农村社会养老保险制度现状、问题及对策-黄维青律师

【摘要】新型农村养老保险，对于千百年来始终日出而作、日落而息、鳏寡孤独、老弱病残都不能免于劳作的中国农民来说，是一件特大喜事。这一重大惠农政策，对促进我国农村经济发展和社会和谐将发挥巨大作用，具有划时代的意义。对此我们必须提高认识、转变观念，正确界定参保范围，合理筹集养老资金，保证按时足额发放养老金，并加强资金的管理与监督，确保这一惠民政策落到实处。本文从我国农村养老保险的现状着手，分析运行中存在的问题，进而提出一些政策性的建议，以期对于完善我国农村养老保险制度有所裨益。
【关键词】农村养老保险；现状；问题；对策
【写作年份】2010年


【正文】

　　农村养老保险是我国社会保障制度建设中最薄弱的环节，建立农村社会保障体系，对于扩大内需，拉动经济发展解决城市二元制社会经济结构造成的发展不平衡，解决三农问题，都有重要意义。养老保险是全体农民的基本保障，对于推动农村经济体制改革和计划生育基本国策的实施，对于调节收入分配、缩小城乡差别、维护社会稳定、促进经济和社会的协调发展都有重要的意义。

　　一、我国农村养老保障制度的发展及现状

　　（一）发展状况

　　新型农村养老保险试点工作。2003年以来，一些地方开始探索建立由政府财政补贴的新型农保制度。

　　2007年底，全国1805个县 （市、区、旗）不同程度地开展了农保工作，5171万农民参保，积累保险基金将超过412亿元，392万参保农民领取养老金，当年支付养老金40亿元。

　　2008年新组建的人力资源和社会保障部在原来的基础上充实和加强了农村社会养老保险职能。

　　近年来，各地在制度模式和财政补贴方式方面进行了大胆试点探索，形成了三类制度模式：

　　一是基础养老金与个人账户相结合。基础养老金部分个人不缴费，直接从政府财政预算中安排。个人账户部分实行个人缴费，有些地方还给予参保补贴。

　　二是个人账户与社会统筹相结合。制度结构与城镇职工基本养老保险类似，但筹资和保障水平较低。其中社会统筹部分由政府预筹或者企业（单位、集体）缴纳。

　　三是完全个人账户模式。即全部筹资都记入参保者个人账户模式。

　　在财政补贴方式上也有三种：一是“进口”补，即从缴费环节进行补贴；二是 “出口”补，即从发放环节进行补贴；三是两头补，即从缴费和发放环节都进行补贴。

　　2009年9月1日，国务院印发了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，标志着新型农村社会养老保险试点工作正式启动，农民老有所养即将变为现实。它标志着中国农民自古以来完全依赖家庭养老的模式即将成为历史，其意义堪比2006年正式取消延续数千年的“皇粮国税”。

　　（二）养老方式

　　1、家庭养老，这是我国农村传统的养老方式，在这种养老方式下，养老服务的提供者是家庭。

　　2、自我养老，这同样是我国农村传统的养老方式，其能够为农村老人提供最基本的养老保障，但是与传统的自我养老相比，如今的自我养老在内涵上出现了很多变化。在发达农村地区，农村老人的收入来源是多元化的。

　　3、社区养老，这是一种以集体作为养老服务提供者的养老方式，在这种养老方式下，集体承担其成员部分乃至全部的养老责任，这种养老方式在我国具有良好的发展前景，但是其实行需要坚实的集体经济作为后盾。

　　4、商业养老保险，商业养老保险的供给者是以营利为目的的商业保险公司，但商业养老保险只能面向部分富裕而且观念比较新的农村居民。

　　5、农村社会养老保险，农村社会养老保险的供给者是政府，从长远看，其必将成为我国农村地区最重要的养老保障方式，该制度正处于改革之中。

　　6、“五保”养老和优抚养老，这两种养老方式针对的都是农村中的特殊群体，在这种养老方式下，相关群体的养老问题基本上能够得到解决，但是不具有普遍性。

　　如果根据经济发展水平把我国农村分为发达农村地区、欠发达农村地区的话，那么三者的主要养老方式选择集合存在很大的差别，在发达农村地区，自我养老、家庭养老、社会养老保险、社区养老在农村养老保障制度中都占据了相当重要的地位，而在落后农村地区，低龄老人的养老以自我养老为主，高龄老人的养老以家庭养老为主，欠发达农村地区的养老方式选择集合介于二者之间。

　　二、农村养老保障制度存在的问题

　　（一）农村人口众多，老年人比重过大。随着人民生活水平的提高，老年人的寿命不断延长，由于计划生育的原因，农村4-2-1式的家庭也在增多；城乡收入差距的加大，使农民实际的购买能力下降。

　　农村社会养老保险的覆盖范围太小，覆盖对象有缺陷

　　目前中国拥有世界上数量最多的老年人口，其中75％在农村。据统计，未纳入社会保障的农村人口还很多。

　　（二）农民收入水平低，缴费压力过大。长期以来我国农村人口众多，城乡农居民收入存在着一定的差距，随着我国农村城市化和工业化程度的加深，农村人口出现了下降的趋势，城乡差距不但没有缩小，反而在不断增加。

　　（三）缺乏国家的财政支持和集体单位的配套交费。我国城镇职工的基本养老保险实行强制行的缴费制度，国家财政拨入全国社会保障基金的资金主要是用于城镇居民参加的各种保险，唯独对农民参加的各种保险缺乏财政拨款。没有国家财政资金的支持，农村的村级单位大多没有独立的资产和固定的收入，乡镇政府是通过财政资金拨款维持运行的。

　　（四）养老基金的运营及管理不合理。长期以来，我国农村社会养老保险基金的增值主要依靠银行存款、委托贷款、购买国债和财政补贴收入，只有少量基金参与股票或直接投资。由于管理不够规范，管理费用和投资损失过高，很难保证农民养老基金的保值增值。

　　（五）银行利率的持续递减。我国农村社会养老保险制度推行困难，运行低效主要是银行利率下调的原因。

　　（六）养老保险金的发放标准过低。不可能从根本上解决农民养老问题的。

　　（七）缺乏法律、法规的保护。从整体发展过程看，农村社会养老保险还缺乏法律性规定，大多是以政策、通知、会议决定等形式进行制度落实，缺乏稳定性和持续发展性。个人的缴费和集体的配套交费都不具强制性，国家的补贴也没有在具有强制性的相关法律、法规中予以确定，这也注定了农村社会养老保险制度的低效性。

　　三、建立健全我国农村社会养老保险制度的必要性

　　（一）农村人口老龄化问题带来的挑战

　　与发达国家相比，我国人口老龄化的显著特征是“城乡倒置”，农村人口老龄化程度高于城市。农村不仅是我国老年人口最多的地区，也是老龄化程度和老年抚养比最高的地区。

　　（二）农村传统养老模式面临严峻考验

　　长期以来，我国农村养老保障主要依赖家庭养老、土地养老和集体养老这三种方式。随着人口老龄化进程加快及社会主义市场经济体制的不断完善，这种养老保障格局将受到严峻挑战。

　　随着家庭规模的小型化、家庭结构的核心化、居住代际分离倾向的出现，越来越多家庭的养老功能出现弱化，老年人照料需求的满足将越来越多地求助于社会的支持和帮助。我国人多地少，农民承包的土地数量有限，农业的比较收益低，土地承载负担重。土地承包制也使农民丧失了集体的福利保障。

　　（三）农村城市化进程加快的必然要求

　　城市化是指人类生产和生活方式由农村型向城市型转化的历史过程，它不是简单的城乡人口结构的转化，是传统劳动方式、生活方式向现代劳动与生活方式的转化。

　　城乡差距大使大量农村剩余劳动力流向城市，促进了城市化的进程。农民工作为城市化进程中的特殊群体，养老方面基本处于空白。

　　四、改进和完善我国农村社会养老保险制度的对策

　　（一）提高认识、转变观念是建立新农保的前提

　　一是要从战略的高度和长远的眼光谋划新农保，提高对农村养老问题重要性的认识。各级政府应当对农村养老问题有一个正确的认识，决不能将养老仍然看成是一家一户自己的事情。老龄化是大势所趋，势不可挡，家庭养老势单力薄，难以为继。如何防止农村老年人陷入贫困，我们必须对此有应足够清醒的认识。

　　二是从农村人口的实际情况出发，改变传统养老观念，适应新条件下养老机制的转变。随着工业化和城市化进程的加快，养老模式正在发生变化，养老观念需要随之转变。引导农民改变“养儿防老”传统观念，树立靠“社会养老”、“自身养老”的意识。

　　（二）完善我国农村社会养老保险法律制度

　　1、有利于提高农业效率，促进“三农问题”的解决

　　家庭联产承包制度已明显影响农业效率的提高，在这一制度下，由于土地使用权难以有效流转，大批进城务工人员不愿种地，但又不愿放弃承包权，使得一些种植能手又无法获得足够的土地，究其原因，就是整个农村社会社会保障制度的缺位。如果国家通过财政支持建立和完善农村社会保障制度，就有可能实现社会保障替代土地保障，有利于农村土地的流转，有助于农业增效，农民增收。

　　2、有利于启动农民消费需求，促进国民经济发展

　　受金融危机的影响，当前我国经济增长面临巨大压力，实现“保增长”的目标是我国当前经济发展的当务之急，刺激内需是解决保增长压力的有效途径之一。我国农村人口众多，消费需求巨大，但由于受传统的家庭自我保障为主的养老观念的影响，促使多数农民将部分收入储蓄起来，以防遭遇年老、伤残、疾病等风险，这就进一步制约了农村居民的即期消费。完善农村养老保险制度，可在一定程度上消除农民的后顾之忧，稳定农民的心理预期，从而激发农村潜在的购买力，扩大内需，促进整体国民经济的发展。

　　3、有利于调节城乡收入差距，缓和社会矛盾

　　“保稳定”也是当前我国社会的头等大事。农村养老保险制度作为农村经济社会发展的稳定器和调节器，对丧失劳动能力者及收入不能维持基本生活者提供物质保障，可在一定程度上消除市场分配不公，缩小贫富差距，缓和社会矛盾，维护社会稳定协调的发展。

　　（三）具体措施

　　1、财政支农费用中增加农村社会养老保险的补贴资金。我国财政用于农业的资金主要有：支农支出、农业基本建设支出、农业科技三项费用、农村救济费四项。随着社会经济的发展，国家财政的支农经费增长很快，却没有农村社会养老保险的补贴资金，这是不合理的。

　　2、减免的部分农业税转变为农村社会养老保险基金。为使农村社会养老保险问题顺利恢复，有效地运行，在减免农业税的过程中，可以按照法定的程序或地方政府的名义把减免的农业税的一部分强制性地转变为农民养老保险基金，根据一定的标准和方法，分层次地记录到参保农民的个人账户，以减少农民参加养老保险的负担。

　　4、建立农民养老保险的动态账户。在设计我国农村社会养老保险模式的过程中，应充分考虑农民流动的特点，设立农民养老保险的动态个人账户，无论参保农民流入那里都会根据所在单位的性质和特点增加个人账户的养老基金。通过动态个人账户把流动农民的养老保险缴费统一起来，根据个人账户的状况进行养老金发放。同时加快全国社会保险信息化联网建设，为省际间农保与其他社保政策间的接续转移提供技术支持。

　　5、允许农民实行土地权投保。在我国农业的发展过程中，耕种农民具有减少的趋势，这对于以土地为生的农民来说产生了巨大的威胁。为解决这些具体问题，就应该建立地农民以土地换保障的制度。

　　6、建立赞助基金。我国的支农和扶贫都建立了专用基金，对促进农民脱贫致富起到了一定效果。借鉴这一经验，根据农村经济发展极不平衡的状况，建立农村社会养老保险赞助基金。制定相应的政策，鼓励国内外的企业、乡镇企业、城市居民中的高收入阶层、以及先富裕起来的农民等对贫困地区的农民赞助部分养老保险金，以促进农村社会养老保险的发展。

　　7、加强政策配套，实现新农保基金的保值增值

　　基金的保值和增值是实现新型农村社会养老保险制度健康、可持续发展的重要方面。新农保制度从严格意义上说是混合制度，个人账户部分为基金积累。而账户基金的市场化运营是基金积累制度的内在要求。提高基金积累制度收益率的重要途径是进行市场化运营，只有资本可以比较自由地投资于各种金融资产，才有可能获得社会的平均收益率。

　　农村社会养老保险工作是党和国家高度重视和关心的重大问题，也是农民群众关注的热点问题，它涉及到农民的切身利益，关系到农村的发展，也关系到农村的稳定。农村社会养老保险制度的改革和完善是一项长期的系统工程，需要政府以及社会各界的关心广大农民的积极参与。随着完善措施的实施必将会逐步克服我国农村社会养老保险制度的现有弊端，促进我国农村社会养老保险制度的有效运行。从长远来看，二元社会保障制度不符合社会发展的趋势，农村保障制度最终要和城市接轨。




【作者简介】
黄维青，上海律师事务所律师，法学硕士，会计师，经济师。


【注释】
[1]宋晓梧，《中国社会保障制度改革》[M]，清华大学出版社，2001年版
[2]姜长云，《农村土地与农民的社会保障》[J]，《经济体制改革比较》，2002(1)
[3]林嘉，《社会保障法的理念、实践与创新》[M]，中国人民大学出版社，2002年版
[4]郑功成，《中国社会保障制度变迁与评估》[M]，中国人民大学出版社，2002年版
[5]梁春贤，苏永琴，《构建适合我国国情的农村社会养老保险制度》「J」，《经济问题》，2004（5）
[6]肖金萍，《农村社会养老保险制度变迁路径依赖及创新》[J]，《人口与经济》，2004（3）
[7]丛树海，《建立健全社会管理保障体系研究》[M]，经济科学出版社，2004年版
[8]李迎生，《社会保障与社会结构转型——二元社会保障系研究》[M]，中国人民大学出版社，2001年版
[9]郑杭生，李路路，《当代中国城市社会结构现状与趋势》[M]，中国人民大学出版社，2004年版
[10]阳义南，《农村社会养老保险基金筹资机制改革的若干对策》[J]，《农业经济问题》2005(1)
[11]刘洪波，《中国农村养老保障制度建设的阶段性》[J]，《社会保障制度》，2005（5）
[12]孟醒，《统筹城乡社会保障——理论﹑机制﹑实践》[M]，经济科学出版社，2005年版