检察权运行内部监督制约机制的构建

【出处】《中国刑事法杂志》2012年第4期
【摘要】健全检察权的内部监督制约机制，既是实现规范、文明、理性执法的必然要求，也是确保司法公正的重要保障。如何坚持履行法律监督职能与对自身执法的监督制约有机统一，成为检察机关在推进依法治国的进程中必须正视的课题。基于此，在全面考量我国检察权内部监督制约机制现实架构的基础上，应客观评述当前我国检察权内部监督制约机制存在的功能缺损问题，进而提出改革完善我国检察权内部监督制约机制的基本思路。
【关键词】检察权；检察职能；内部监督制约
【写作年份】2012年


【正文】

一、检察权运行内部监督制约机制的现买架构

检察机关在探索加强对自身执法监督制约的过程中，应逐步建立起以职能配置为根本，通过督查案件和追究责任人，才能形成内部监督制约体系。

（一）以完善职能配置为根基，构建内部监督制约的“防火墙”

为规范检察权行使，解决“监督者谁来监督”的难题，自20世纪80年代后期开始，高检院以内部职能的分离为突破口来探索内部监督制度的建设：一是侦查权、批捕权、起诉权分离。1988年11月召开的全国检察长工作会议，决定把侦查、审查批捕、起诉等职能分别由不同的部门行使，改革了实行多年的侦、捕、诉合一的办案模式，以便加强检察机关的内部监督和自我约束机制。[1]二是1991年高检院制定《刑事检察工作细则》，明确规定对被害人和被不起诉人申诉的案件，均由控告申诉部门受理审查。此为检察机关最早作出的对自身进行监督制约的制度。三是明确对自侦案件的立案监督。基于对加强自侦案件内部监督制约的必要性考虑，高检院制定了《人民检察院刑事诉讼规则》，要求侦查监督部门对自侦案件也要实行立案监督，由侦查监督部门、公诉部门对本院侦查的案件的变更、撤销强制措施等活动进行监督。四是明确上级检察机关对下级检察机关的领导和监督的制度规定。为执行《宪法》以及《人民检察院组织法》对检察机关上下级领导关系的规定，高检院在《人民检察院刑事诉讼规则》等法规中明确规定了指令纠正、交办、重大案件备案、报批等制度，以加强上级检察机关对下级检察机关的领导和监督。五是完善对职务犯罪侦查的内部监督制约。高检院先后颁布《关于完善人民检察院侦查工作内部制约机制的若干规定》、《关于人民检察院办理直接受理立案侦查案件实行内部制约的若干规定》，力图构建多环节、多层次的职务犯罪侦查制约模式。[2]六是规定对自侦案件的批捕权上调一级。针对职务犯罪案件的立案、侦查、逮捕、起诉均依法由同一个检察院办理，监督制约难以发挥作用的问题，2009年9月高检院颁布《关于省级以下人民检察院立案侦查的案件由上一级人民检察院审查决定逮捕的规定（试行）》，明确规定省级以下检察院立案侦查的案件，需要逮捕犯罪嫌疑人的，应当报请上一级检察院审查决定。

（二）以对案件的监督为目标，促进和提高执法办案的规范化

检察机关通过加强对案件的监督管理，以实现遏制执法不严、执法不公的司法顽症以及提高执法的公信力和权威性的司法价值。其主要作法是：一是推行“检务公开”制度。最高人民检察院于1998年10月颁布《关于在全国检察机关实行“检务公开”的决定》，随后又于1999年1月颁布《人民检察院“检务公开”具体实施办法》。检务公开，增大了检察工作的透明度，促进了检察机关公正执法。二是制定加强案件管理的专门性规定。2003年6月，最高人民检察院印发《关于加强案件管理的规定》，明确规定“加强对办案情况的宏观管理、跟踪监督、质量评估和问题预警，提高案件管理工作的现代化水平”、“建立科学的办案流程管理机制”、“对办案质量进行动态监督，建立办案质量预警机制，逐步实现案件管理工作的规范化和现代化”。这是最高人民检察院为了加强案件管理工作，有效地发现和解决执法活动中遇到的问题和办案质量方面的问题而出台的一部重要文件。三是建立检务督察制度。2005年高检院在《关于进一步深化检察改革的三年实施意见》中提出建立检务督察制度，要求对检察机关内部各个办案环节进行全程跟踪监督。2007年10月，高检院下发《检务督察工作暂行规定》，通过在检察机关内部建立专门机构行使监督职责，督促侦查权、批捕权、公诉权等权力在法定轨道内运行。四是建立讯问犯罪嫌疑人同步录音录像制度。为加强对检察机关自身执法办案的监督，贯彻尊重和保障人权的宪法精神，2006年高检院在全国检察机关推行讯问职务犯罪嫌疑人全程同步录音录像，为确保办案安全提供切实有效的信息化技术保障，强化了对侦查取证活动的监督。

（三）以对办案人的监督为后盾，从制度上保障检察人员依法履职

为进一步强化内部监督，检察机关不断加强对检察干警遵守和执行法律法规、办案程序、办案纪律、规章制度以及检察机关的相关工作部署、决议、决定、指示等情况进行监督，并以此为后盾，确保检察人员依法履职。其主要作法是：一是实行错案责任追究制度。1998年6月高检院颁布《人民检察院错案责任追究条例》，初步建立起对执法过错进行责任追究的机制。但是，该《条例》存在三个难以解决的问题：其一，错案责任追究制度的追责范围限于“错案”，以致那些实体没错、但程序违法的案件无法进入追责范围。其二，该《条例》确定的追责范围、方式与相关法纪条规的规定相重叠，尤其是2004年出台的《检察人员纪律处分条例（试行）》完全覆盖了错案责任追究制的追责范围，使得该《条例》失去了适用价值。其三，该《条例》对追责启动程序、责任落实部门的相关规定不明确，使得追责程序难以启动，追责任务无人承担。为了解决上述《条例》存在的缺陷，2007年9月高检院颁布《检察人员执法过错责任追究条例》，“执法过错”取代“错案”成为责任追究的基本要件，对处理结果没错但程序违法的行为同样进行追责；将达不到法纪处罚标准的执法过错纳入调整对象；对执法过错线索受理、调查、责任确认、追责部门等系列问题作出明确规定，以期实现各环节分工明确、运转有序。二是实行任职回避制度。2000年7月，高检院颁布《检察人员任职回避和公务回避暂行办法》，明确规定检察人员任职、履行公务以及退职后应该回避的情形及其违反的后果，从制度上保障检察人员依法履行公务。三是加强完善党风廉政建设责任制。2002年7月高检院颁布《检察机关党风廉政建设责任制实施办法》，明确各级人民检察院领导班子、领导干部对党风廉政建设应负的责任以及需要追究责任的情形，加强和突出了对各级检察院领导班子和领导干部的教育、管理和监督，以严格执纪促进了执法的规范化。

二、检察权现行内部监督制约机制的功能缺损

（一）监督的司法属性不足，上级检察机关对下级检察机关的纵向监督功能异化

长期以来，我国检察机关在机构设置、人事管理以及检察官制度等方面都是按照行政机关的管理模式和运行机制来管理，这种行政性特征主要表现在两个方面：一是上级检察机关与下级检察机关之间形成的领导关系以及检察院内部以检察长为机关首长形成的领导关系。二是检察机关对自侦案件的侦查，大案要案通常由检察长、分管副检察长或职能部门领导直接组织队伍实施侦查，侦查行为的目的性特征以及严密的组织纪律和组织协调，体现了明显的行政属性。[3]例如，《人民检察院刑事诉讼规则》第4条规定：“人民检察院办理刑事案件，由检察人员承办，办案部门负责人审核，检察长或者检委会决定。”显然，根据该条规定，检察机关在办理案件的过程中，经过多环节层层把关，层层监督制约，有利于跟踪监控案件进程，最大限度减少错案发生机率。但是，检察机关的办案活动作为司法活动的重要组成部分，同样必须符合亲历性的要求，行政化的案件管理模式割裂了事实审查和法律适用的过程。[4]从某种意义上说，削弱了检察机关纵向监督的效能。不仅如此，在实践中，上级检察机关不时以口头指示等方式就个案的处理向承办人发出指示，这种监督形式虽然灵活、简便，但因其随意性太大，不仅不利于对检察权的监督制约，而且还会妨碍检察权行使。

（二）内部监督制约的协调性缺乏，检察机关职能部门之间的横向监督功能虚化

要想有效实现检察权内部的监督制约，就要在检察权行使的全过程即从起点到终点的各个环节之间实现制度化的相互监督和相互制约。但在司法实践中，一方面，“内部监督制约机制结构松散，监督主体功能不全。”“各部门对监督制约仍停留在各自为战、零打碎敲的层面上。”[5]检察机关各职能部门间没有实现有效的沟通衔接，例如，刑检部门由于没有建立起信息共享机制，对直接受理立案侦查案件的审查各自为战，案件何时审查逮捕，何时审查起诉，互不明了情况；监所部门往往因为不能及时收到其他职能部门送交的法律文书，不明了诉讼程序的进行情况，无法有效行使对其他相关职能部门的监督制约。因而，实践中往往强调对职务犯罪侦查权的监督制约，而对其他方面的监督制约则并没有引起足够重视：对不起诉决定的监督制约限于事后，力度不强，使得一些错误的不起诉决定不能得到及时纠正；有些检察院由同一副检察长分管公诉和控申，阻滞了控申部门纠错功能的发挥。另一方面，由于缺乏统一协调，各自为政，又由于侦查、批捕、起诉等执法活动的特殊性，检察机关内部的纪检监察等部门客观上难以洞察和掌控执法的每个细节并了解执法的全过程，影响和制约了人民监督员、诉讼参与人权益保障以及执法过错责任追究等监督制约机制的作用发挥，难以充分发挥这些机制预防违法违纪行为发生的功能。

（三）检委会以及纪检监察职能欠缺，检察权内部监督制约的保障功能弱化

目前我国检委员会决策机制依然存在一些不容忽视的问题：一是检委会信息来源科学化缺失。检委会研究案件，基本上只凭简单听取承办人的案情汇报，检察长及检委会委员很少具体审查案卷证据材料，因而决策中枢系统所获取的案件信息呈递减状态，影响和制约了决策的正确性。二是检委会决策的司法属性欠缺。“检察委员会委员的选任机制不健全，委员资格偏重行政资历，人员素质参差不齐。”“检察长的行政权威可能影响甚至左右其他检察委员会成员的意见。”“检察委员会议而未决的案件可能通过请示方式报上级审批，将司法断案演变为行政决策。”[6]此外，在检委员会制度中，广泛存在着的不合理的委员结构、不明确的议事范围、不规范的工作流程等问题，影响了检委会工作的质量、效率与法律监督职能的发挥。三是检委会追责机制缺失。高检院《检察人员执法过错责任追究条例》第12条规定：经集体讨论造成执法过错的，由集体讨论的主持人和导致错误决定产生的其他人员分别承担责任。但这仅是对集体议决的执法过错责任承担的原则性规定，而并未对具体认定和追究检委会的执法过错责任作出规定。不难看出，根据检委会议决案件实行集体负责制的规定，假如出现执法过错往往因追责机制的疏漏而集体不负责，也必将直接影响决策主体的责任心和业务决策的质量。与此同时，检察机关纪检监察部门主要是通过采用开展案件回访、案件调查和专项检查等方法对执法办案活动进行监督，对群众和社会各界反映的检察干警违法违纪问题展开调查，对检察权的行使进行监督。但是，由于纪检监察部门一般是在本级院党组的领导下，往往难以对领导层发挥监督作用；由于纪检监察部门缺乏对每个办案岗位业务的熟练了解，导致对业务工作监督难以真正开展。而检务督察这种监督方式实际上也面临着对业务全面监督工作量过大，熟悉各种业务的合格监督者缺乏，也在一定程度制约了检务督察难以充分、有效发挥监督作用。

三、检察权内部监督制约机制改革的基本思路

（一）构建以案管中心为主导的案件流程控制体系，发挥其在规范化执法中的事中监督功能

检察业务工作流程控制是规范办案执法的现实要求，也是强化检察机关内部监督制约的重要方式。一方面，检察机关要根据检察职权，制定总体的业务流程，科学配置各个职能部门的权限。另一方，检察机关各个职能部门要根据《刑事诉讼法》和《人民检察院刑事诉讼规则》等规定，分别制定适合本职能部门办案需要的业务工作流程。在制定业务工作流程时，必须注意三个问题：一是业务流程不要一味重复法律条文的规定，而是要结合办案工作开展的内在逻辑性，将法律条文直观化、功能化和体系化，做到程序合法，权责配置合理，办案效率高；二是要考虑与其他职能部门业务流程的衔接，实现不同职能部门之间业务流程的顺畅流转；三是要针对不同案件、不同环节，根据《刑事诉讼法》、《人民检察院刑事诉讼规则》、《刑法》以及《直接侦查案件立案标准》等司法解释对证据的规定和要求来制定证明标准，只有当案件达到该环节所必需的证据要求时，才能按照流程的规定将案件移转到下一个环节。[7]高检院先后制定实施《人民检察院刑事诉讼规则》等规范性文件，对办案流程进行管理和监督。但在司法实践中，各地检察机关对办案流程的制定缺乏统一标准，具体做法不一，随意性太大，不利于国家法制的统一实施和执法公平公正。从检务督察情况来看，案件承办人依然还存在程序意识不强、背离流程执法办案的问题。为此，必须遵照高检院的要求，推行案件集中管理，建立“统一受案、全程管理、动态监督、综合考评”的执法办案管理监督机制，[8]改革检察机关现行“纵强横弱、分散管理”的案管模式，把案件的监督管理落实到每一起案件和每一个办案环节中，从而不断加强对检察权运行过程中的内部监督和制约，确保检察职能的正确履行，切实提高执法质量和规范化水平。

（二）健全检察委员会监督制约机制，发挥其在规范化执法中的保障功能

检委会是检察机关的最高业务决策机构。设置检委会很重要的一个目的就是对疑难复杂案件以及重要事项进行决策把关。可以说，检委会是确保案件质量和重要事项决策质量的有力保障。检委会通过听取承办人对案件以及其它事项的汇报，可以起到监督承办人的作用，有利于提高执法质量和办案水平。但是，目前检委会制度还存在行政化色彩浓厚、委员专业素质受限、缺乏监督、责任追究难以到位等缺陷和不足，消弭了检委会对业务决策的监督制约功能。因此，要健全完善检委会制度。一是相对弱化行政领导，强化法律监督。[9]要切实执行检委会议事制度，增强程序意识。实施检察委员会无记名投票的表决机制，从制度上避免检委会上检察长一个人说了算，以检察长的个人意见取代检委会的集体意见，使检委会会议研究流于形式，以便充分发挥检委会对案件的集体决策作用，二是健全完善检委会工作机制。要充分发挥检委会办公室对提交检委会的案件进行程序把关和实体审查的作用，细化检委会会前准备、会中汇报与发言、会议记录、结论形成等各个环节的规章制度，确保检委会议事落到实处。三是要增强检委会的透明度。司法实践中，检委会研究案件，往往是在很封闭的状态下进行，参加检委会的委员除了几个重要业务部门的负责人外，都是检察机关的党组成员以及检委会专职委员，信息不公开容易引起社会和公众疑惑。因此，在坚持现有检委会制度的基础上，可以考虑适度开放检委会，根据案件的性质和检察任务的需要，有针对性安排相关职能部门的检察官列席或者旁听检委会；对下级检察机关请示的案件，上级检察机关召开检委会时可邀请下级检察机关的分管副检察长、部门负责人以及案件承办人列席；对专业性较强的案件，可邀请相关专家学者、权威人士列席，参与对案件的研究和分析，在检委会上就相关专业问题发表咨询意见，为检委会委员科学决策提供参考意见；对社会关注、影响较大的疑难复杂案件或者涉检信访案件，可以邀请检察机关的人民监督员、民主监督员、特约检察员以及人大代表、政协委员等社会监督力量列席检委会，增强检委会决策的社会公信力，消除社会各界对此类案件处理的疑惑，真正使检委会成为化解矛盾、维护社会和谐稳定的重要保障。

（三）强化纪检监察以及检务督察制度，发挥其在规范化执法中的震慑功能

检务督察部门是相对独立于检察机关其他职能部门、专门从事对整个业务部门进行监督的内设机构。检务督察一般采取日常性检查、定期检查与不定期检查相结合的方式，从实体和程序的角度对办案活动是否合法进行督察，并对存在的问题予以通报，督促整改。目前各地检察机关都把评析年度执法状况考评的情况作为每年检察长会议的重要议程。从司法实践的情况来看，还有以下问题：检务督察与纪检督察衔接不够，实践中主要案件的督察，对督察中发现的办案人员的违法违纪问题，因虑及同事人情不敢移送、不愿移送纪检监察部门。就是在对案件的督察过程中，也不能真正做到依法严肃督察，对检查出的问题常常采取避重就轻，使得督察流于形式。因此，检务督察与纪检监察在强化检察权内部监督制约方面的作用还有待于更进一步强化。一是要理顺检务督察与纪检监察这两种监督方式的职责、监督重点及相互关系，建立健全二者有效的衔接机制，发挥二者在对自身执法监督方面的互补作用。二是要完善检务督察机制建设。解决检务督察在立法、组织结构及功能等方面条件还欠成熟[10]的问题，按照高检院三项督察一体的大督察模式，统一各地检务督察的权限、内容和方法，确保检务督察的科学、协调发展。三是要结合《检察人员执法过错责任追究条例》的有关规定，将检务督察的结果与对案件承办人的考核考评结果结合起来，奖优罚劣，使发生错案的承办人承担责任，及时矫正违法违纪行为。四是要积极引入社会监督力量推进检务督察以及纪检检察工作的开展。检察权的行使是否合法，是否规范，社会各界看得最清楚，广大人民群众最有发言权，更多地征求民意，听取民声，我们才能发现办案过程中更多隐性的违法违纪行为，有利于及时实施预防、纠正和惩戒，切实杜绝检察权的滥用。

（四）建立科学公正的执法责任追究制度，发挥其在规范化执法中的惩戒功能

内部监督制约要真正在实践中得到落实执行，必须要有刚性的责任追究作为保障和后盾。在检察机关内部监督制约机制中，最关键的是完善和落实对执法过错责任的追究。只有使出现执法过错的案件承办人为其违法违纪行为承担责任，受到法纪的追究，才能从根本上教育和预防办案干警恪尽职守，规范执法，文明执法，公正执法。尽管高检院在对《人民检察院错案责任追究条例》进行修改完善的基础上出台了《人民检察院执法过错责任追究条例》，对执法过错的范围、责任的划分以及追究的具体程序作出了明确规定，但由于司法实务中有些岗位职责的界限模糊，或者本身职能就存在交叉，这样，就是办案中出了问题，也难以划分责任，不好追究。特别是，实践中追究执法过错的责任，也仅限于追究案件承办人，对领导的责任则不追究，这既显失公平，也影响了整个执法过错责任追究机制的效能。因此，应建立健全科学的、刚性的执法责任追究制度。要制定规范完备的业务岗位职责，明确各自的职能责任，即使发生执法过错，也能公正划分责任，明确责任承担的主体。案件承办人对所认定的案件事实、对案件的定性以及提出的法律适用意见负责；检察长和检委会委员对其提出或经其同意并经检委会通过而做出错误决定的意见负责。[11]使违反执法责任的执法者承担其相应的责任。同时，2010年7月，“两高三部”联合制发了《关于对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的若干规定（试行）》，正式确立了司法人员渎职行为调查制度。司法活动包括检察机关的参与，只要有违法办案情况出现，其调查处理与针对公安、法院违法办案行为和行为人的处理是同样的，必须依照“规定”条文严格执行。即是说，检察机关内部诉讼渎职行为同样应当受到调查。为此，检察机关要把履行法律监督职能与加强对自身的监督制约放在同等位置，认真研究上引《规定》如何在检察机关内部进行的程序。




【作者简介】
魏建文，单位为湖南省人民检察院。


【注释】
[1]张穹主编：《人民检察院刑事诉讼理论与实务》，法律出版社1998年版，第364页。
[2]吴孟栓：“论侦查权与法律监督”，载孙谦、刘立宪主编；《检察论丛》（第2卷），法律出版社2001年版，第212页。
[3]龙宗智：“论检察权的性质与检察机关的改革”，载《法学》1999年第10期。
[4]陈聪主编：《检察工作机制创新之思与性》，中国检察出版社2006年版，第13页。
[5]吴建雄：“检察权运行机制研究”，载《法学评论》2009年第2期。
[6]刘昌强：“检察委员会决策机制改革构想”，载《学习与探索》2011年第2期。
[7]卢均晓：“浅谈构建检察业务工作流程控制体系”，载北大法律网http：//article．chinalawinfo．com/Article_Detail．asp？ArticleID=25837。
[8]郭洪平：“案管中心：检察院的‘司令部’”，载《检察日报》2011年6月15日。
[9]检察改革的理论与实践课题组：“检察机关内部监督制约机制的完善”，载《法学》2001年第3期。
[10]王勇：“谁来监督监督者”，载《社科纵横》2007年第1期。
[11]铁戈：“检察机关内部制约机制研究”，载《国家检察官学院学报》1999年第1期。