苏永钦：《反思台湾司法改革的经验》，“司法改革与法制发展”研讨会（2001年1月11－12日，香港大学法律学院）会议论文。）法院在今后实施标准化的流程管理及质效评估体系，有利于通过合理调配司法资源和激励法官，提高司法效能，促进司法公正。当然，审判毕竟不是机械化的流水线作业，从严管理能确保其维持在一个较佳水准，却很难使其达到前述生产社会正当性的高度。因此，待到法院取得公众基本信赖或其社会公信力有了明显改善之后，应逐渐弱化对审判工作的管理和束缚，尊重司法特性，彰显法官个体性的裁断慎思。在此过程中，逐步建立起提高法官自我期许的外部机制。比如，将法官按专项编制单独管理，待遇、奖惩等与行政序列脱钩。在法官与司法行政、辅助人员相区隔的前提下，改善法官的物质待遇并由专项司法经费予以保障，缩小不同级别法院法官之间的收入差距，并实现同一法院内法官的待遇仅有任职资历所形成的区别，而没有等级差别。审判管理事务同样在院长的领导下由“事务管理局”负责。

　　最后，对于第三层含义上的司法行政，应在坚持“党管干部”的原则下调整法院人事制度，逐渐增强司法职业共治的色彩。具体来说，可以分全国、省（自治区、直辖市）两个层次成立全部由法官组成的专业委员会，由其负责对任命或晋职人选的“才”进行考核评定，形成职业素养、业务能力的考评报告，供党的组织部门参考；党委组织部门及法院党组仍负责对候选人的“德”进行考察；在综合专业和政治两方面考评结果的基础上，由相关党组织按照干部管理权限决定是否选拔任用及提请权力机关任命。“事务管理局”对本院法官的品行、能力、绩效等做详细记录，以备相关机构在人事管理中查阅参考。庭长除负责庭内案件分配、组成合议庭等极有限的组织管理事务外，与普通法官无异，因此可由本庭法官选举产生，报相关组织部门备案。院长则因其行政职权和政治身份（党组组长），仍按照现行党政领导干部选拔任用制度产生。

　　这种体制安排将审判与司法行政、辅助性事务与管理性事务、人事权与其他行政权、院长与法官（包括庭长）区别开来，以此分解“合一制”下高度集权的科层结构。院长作为法院的领导核心，仍全面负责法院的审判与司法行政工作，决定行政人员（含秘书长）的任免，但不再决定法官的任命、升迁及待遇；法官只负责从立案到裁判的审判事务，司法辅助人员协助其开展工作；司法行政机构负责保障法院正常有效的运转，从经费、装备、基建、统计等方面为审判做好服务工作；审判管理以提高审判质效为主旨，但不能干预审判的独立进行。法院内的分工为审判开辟了一个既有保障又相对独立的制度空间，阻挡来自院长或司法行政机构的侵蚀，相应的也能隔离来自外部的党政机关、上级法院的不当干涉。在此制度空间里，法官能够避免审批制、绩效考评体系下无法摆脱的“上令下从”，只服从事实心证和法律见解，按专业逻辑而非政治逻辑办案。这一制度空间还为司法的权威性和公信力提供“土壤”，下级法院从中获得事实认定终局性的正当依据，上级法院则可以在其中不断确认、适用和动态的发展规则，获取与现代司法相匹配的社会功能及位置。这种制度安排也许不能使审判与司法行政彻底“泾渭分明”，但大致能够实现法院内“审判的归审判，行政的归行政”。微观的制度调整最终将映射到宏观制度结构，引起政治社会系统的功能分化，引导中国向“法治”国家转型。




【作者简介】
陈杭平，单位为对外经济贸易大学。


【注释】
[1][美]李侃如．治理中国：从革命到改革[M]．胡国成，赵梅译．北京：中国社会科学出版社，2010．
[2]江华．关于人民法院在人、财、物方面的严重困难情况的报告（1983年6月30日）[A]．江华司法文集[C]．北京：人民法院出版社，1989．
[3]蒋福康．记八十年代人民法院的物质保障工作[N]．人民法院报，2008－8－9．
[4]苏力．审判管理与社会管理——法院如何有效回应“案多人少”[J]．中国法学，2010，（6）．
[5][日]谷口安平．程序的正义与诉讼[M]．王亚新，刘荣军译．北京：中国政法大学出版社，2002．