困境与出路：中国政府财政信息公开现状之反思

【出处】《西北工业大学学报》（哲社版）2012年第2期
【摘要】在中国特色法律体系已经出初步建立并且行政法治建设已经初见成效的今天，充分利用现有制度提供的平台和支撑，完善政府财政信息公开制度是值得深入思考和研究的问题。近年来，中国财政信息公开从规则到实践都有了可喜的发展，但是在意识、规则和实践层面上仍然存在诸多问题。为此，应当明确政府财政信息公开的属性，并以专门立法的形式确立政府财政信息公开制度，同时充分发挥行政监督、救济机制的作用。
【关键词】政府财政信息公开；立法现状；实践经验
【写作年份】2012年


【正文】

　　引言

　　在中国特色法律体系已经出初步建立并且行政法治建设已经初见成效的今天，激进的改革和单纯地扩大政府职能领域的设想已经显得不合时宜。在现有的政治、法律体制框架内，研究如何深化和完善现有制度，使其发挥更大的积极作用，才是当前法治建设应当努力的方向。考虑到政府信息公开制度早已经被国外学者认为是以平和的方式完善现有体制的最佳途径之一。[1]又考虑到以《政府信息公开条例》为代表的一系列规则已经搭建了政府信息公开的基本平台，为政府财政信息公开提供了基础制度支持；再鉴于目前政府财政信息公开的现状仍有可以改进的空间，因而充分利用现有制度提供的平台和支撑，完善政府财政信息公开制度，发挥其在完善政府职能，提升政府治理水平，树立良好政府形象方面的积极作用，是值得深入思考和研究的问题。

　　一、中国政府财政信息公开立法与现状

　　考察中国政府财政信息公开的现状可以从立法和实践两个角度进行。立法是建立政府财政信息公开制度的基础与依据，而实践则是政府财政信息公开情况的真实反映，二者共同勾画出中国政府财政信息公开的场景。

　　（一）政府财政信息公开规范

　　有法可依是法治社会的基本要求之一，一个法治体系健全的社会当中，凡事必有法所依是行政行为应当遵循的基本原则。政府财政信息公开行为也不例外，财政信息公开的内容、方式和时间都应当有明确的规范依据。目前，在中国大陆地区尚没有一部专门对财政信息公开作出规定的法律，关于财政信息公开的规定散见于各层级和性质的规范当中，大致梳理如下表：

　　表一：涉及政府财政信息公开的主要规范1

序号 规范名称 生效时间 发布主体 序号 规范名称 生效时间 发布主体
1 中华人民共和国政府信息公开条例 2008.05.01 国务院 13 南京市政府信息公开规定 2008.04.01 南京市政府
2 国务院关于试行社会保险基金预算的意见 2010.01.02 国务院 14 本溪市人民政府信息公开暂行办法 2006.07.01 本溪市政府
3 国务院国资委国有资产监督管理信息公开实施办法 2009.02.05 国务院国资委 15 黑龙江省政府信息公开规定 2006.04.01 黑龙江省政府
4 关于深入推进基层财政转向负责支出预算公开的意见 2011.2.15 财政部 16 苏州市政府信息公开规定 2006.01.01 苏州市政府
5 中华人民共和国财政部关于进一步推动地方财政部门政务公开工作的意见 2006.01.19 财政部 17 郑州市政府信息公开规定 2005.10.01 郑州市政府
6 海口市政府信息公开规定 2009.11.01 海口市政府 18 湖北省政府信息公开规定 2004.07.01 湖北省政府
7 辽宁省政府信息公开规定 2006.02.01 辽宁省政府 19 广州市政府信息公开规定 2003.01.01 广州市政府
8 杭州市政府信息公开规定 2004.10.01 杭州市政府 20 重庆市实施《中华人民共和国各级人民大表大会常务委员会监督办法》办法 2009.7.1 重庆市人民代表大会常务委员会
9 成都市政府信息公开规定 2008.08.01 成都市政府 21 海南省预防职务犯罪规定 2006.07.01 海南省人大常委会
10 陕西省政府信息公开规定 2006.01.10 陕西省政府 22 上海市人民政府关于进一步加强政府信息公开的若干意见 2009.10.22 上海市政府
11 天津市政府信息公开规定 2008.05.30 天津市政府 23 四川省人民政府关于试行社会保险基金预算的实施意见 2010.07.16 四川省政府
12 宁波市政府信息公开规定 2004.11.01 宁波市政府


　　（二）政府财政信息公开实践

　　1.政府主动公开情况

　　2010年，四川省巴中市白庙乡政府财政信息事件引起了较大反响，政府财政信息公开问题也因此再度成为人们关注的焦点，此事件也因此而入选“2010年度中国十大宪法事例”[2]，财政宪政主义等问题也在学术界受到关注。另外，据人民网报道，继国土资源部于2010年3月30日率先公布其部门预算后，财政部、科技部、住房和城乡建设部也于３１日相继在其门户网站公布了2010年部门收支预算总表和部门2010年财政拨款支出预算表。这意味着，备受关注的中央部委部门预算公开大幕已徐徐拉开。[3]这些充满魄力的举措不但反映了信息公开法制建设所取得的成就，更反映了这些行政机关在提高政府透明度和完善政府职能上所做的真诚努力。更让人欣喜的是2011年伊始，北京、上海、江西、西安等地政府在2011年开展了政府及各部门预算信息公开试点工作，为全面地政府财政信息公开作了制度准备，积累了实践经验。[4]

　　这些行政机关积极探索的行为固然能反映中国财政信息公开的一个重要侧面，然而要全面了解中国政府财政信息公开现状仅有这些零星的报道还是不够的，专门组织的全面报告才是更有意义的。就此而言，上海财经大学公共政策研究中心在2009年和2010年分别发布了两份中国财政透明度报告。这两份报告发布了中国省级财政透明度指数，涉及了113向财政信息，通过网上搜索、公开出版物检索以及依据《政府信息公开条例》申请三种途径了解财政信息公开情况，并依据各省、直辖市、自治区财政透明度最终得分情况，将各被调查单位分为四组，其中，信息公开程度达到50%以上的为第一组，在30%-50%之间的为第二组，在20%-30%之间的为第三组，在20%以下的为第四组。依据2009年财政透明度表格，福建省以62.66分高居榜首而且也是唯一一个公开度在50%以上的省份，内蒙、安徽、北京作为第二组紧随其后，公开度分别为33.96、32.27和30.63，辽宁、江苏、天津、四川、河南、青海和广东均被列为第三组，值得一提的是，在2009年报告中，一向被列为信息公开工作典范的上海市居然以19.03被划为第四组，这表明上海市财政信息的步伐远远落后于该市信息公开整体制度建设的步伐。2010年报告继续延续了2009年报告的调查描述方法，而公开单位的排序却有了戏剧性变化。福建省仍然是唯一一个被划入第一组的省份，其公开程度为50.41，下降了12.25；值得令人关注的是，2010年的报告当中没有省、直辖市和自治区被划为第二组，而包括18个省、自治区、直辖市在内的最大团体均被列入公开程度第三组，公开度20以下的第四组省、自治区、直辖市的个数由2009年的20个减少为2010年的12个。这种各单位财政信息公开指数趋同的趋势一方面反映了信息公开制度建设取得了一定的成效，使一部分公开程度较低的单位有了改进，但同时也反应了各单位在公开过程中“眼观六路”和“比着看”的中庸心态，其他单位不公开的，自己也不公开，忌吃财政信息公开的“第一只螃蟹”。

　　2.公民申请公开情况

　　公民作为《政府信息公开》条例中规定的合法申请主体，其申请行为对于促进政府财政信息公开也起到了有益的促进作用，梳理近年来公民申请政府财政信息公开的事例，大致包含如下几例：

　　表二：近年来公民申请政府财政信息公开的主要事例

序号 时间 申请主体 被申请主体 具体情况
1 2008 六村民 茶陵县县财政局 湖南省茶陵县平水镇毛坪村6村民以县财政局 “信息不公开”为由，于2008年茶陵县人民法院提起诉讼，要求法院责令茶陵县财政局向原告公开其申请的财政政府信息，后因茶陵县法院不予立案而上诉至株洲市中级人民法院，但该法院仍不予立案。
2 2009 严义明 财政部、发改委 2009年上海律师严义明分别向财政部和发改委提出政府信息公开申请，要求公开包括财政预算和决算信息以及四万亿经济刺激计划进展情况等相关信息。并于同年5月11日因不服发改委行政复议决定而起诉至北京市第一中级人民法院，5月31日，一中院以行政裁定书的形式告知严此案不予受理。6月5日严义明诉至北京市高级法院，要求撤销北京市第一中级法院不予受理裁定书。7月13日北京市高级人民法院维持一审裁定。
3 2009 杨慧文 发改委、北京各政府部门 杨慧文在继严义明之后再次向发改委提出四万亿计划信息公开申请。此外，其还向北京各政府部门申请公开报考公车使用；公款接待；公款出国、2008年预算执行情况及09年预算；预算数据、决策过程以及本部门所有收支情况五项信息。73各部门中只有北京市税务局、中关村委员会给予了明确答复。
4 2009 王清 181个政府部门 王清向河南省南阳市181个政府部门提出政府信息公开申请，要求其公开本单位上年度专项资金经费使用情况；“三公”费用以及编制情况。申请人表示对这些部门的答复并不满意。
5 2009 李德涛 广州市财政局 作为一名公共预算观察志愿者，李德涛向广州市财政局提出了公开政府部门财政预算的申请，此举促成了广州市财政局开启了一个历史先河——2009年10月底主动在网站上公开114个政府部门的财政预算，申请人李德涛也因此被称为“民间查账人”。
6 2009 韩甫政 发改委 律师韩甫政向国家发改委申请公开移动电话月租费的成本监审间隔时限与移动电话月租费的成本监审报告。
7 2009 夏楚晖 广东省21个地级市物价部门 夏楚晖向广东省21个地级市物价部门申请公开物价局掌握、制作的关于市范围内城市公共交通票价的收费批准文件。21个地级市物价部门均予以答复，但夏楚晖因不满佛山市物价局的答复及佛山市人民政府维持市物价局的复议，而一国土局为被告法院提起了诉讼。
8 2009 十村民 湖南省洞口县国土局 湖南省洞口县破刀村十村民向县国土局提出申请，要求公开近两年该局对破刀村违法建房罚款的情况，以及各新建房户的用地审批情况。
9 2009 陈旭 杭州市财政局、国土资源局 律师陈旭向杭州市财政局和国土资源局申请公开拆迁相关信息。


　　二、政府财政信息公开之困境

　　自《政府信息公开条例》实施以来，中国政府财政信息公开有了较为可喜的进展，特别是部分地区的积极探索和大胆尝试为全面的财政信息公开提供了宝贵经验。但是我们也应当清醒地认识到，在向政府财政信息全面公开目标努力的过程中，仍有诸多亟待解决的困境：

　　（一）意识层面

　　虽然早在《条例》实施以前政府信息公开的理念已经在中国大陆地区广泛传播并得到了包括地方政府、法院和公民在内的诸多主体的认可。2然而中国政府财政信息公开仍然面临着意识层面上的问题，地方政府在信息公开态度上仍有所顾虑，处于观望和犹豫状态，易导致依法申请信息公开遭遇较大阻力。[5]本文第一部分列出的申请实践中大多数申请人并没有得到满意答复，并且申请人也没有得到有效的救济，这不仅反映在申请人最终没有获取依法应当获得的信息，更体现在法定的救济途径没有得到有效地实施。《条例》实施后仍然有案件被法院拒绝受理，这是对公民获取政府信息权利的严重侵犯。

　　这种情形的出现折射出部分地方政府不愿意公开财政信息的心理，该意识的存在已经阻碍了中国政府财政信息公开的进一步发展。其实此种顾虑是部分地方政府观念不成熟的表现。早在上个世纪七十年代，英国学者J. A. G. Griffith 在其经典成名作《政治宪法》中指出，政府透明是行政机关自我调整、自我完善的最好方式。Griffith论述道，政治领域的问题，特别是政府失信等问题应当首先交由政府自行解决；从解决矛盾的方式来看，不应采取激进的改革，而是应当在保持现有体制和秩序稳定的情况下以缓和的方式加以调整，而在这些方式中最有效的便是政府信息公开。政府的透明可以提高行政效率，使政府对自身行为加以调整，在公众中树立良好的形象，提高政府威信。[6]本文认为，Griffith的观点在现今中国有予以采纳的基础。自改革开放以来，中国法制建设取得了较大的成就，目前社会主义法制体系已经基本建立并且取得了一定的成效，社会秩序稳定，在这种背景下大刀阔斧的改革自然显得不合时宜，而运用恰当的机制达到行政机关自我调整和完善才是目前的最优选择，而且维持既有秩序的稳定本身也是法治所追求的目标之一。政府财政信息公开制度要求行政机关公开本机关内部财政基本情况，通过对行政机关课以主动公开的义务，使行政机关主动规范自身行为，进行内部调整，以适应制度要求，这种由内而外的调整对于完善行政机关职能所起到的作用不啻于外部公众监督所起之作用。当行政机关自身调整行为取得重大成效时，外部的监督机制对于行政机关的制约作用便显得不那么明显，因而行政机关应当首先重视自身的调整，主动完善自身行政职能，以免限于时时刻刻因监督而变得被动的局面。

　　（二）规则层面

　　如果说意识层面的障碍是政府财政信息公开发展遇到障碍的根源，那么规则层面的障碍则是政府财政信息公开面临的最明显障碍。本文表一梳理了目前大陆地区涉及政府财政信息公开的主要规范及其主要条款，由该表来看，目前中国大陆地区政府财政信息公开规则存在着如下两个问题：

　　第一，针对性差，规范层级低。在表一所列及的规范中除《国务院国资委国有资产监督管理信息公开实施办法》以及《中华人民共和国财政部关于进一步推动地方财政部门政务公开工作的意见》是专门针对政府财政信息公开制度所颁行的规范性文件以外，其余的政府财政信息公开规则均零散地分布在各种规范当中，难以形成体系。首先，零散的规范削弱了规则的整体性和制度性，行政机关难以将政府财政信息公开工作看作一项具体的制度实施，也使得行政机关在实施政府财政信息公开的时候无章可循，难以操作。其次，零散的规则不利于公民清晰地了解中国现行的政府财政信息公开制度，难以依据成文规范提出合法的政府财政信息公开请求，亦难以依据成文规则行使宪法上规定的监督权，3对行政机关政府财政信息公开行为进行合法有效的监督。此外，没有完整且具有一定体系的规则，行政复议和行政诉讼制度也难以发挥其应有的救济功能。无论是行政复议还是行政诉讼都必须依照有效的规则对公民权利提供救济，特别是行政诉讼制度，因其受案范围、审理方式以及审判规则收到法律、行政法规的严格限制，规则的不明确使法院难以受理并裁判公民提起的政府财政信息公开诉讼案件，表二中列及的六村民诉湖南省茶陵县财政局案正是规则缺失致使法院不能对公民提供有力救济的佐证。除针对性差以外，现有的政府财政信息公开规则还存在着层级低的问题。表一中列及的25项规则，除《条例》属于行政法规层级可对审判产生实质性影响外，其余规则均为规章或规范性文件，对于行政机关以及法院的裁判不能起到强制性作用，这大大地削弱了政府财政信息公开的执行力度。

　　第二，规则粗疏，可操作性差。自信息法制化潮流在世界形成以来，各国均在细化其信息公开法律规则，同时对各专门领域的规定不可谓不细致。澳大利亚曾经宣称自己有一套世界最为先进的预算信息公开机制，虽然此语有些言过其实，但是其细致的预算公开规则确实不乏值得肯定之处。[7]美国、新西兰等给其他国家也有专门针对财政信息公开的细致立法。而中国现有的关于政府财政信息公开的规则当中，一般都仅笼统地规定公开的内容，缺乏细致的规则，而对于公开的方式、时间等程序性规定更是难觅其踪影，这种粗疏的规定缺乏实践上的可操作性，也与国际上政府信息公开法制化的潮流不符。

　　（三）实践层面

　　近年来频繁出现的政府信息公开申请事例以及政府信息公开诉讼案件显示了中国信息公开制度的蓬勃发展。但相对于美国、[8]日本等国家而言，中国的政府信息公开实践发展得较晚，实践中也存在着不少问题。

　　首先，规则的不健全导致公民申请难，司法机关救济难，阻碍了财政信息公开实践的进一步发展，就此前文已经阐述，此处不再赘述。

　　其次，公众对政府财政信息公开参与不够。虽然近年来公民申请政府财政信息公开的案件逐渐增多，甚至有不少案件中，公民选择与政府对簿公堂，但是，整理近年来的政府信息公开案件不难发现，公民的诉求多为与自身生产、生活密切相关的劳动人事及其他经济领域，涉及带有公益性质的政府财政信息公开的案件仅占整个政府信息公开申请的一小部分。[9]这表明中国大多数公民尚未意识到政府财政信息的公众属性，对于政府财政信息公开制度的参与还远远不够。

　　最后，政府财政信息公开申请及诉讼对制度建设的推进作用十分有限。此外在目前出现的政府财政信息公开申请或诉讼案件当中，行政机关对公民的申请也采取较为漠视的态度，公民的申请并没有给行政机关完善政府财政信息公开制度带来强大的动力。目前能够搜集到的案例中，仅有广州市财政局以李德涛的申请为契机，在2009年10月底主动在网站上公开114个政府部门的财政预算，在政府财政信息公开工作上向前推进了一大步，而其他行政机关均没有做出有效地改善。

　　三、政府财政信息公开困境之解决

　　中国政府财政信息公开制度面临着从意识到规则，再到实践三个层面上的诸多困境，这些困境的存在使政府财政信息公开的法律制度建设落后于中国日益发展的法制化进程，在推进依法行政的步伐中也显得缓慢，与建设社会主义法制体系的节奏不符。因而加快建立并完善政府财政信息公开制度不但是推进依法行政，提高政府透明度和行政效率的重要举措之一，也是建设完善社会主义法制体系中不可或缺的一部分。

　　（一）明确政府财政信息公开的属性是解决意识层面问题的根本途径。前文已经述及政府财政信息公开制度应当被定位在政府内部自发性的完善而非来自于外部的改革。考察西方各国政府信息公开制度的发展历史，大多数国家均已通过立法将这一制度确立起来。虽然这一立法行为与二战后公民日益增长的权利要求不无联系，但不能忽视的是各国政府主动接受这一制度，将其作为完善政府职能的一项举措而确立并实施。从中国政府信息公开制度的发展轨迹来看，从地方到中央的规范制定过程也显示出该制度自下而上，由内到外的生长过程。无论是国外的经验还是国内的实践都表明作为政府信息公开制度重要组成部分的政府财政信息公开制度是政府自我调整、自我完善的重要手段，是加强政府执政能力，提升其执政水平的重要举措，是政府在名对新形势及公民新的权利要求下主动做出的积极反映。完善的政府财政信息公开制度不但不会对现有的体制和秩序造成破坏，而且有利于更好地发挥政府职能，在公众中树立良好的政府形象与政府威信。应当说，政府财政信息公开是值得政府花大力气去做好的一件事情。

　　（二）以专门立法的形式确立政府财政信息公开制度是解决规则层面问题的有效途径。有针对性的政府财政信息公开立法可以解决行政机关公开无法可依，公民申请无法可依和法院裁判无法可依的窘，激活政府财政信息公开的运行机制，同时也是法制化进程的最根本要求。就此问题，本文作者在多篇文章中均已进行详细阐述，此处不再赘述。[10]

　　（三）充分发挥行政监督、救济机制的作用是解决实践层面问题的重要途径。就政府财政信息公开制度而言，外部的监督与内部的完善同样是不可或缺的。在行政机关尚未完全认识到政府财政信息公开的完善作用是，以复议、诉讼等救济制度的“倒逼”效应促使行政机关完善政府财政信息公开制度也不失为解决行政机关不公开的一个办法。作为负有监督职责的机关以及富有负有救济义务的行政机关和司法机关应当严格按照法律、行政法规的规定，积极地对行政机关的违法失职行为进行处理，并向权益受到侵害的公民提供法律保护，使政府信息公开中的监督和救济机制切实起到作用。本文认为，监督和救济机制是政府财政信息公开制度顺利运行的重要组成部分，但不是整个制度的核心与灵魂，亡羊补牢式的方法终究不能从根本上解决问题，而且由于诸多原因4也未必可以杜绝类似行为的再次发生。因而监督与救济机制若能处于一种备而不用的状态则才是整个机制运行的良好表现。




【作者简介】
董妍（1985-），女，天津市人，中国人民大学法学院宪法学与行政法学专业博士研究生。


【注释】
[1]See J. A. G. Griffith.The Political Constitution.The Modern Law Review[J].Vol. 42, No. 1. 1979: 1-21.
[2]具体详情见中国宪政网[EB/OL]：www.calaw.cn
[3]部门预算公开大幕初启 四部委史上首次“晒”预算.人民网【EB/OL】.//politics.people.com.cn/GB/1027/11271280.html.
[4]多地政府从2011年起开始实行政府预算信息公开.中国宪政网【EB/OL】.//www.calaw.cn/Pages_Front/Article/ArticleDetail.aspx?articleId=6356.
[5]上海财经大学公共政策研究中心.《2010中国财政透明度报告——省级财政信息与部门行政收支公开状况评估》.上海：上海财经大学出版社，2010:12.
[6]See J. A. G. Griffith.The Political Constitution.The Modern Law Review[J].Vol. 42, No. 1. 1979: 1-21.
[7]董妍、耿磊.澳大利亚财政预算信息公开制度述评——以1998年预算诚信章程法为中心》[J].南京大学学报(哲学·人文科学·社会科学版).2010(6):35.
[8]赵正群、宫雁.美国信息公开诉讼制度及其启示[J].法学评论.2009(1):80.
[9]赵正群、董妍.中国大陆首批信息公开诉讼案件论析（2002-2008）[J].法制与社会发展.2009(6):85.
[10]赵正群、宫雁.美国信息公开诉讼制度及其启示 [J].法学评论.2009(1):80；赵正群、董妍.中国大陆首批信息公开诉讼案件论析（2002-2008）[J].法制与社会发展.2009(6):85；董妍、耿磊.澳大利亚财政预算信息公开制度述评——以1998年预算诚信章程法为中心 [J].《南京大学学报(哲学·人文科学·社会科学版).2010(6):35.


【参考文献】
{1}本表格所梳理的规范均为目前仍然有效的规范，不包括已经废止或者尚未生效的草案。
{2}早在《条例》实施以前，广州、上海、武汉等地就制定了各自的政府信息公开规定，部分地区法院也积极受理并审理了公民提起的政府信息公开诉讼案件。对此可参见赵正群、董妍：《中国大陆首批信息公开诉讼案件论析（2002-2008）》，《法制与社会发展》，2009年第6期。
{3}《宪法》第四十一条规定：“第四十一条中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。”
{4}这些原因主要包括中国不实行判例制度，在先的判决对其后的审判没有拘束力；法院在公众中权威尚未完全确立起来；行政机关漠视法院的裁判。