互联网审查：信息监管与表达自由该如何平衡？

【出处】人民政协报
【关键词】互联网审查；信息监管
【写作年份】2012年


【正文】

当下，世界各国对国家应当介入信息监管已无异议。这是因为，互联网虽然赋予人们广阔的自由空间，但表达自由从来都不是毫无约束的，正如法国《人权与公民权宣言》(1789年)第11条前半句写道:“自由传达思想和意见是人类最宝贵的权利之一”；紧接着后半句就说:“但在法律所规定的情况下，应对滥用此项自由负担责任。”因此，表达自由虽然本质上是排斥国家干预或限制的，但其也必须是在特定的制度框架约束下才能实现，从而确保其他基本人权或公共利益也能同时得以实现。

对互联网审查制度的基本认识

由于互联网审查制度事关表达自由、信息安全之基本人权，因此国家介入的方式和力度成为备受关注的问题。

从监管方式上而言，互联网审查可分为“事前”和“事后”的形式:前者是指国家对互联网信息传播的事先约束，通过公开禁止传播的信息判断标准，从而影响网络用户的行为选择；后者则是在事前调整仍没有阻断非法信息传播的情况下而启动的处罚手段，凭借处罚的威吓作用，对网络用户将来之行为选择给出正确指引。

而就监管力度来说，通常以互联网审查的“广度”与“深度”这两个参数作为衡量依据——前者衡量有多少话题被屏蔽，后者衡量某特定话题是否被屏蔽完全。屏蔽的广度标志着审查者希望过滤掉的信息范围的大小，而屏蔽的深度则衡量实际情况下预期被屏蔽的内容是否成功过滤掉了。

互联网审查的话题可以表现为很多具体类型，但实际上可将之归纳为三种:政治、社会和私权。维护国家安全当然是互联网审查首要的政治目的，审查的目标主要集中于支持暴乱分子、极端分子、恐怖主义和其他危害公共安全等方面的信息；涉及社会的互联网审查主要是针对违反社会规范和公序良俗的信息，例如色情、暴力、赌博；而涉及私权的互联网审查则是范围最广泛的一类，诸如网络诈骗、侵犯隐私、诽谤、垃圾邮件、个人信息安全等均属此范畴。

综观之，互联网审查制度广泛存在于世界上的许多国家，审查内容涵盖了上述三大领域，甚至还包括了互联网应用软件等等。尽管如此，“如何把握互联网审查的广度和深度”仍然是世界各国共同面临的问题；如果过于宽松，审查的意义不大，而若审查过严，则是将国家的触角在公共领域不适当地伸得过长。

虽然互联网审查制度的广度和深度是反映信息监管力度的直观因素，但是，审查的“透明度”、“有效性”和“准确性”才是判断互联网审查制度效率高低的更为直接的要素。因为该制度是否可靠，并不是“广度”和“深度”越高越好，如果能在“透明度”等因素方面达到高水平，那也能成就一项有效率的互联网审查制度。

所谓互联网审查的透明度，是指过滤目标是否公开、审查标准是否明确、执行过程是否受到广大互联网用户的监督；有效性，是指过滤目标是否全部被屏蔽，遗漏现象是否严重；而准确性，是指除了过滤目标之外是否有其他不该被屏蔽的内容也遭到屏蔽。

我国互联网审查制度现状

就我国的情况来看，立法上已经建立起一套比较完备的互联网审查制度，粗略统计，我国现行立法中涉及互联网审查制度的部门规章有16部之多。我国互联网审查责任主体包括ISP、ICP、网吧、普通用户等，基本涵盖了所有应用互联网的对象；审查的内容涉及电子公告、新闻、视听节目等众多表现形式；限制的范围包括侵害国家和公共利益、违背社会公德以及损害他人合法权益等言论。

从互联网审查所要禁止的内容来看，保障国家安全和公共利益也是我国对网络信息进行监管的首要出发点。但是，立法上却缺乏对审查标准和审查手段的限制，因而在具体的实践过程中难免对表达自由造成不适当的影响。而在救济制度上，我国互联网审查制度尚没有“若屏蔽错误时执行审查的机构有义务予以纠正”的规定。很显然，互联网审查当前在我国仍以禁止性规定为主，权利保障机制则相对匮乏。

完善我国的互联网审查制度的建议

1.明确审查的界限

英国著名学者约翰·密尔划分了应受保护之言论与不应受保护之言论之间的界限，他认为“个人的自由必须制约在这样一个界限上，就是必须不使自己成为他人的妨碍”。笔者认为，同样的道理也应适用于互联网审查。

在笔者看来，以下几方面的因素是我们考量互联网审查的界限时应当关注的。(1)不得阻碍技术进步。法律对互联网的规制，不能以牺牲技术进步为代价，而应以保障人们能够从技术进步中分享惠益为目标。网络催生了一大批新的应用性技术，如P2P、网上实时聊天、博客、社会性网络软件SNS等等，互联网审查不能导致“一管就死”的结果。(2)不得妨害市场竞争的展开。表达自由是每一位网络用户的生命，同样也是媒体之间竞争的软环境。网络是信息交流的平台，同样也是媒体展开争夺的市场。对于媒体来说，互联网审查实际上是网络环境下市场竞争规则的组成部分，它的目的就在于创造最有利于竞争的环境，因而其界限就在于不能造成限制竞争的结果。(3)不得阻碍文化交流的发展。互联网审查不应导致一个被分割的、片段化的网络环境。互联网最大的优势就在于，能够极大地便利跨文化交流，Wikipedia(维基百科)颇为成功的经验应该给我们带来足够的信念。

2.提高互联网审查的透明度

如前所述，审查的“透明度”、“有效性”和“准确性”是判断互联网审查制度效率高低的直接要素。而“透明度”又是“有效性”和“准确性”的基础。由于网络技术特征的原因，要想在“审查的透明度”方面有所突破是非常困难的，世界各国的立法经验无不说明了这一点。针对我国的实际情况，笔者提出以下几点设想:

第一，提高相关立法的位阶。长期以来，我国互联网审查制度的相关立法层级太低，不仅使其得不到重视，也往往造成不同规范之间的冲突。“标准不一”使得互联网审查活动显得很不严肃。笔者认为，应当在国家级立法层面、而不仅仅是部门规章，全面构建互联网审查制度，包括审查原则、审查机构、审查活动的发起和进行、禁止传播之信息的判断标准、错误规制的救济措施，等等。

第二，确定互联网审查的主管机关，解决多头管理的混乱局面。“政出多门、多头管理”一直是我国社会治理体系的痼疾，造成了不同机构之间权责不明、相互推诿或争夺的不良后果。在互联网审查的问题上，这个问题显得尤为严重。好在国家已经意识到这一问题，正在积极地解决——我国刚刚成立了直属国务院的主管机构，协调各大部委做好信息安全方面的监管工作。当然，要想真正解决“多头管理”的顽疾，还任重道远。

第三，完善数据库建设，实行公开查询制度。互联网审查制度的存在已是客观事实，因此，信息透明对于参与信息传播活动的各方当事人来说，就显得十分重要。我国应当着力建设与信息监管有关的数据库，统计有关审查活动的具体情况(包括被屏蔽的网站及具体信息、涉案之裁判文书及相关司法文件等)以便实行公开查询制度。这是因为，相关统计数据的公开是互联网审查透明度的基础，便于社会公众了解相关信息，同时，这些数据也是研究互联网审查执行情况的重要材料，从而推动我国的相关立法不断完善。

3.建立信息监管发生错误时的救济机制

针对违反法律规定而进行传播的信息，各国的互联网审查制度都已确立了相应的法律责任，但对于发生了错误的信息监管，各国都不太重视救济网络用户的制度建设。这一方面是对个人权利的不尊重，另一方面也会导致审查的随意性、对表达自由构成极大的威胁。因此，对于网络信息被错误屏蔽之情形，立法上也应为权利人确立相应的救济措施，包括恢复原状请求权和损害赔偿请求权(这里，精神损害赔偿不应被忽略)。“单志东诉上海热线信息网络有限公司”一案已经让我们看到了对审查对象缺乏救济的互联网审查制度的尴尬和无奈，我们不能让这种制度缺陷再继续下去。




【作者简介】
杨明，北京大学法学院副教授、法学博士。