区分所有权制的立法思考

发布日期：2003-12-01 文章来源：互联网

　　[内容提要] 随着市场经济的发展和住房商品化的实现，公有住房的改革，出现了一栋高楼存在多个所有权的状况，这就使原来的共有所有权和相邻关系的立法无法调整。本文从区分所有权的立法迫切性和如何立法作了一些思考。

　　[关键词] 区分所有权立法必要性

　　中华人民共和国成立后，城镇房屋大部分收归国有，除少量私有房屋可以租赁外，共有住房采取分配办法，成为职工福利的一部分，居住者只支付象征性租金，房屋所有权仍属于国家，不具有商品性质。近年来，随着住房制度的改革，国家在房屋建设方面允许房屋作为商品进入商品流通市场，推行住房商品化，因而原来国有、集体所有的房屋分属不同的住户所有。这对于发展房地产市场，促进社会经济的发展，满足人们的生活需要具有积极的作用，也放映了我国房屋所有权制度的发展方向。本文试图对住房商品化后出现的区分所有权制的法律问题进行探讨：

　　一、区分所有权制立法的必要性

　　区分所有权制是随着市场经济的确立，在住房商品化的基础上出现的一种既非单独所有，又非共有的所有权制的特殊形式。所谓区分所有权，就是数人对同一建筑物各有其一部分的所有权和由各所有人共同使用的部分的共有权结合而成的权利。区分所有人的所有权仅仅及于其所有的部分，而不能及于全部。这种所有权制单靠传统的民法已无法适应，需要靠民法、经济法和行政法等法律的综合调整，而目前这方面的法律不完善。由于区分所有权制在社会生活中有其特殊的地位和作用，研究它具有重要的现实意义。

　　第一、有利于城市房地产的健康发展，推进住宅商品化。房地产是房产和地产的统称，两者都属于不动产，彼此在物质形态上不可分离，存在着密切的联系，地产是房产的基础，房产是依附于地产的建筑物，这里是指楼房住宅。关于地产，根据我国宪法和有关法律的规定，城市土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。这说明，土地的所有者是国家和集体。但对于房产，其所有者有国家、集体和个人三种形式。而以往的城市个人所有的房屋并不多，而且普遍是平房，彼此间存在的关系多属相邻关系。个人对国家和集体所有的房屋只享有用益权，不享有所有权。但随着城市房地产业的发展，由原来的个人使用变为个人所有，这就出现了一个问题，即一栋高层房屋有数套住宅，不同这住宅属于不同的所有者，那么，每一个所有者对自己住宅的专有权与整栋楼房的整体权应如何划分，如何行使，公共部分由谁管理。这类房屋如果无人管理或管理不善，就会出现权利滥用和义务不清的情况。如，有些住户擅自改变自己的房屋结构，安置不合理设备，危及整栋楼的安全和其他住户的生命财产。这类问题，如果不从立法上明确各住户的权利和义务，必然会发生更多的扯皮和纠纷，甚至会危害居民的人身财产安全，使居民对刚起步的房地产业隐藏着潜在纠纷产生不安全感，这将影响城市房地产的健康发展。

　　第二、有利于加强物业管理。伴随着城市高楼拔地而起，物业管理成为人们越来越关心的问题。物业管理是伴随着社会生产力的发展和现代市场经济的确立而产生并发展起来的一个新的服务行业，它是一个国家、一个城市经济发展水平、居民生活状况和文明素质高低的综合体现，是房地产保值增值的重要保证，是一项系统的管理工作和专业化程度很高的劳动密集型行业，是管理、服务和经营的有机结合。尽管物业管理在世界上已有一百多年的历史，但对于我国有着几十年住公有住房的人们来说，却对此十分陌生。我国物业管理从八十年代初期开始起步，并随着近几年住房商品化进程的加快和城镇住房制度改革中公有住房的的出售，物业管理也随之形成。再加上人们生活水平的不断提高，必然对居住区质量的要求也越来越高，认识到房屋的建成是一次性的，而建成后的管理保养却是永久性的。这就为物业管理市场的发展带来了极好的机会和广阔的前景。但何谓物业管理，物业管理机构该管些什么，享有什么权利，特别是高层建筑的维护保养以及电梯、自来水设施、液化气设施等公共部分由谁管理，业主与物业机构之间的权利义务如何明确，各自承担什么责任等等。这些问题如果不细化，不规范化，必然造成业主与物业机构之间的扯皮和纠纷，进而影响物业管理的健康发展。为了加强物业管理，维护正常的管理秩序，维护业主和物业机构的合法权益，把区分所有权制纳入法律调整的范围是当前立法的当务之急。

　　第三、有利于明确权利义务，保护住宅所有人的合法权益。法律权利和法律义务是对立统一的关系，世界上从来没有绝对的权利和自由，公民的权利和自由是相对的；公民在享有宪法和法律规定的权利自由的同时，必须履行宪法和法律规定的义务；公民在行使权利和自由的时候，不得损害国家、集体、社会和他人的权利和自由，否则也就谈不上什么权利和自由了。在区分所有制方面，我们应坚持权利义务相统一的原则，反对特权思想和特权作风。按民事法律关系的基本原理，所有权关系是一种最重要的法律关系。所有权是一种最完整最充分的具有排他性的物权，它意味着权利主体（所有者）可以依法对自己的财产行使占有、使用、收益和处分的权利，包括让与、毁弃、买卖、抛弃等权利。但是。在区分所有权制这种特殊形式上，所有权并不意味着权利主体可以为所欲为，任意处置。产权归个人所有并非意味着所有的权利都掌握在个人手里，因为区分所有权制里含有公共的成分和相互的权利，一个人毁弃自己的部分必然危及到公共利益和其它所有人的权利和利益。因而，所有者能行使哪些权利，不能行使哪些权利，应有明确的法律规定，使区分所有权制做到有法可依，有法必依，确保区分所有权人正确行使权利，维护自己的合法权益。

　　第四、有利于政府的监督管理。依法行政是现代法治国家行政活动的一条最基本的原则。它要求行政机关在行政管理的各方面都要严格依法办事，限制行政权力的滥用，以保证行政机关能正确地行使法律所赋予的各项职权。由于区分所有权制既有个人权利，又有公共权利，换句话，整体（公共）财产中有个人财产，个人财产汇合形成整体共同财产和公共财产，个人财产又无法实际从公共财产或整体财产中完全脱离出来，两者不可分割。如果分割，就会导致整体财产的损害，个人部分也必然受到损害，失去其效用。通过区分所有权制，明确个人和公共部分，个人部分由个人行使权利，公共的、整体的部分由政府或政府委托的专门机构来行使，各司其职，各负其责，各自在法律允许的范围内行使职权和权利，职责分明，权责明确，以确保住宅充分发挥其效用和保值增值。

　　二、区分所有权制立法应注意的几个问题

　　第一、明确区分所有权制与共有的关系。共有是两个以上的权利主体对同一财产享有所有权；区分所有权是由各所有人的专有权和各所有人的共有权结合而成的权利，是一种复合形态的所有制形式。两者既有联系又有区别，共同之处表现为：主体都不是单一主体，外观上表现为同一财产，相互都互有权利和义务。两者的区别也很明显：首先，共有的客体是不分割的同一财产，而区分所有权制的客体除整体外，是分别为各自所有的不同所有权的财产；其次，共有在共有人之间发生双重权利义务，而区分所有权中的专有权是单独所有，意味着所有人对专有部分享有占有、使用、收益和处分的权利，其他人是义务人。只有共有部分各所有人才发生双重的权利义务关系；再次，共有分为按分共有和共同共有，而区分所有权分为内部权和专有权，内部权又可分为共有权和专有权，外部权又可分为成员权和基地利用权；最后，共有主要适用于联营、合伙、家庭等，而区分所有权制适用于高层建筑的不同楼房的不同所有人之间。

　　第二、明确区分所有权制与相邻关系的关系。相邻关系是两个以上相互毗邻的不动产的所有人或使用人之间形成的权利义务关系。两者的联系是都涉及两个以上的主体，区分所有权中含有相邻关系，其客体都是不动产，都是为了保护财产关系和人与人的关系维护社会的安定团结。两者的不同之处是：首先，相邻关系的主体既可以是所有人也可以是使用人，既可以是单位，也可以是个人，而区分所有权的主体只能是所有人，所有人是个人。其次，相邻关系的不动产主要是土地和建筑物或其他设施，而区分所有权的不动产是供居住的高层建筑，不包括其它不动产，再次，相邻关系主要涉及相邻的土地使用权关系，相邻防险、排污关系，相邻用水、流水、截水、排水关系，相邻光照、通风、音响、震动等关系，造成的损害可以是财产的，也可以是人身的，而区分所有权涉及的是财产所有权关系，造成的损害是财产权。最后，相邻关系的处理应遵循有利生产、方便生活，团结互助，公平合理的原则和精神，综合平衡相邻各方的权利和利益；而区分所有权的处理除应遵循相邻关系的原则外，还应遵循所有权的保护原则和方法，如确认所有权、恢复原状、返还财产等。

　　第三、明确国家、成员团体和个人的法律关系。区分所有权是一种复合形态的所有权形式，它是将一栋完整的建筑物划分为几个部分而分别设定所有权，具有复合性和一体性的特征。其复合性表现为内部由专有权和共有权构成，其外部又连带着成员权和地基使用权。成员权是区分所有人基于专有权和共有权而共有关系所拥有的权利，这就要求区分所有人必须组成一个团体，以便管理共用设施及其它共同事务，解决成员间发生的各种纠纷。一体性是指区分所有权的专有权和共有权不可分离，内部权和外部权不可分离房屋建筑离不开地基，而地基的所有权属于国家，这就要求区分所有权的设定和变更必须登记，接受国家的监督。登记的目的在于明确产权归属，保护国家利益和成员团体、各所有人及其受益人的合法权益。这里，国家、成员团体和个人三者的利益是统一的，无论缺少哪一种，整个利益体系就会遭到破坏。法律在调节这三者利益时要统筹兼顾，不能互相代替，更不能否认社会成员的利益。当利益发生矛盾和冲突时，应当在法律的范围内使个人和成员团体利益服从国家利益和社会利益，并使个人利益和团体利益、国家利益相协调，确保国家、成员团体和个人利益的和谐发展，共同维护和推进社会经济的进步。随着城市房地产业的发展，利益分配格局的变化，客观存在着的各种矛盾必然会暴露出来。当然，这种矛盾是在根本利益一致基础上产生的。因此，法律在调节个人、团体和国家的利益时，既不能片面强调国家和团体的利益，忽视甚至取消正当的个人利益，也不能把个人利益至于国家利益和团体利益之上，以致损害国家和集体的利益，而应兼顾国家、团体和个人的利益，使三者的利益有机地结合起来。

　　总之，区分所有权制是市场经济条件下随房地产业发展起来的新的复合形态的所有制形式，它既不同于一般的所有权关系，也不同于共有关系和相邻关系，它直接涉及各所有人、成员团体的利益和国家的监管，用传统的民法调整已无法适应，需要用专门的法律或专章法条加以规定，只有这样，法律才能适应社会经济发展的需要。

　　三、区分所有权制的立法构思

　　由于区分所有权关系不同于财产共有关系，也不同于相邻权关系，因此，它不可能完全按民法的规定来解决。它涉及政府的公共管理、个人所有权的行使和成员团体共有权利的行使。如何协调行使好各自的权限，是区分所有权制度得以良好运行的关键。本文试图从以下几方面谈立法构思：

　　第一、整理国家有关的法律、法规、规章和有益的管理文件，制定统一的区分所有权的专门法律。由于我国目前没有统一的区分所有权的专门法律规定，而是散见于建设部的有关规定、各地方自己的规定和有关公司企业的规定中，导致了各地在建筑物区分所有权方面的处理千差万别，这不利于国家对建筑物区分所有权的统一规范管理。安居是公民的基本权利和需要，国家应把公民的安居住宅纳入其法律调整范围，尽早出台统一的区分所有权的法律，并使该法律对政府的管理、各所有权人的权利义务和成员团体的权利义务作出规定。

　　第二、建立公共管理机构。由于区分所有权有专有权、共有权和成员团体权组成，它具有主体身份的多重性和三权统一的一体性的特征，不同的部分应有不同的代表者。其中，公共部分的代表者应是一个公益性的管理机构，这个机构既可以是物业管理公司，也可以是专门的管理委员会，具体组织应有成员大会、、负责人，分管具体工作的部门机构。该机构代表成员团体履行职责，负责具体的管理工作。同时，明确该机构的权利和义务，并制定管理章程。该机构的权利应是制定管理条例和办法，确定管理人员的岗位职责；组织成员共同制定物业管理公约；依法收取管理费用；颁发住户手册；制止违规行为；依法实施管理权；聘请合格管理人员并颁发聘书；建立住宅区及接管有关设施等。其义务应是履行职责，依法经营；接受住户居民的监督，保障住户的人身和财产安全；认真执行合同和各种规章制度；提供优质服务；因管理不当造成住户损失的应依法赔偿；保护好公共设施；接受政府和政府有关部门的监督和指导。依法行使权利，正确履行义务，确保小区的安全，舒适和环境优美，提高管理信誉，使物业管理得到健康发展。

　　第三、明确政府主管机构职责。由于区分所有权制中含有公共成分，这种公共部分应由一个代表公意的机关来行使，这个机关就是行政机关，行政机关行政活动的目的就是为了实现对国家事务和公共事务的组织与管理。在我国，各级政府中享有执法权的各种因行政事务的繁杂而种类繁多，如工商、公安、税务、物价、金融、海关、交通、外汇管理、环保、土地管理、城建等部门。随着城市房地产业的发展，区分所有权制中的公共部分的监管越来越显得迫切，这就需要有相适应的机关来加强管理。从目前的情况看，最好是由城建部门和土地管理部门来监管。如却有必要，也可以设立政府的专门管理机构，纳入政府的正常管理范围。另一方面，由于政府的行政权具有自由裁量性、主动性、单方面性、强制性和优益性等特点。行政权如果不限制，就可能导致权力的滥用和滋生腐败，因此必须对行政机关的权力进行有效的制约，这种制约手段就是法律。通过立法，明确行政机关的职责，要求行政机关在执行法律的活动中必须符合国家的法律规定，严格依法办事，使依法行政真正落到实处。根据区分所有权的情况，行政主管部门应依法主动实施监管；做好产权登记工作；检查环境卫生安全是否符合要求；建设公共道路设施和地下设施（如下水道）；协助和督促制定管理措施；设计住宅区建设规划并监督实施；对违法行为的处罚；调处纠纷等等。通过这些措施，使行政主管机关认真履行监督职责，实现依法行政。

　　第四、立法明确区分所有人和成员团体的权利和义务。这是国家、集体和个人三者兼顾的法律原则在区分所有权立法中的具体体现。前面对政府的职责作了阐明，在这里，我们要求个人在行使权利时，不得损害国家的、集体的利益和其他居民的合法权益；集体应保障个人权利的实现，同时应以对国家和社会负责的态度履行自己的职责；国家应保障个人和集体的合法权益，纠正和处理其违法违规行为。

　　各区分所有人的权利为：依法行使专有部分的所有权，出席成员团体会议；发表意见和表决；行使选举权和被选举权；制定章程和讨论章程并监督实施；享有人身财产安全权和其它利益的享受权；等等。

　　应履行的义务为：居民应当爱护和正确使用房屋，维护建筑物的牢固和完整，并定期对房屋进行安全检查和采取安全措施，如有共同危险应共同履行消除的责任；房屋修缮时，房屋的相邻人应当给予配合，不得借故阻碍房屋的修缮；依法行使专用部分的处分权；不得随意变动公共部分和损毁建筑物附属设施（如供水供电供气设施、绿化带、电视闭路设施等）；使用燃气管道设施的用户，不得擅自拆、改、迁、装燃气设施和用具，严禁在卧室安装燃气管道设施和使用燃气，并不得擅自抽取或采用其他不正当手段使用燃气；用户不得用任何手段加热和摔、砸、倒卧液化石油气钢瓶，不得拆修瓶阀等部件，不得自行改换检验标记；居民应当按照规定的时间、地点和其他要求，将生活垃圾倒入垃圾容器或指定的生活垃圾堆放场所，实行分类袋装的应按要求分类袋装；废旧家具不得随意投放，不得将有害废物混入生活垃圾中；生活垃圾运输车应当做到密闭化，经常清洗，保持整洁、卫生和完好状态，避免再次污染。缴纳分担合理的公共费用；遵守规定，服从管理和报警的义务。

　　成员团体的职责为：落实规章制度的执行；搞好住宅区的公共环境卫生和安全；维护成员的人身和财产安全；查询可疑人员；保证国家法律法规在本区域的实施；沟通政府和成员间的关系；调解民间纠纷；等等。这样，权利义务明确，相互监督，便于区分所有权的行使，也便于住宅区的管理。

　　此外，居民在行使所有权时，应响应政府号召，实行计划生育，计划用水和节约用水，分户安装计量水表。一方所有人如需改变房屋的外形时，应先由成员团体的书面同意，经主管部门批准，正确处理毗邻关系。因他人阻碍，有可能导致房屋发生危险的，当地人民政府房地产行政主管部门可以采取排险解危的强制措施。

　　最后，形成一个严密的监督保护体系。由于区分所有权不是一个单一的所有权关系，它既涉及个人对专有权利的行使，也涉及管理机构对成员团体部分的管理服务，还有政府主管部门进行的登记和管理。因此，个人、服务机构和政府三者之间，不管哪一方出了问题，都会给区分所有权带来危害，特别是政府方面的违法违纪就更难处理。为了维护法律的统一和尊严，为了维护社会的安定团结，为了维护城市房地产业的健康发展，加强法律监督是对权力进行有效制约和监督的手段，是保证法律实施的基本条件，也是现代法治国家的一个重要标志。法律监督应由国家机关和社会各方面的力量构成。通过国家机关和社会力量，监督居民、小区管理机构和政府主管部门的活动是否合法。对合法的要给予保护，对违法行为要依法处理。通过法律监督，促使被监督者严格依法办事，正确行使权利，从而把区分所有权制纳入法制的轨道。

　　通过立法，明确居民、物业管理部门和政府主管部门三者的职责权限，理顺关系，相互协调、相互配合和相互监督，形成三位一体的管理制度，再加上其他国家机关和社会力量的监督，共同维护区分所有权制的健康有序发展。

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