桐梓县农资公司因出售劣质化肥被桐梓县标准计量局行政处罚案

    「案情」

    原告：贵州省桐梓县农资公司法定代表人：同为平，经理。

    被告：贵州省桐梓县标准计量局。

    法定代表人：何正明，局长。

    1989年6月至10月，桐梓县农资公司依合同先后从湖北省黄梅县沙岭化工厂购进“梅鹤牌”三元复混肥（以下简称复混肥）180吨。厂方随货出具了一张产品质量检验单。农资公司在销售过程中，因有人反映黄梅县生产的这批化肥质量有问题，曾自行取样送贵阳红岩化工厂检测，样品检测结果总养分为12.66％（按国家制定的复混肥业专业标准，总养分应≥25％）。10月14日，县工商行政管理局得知情况后，查封了农资公司库存的50吨复混肥，并通知黄梅县沙岭化工厂来桐梓接受处理。10月20日县工商局与农资公司和生产厂家一起共同对查封的复混肥抽样，并送遵义地区质量检测所检测。样品检测结果总养分为25.5％。10月25日，县工商局出具书面通知，确定该批复混肥质量符合部颁标准，通知农资公司继续销售。11月18日，县标准计量局派质检员到县农资公司仓库，对仅存的28.35吨复混肥抽样，并送遵义地区质检所检验。12月10日，遵义地区质检所对样品检测结果总养分为7.3％。因此，县标准计量局口头通知县农资公司停止销售该批复混肥。县农资公司为此询问县工商局，县工商局坚持原通知有效，同意农资公司继续销售。于是，县农资公司将未销售完的28.35吨复混肥全部调给花秋区，花秋区供销社将28.35吨复混肥调给六个分销店销售。

    由于县标准计量局与工商局对查处农资公司销售180吨“梅鹤牌”复混肥的检测结果不一致，县查伪领导小组于1990年1月20日召集县标准计量局、县工商局等单位开会进行研究，会上决定对剩余的复混肥重新抽样检测，并确定以这次检测结果为处理根据。1月22日县查伪办、工商局、标准计量局、农资公司、花秋区供销社等部门联合对调至花秋供销社生产资料门市部仅有6.72吨的复混肥进行抽样，样品于2月11日经省质检所检测，总养分为7.13％，结论为劣质复混肥。县标准计量局据此确定县农资公司这批购进的180吨复混肥为劣质化肥，并根据国发（89）61号文件第二条、《工业产品质量责任条例》第二十四条、黔府办（90）5号《贵州省产品商品质量奖惩处罚暂行办法》第十五条的规定，于同年4月28日对县农资公司作出行政处罚决定：1、对已调拨销售的151.5吨劣质复混肥的非法收入49651.97元全部予以没收，并按非法收入的20％罚款9930.39元，合并执行罚没款59582.36元；2、对调往花秋区供销社的28.35吨劣质复混肥必须重新依质论价，挂牌销售；3、送省、地检测费450元由农资公司承担。县农资公司不服县标准计量局的处理决定，于1990年5月10日向桐梓县人民法院提起诉讼。

    「审判」

    桐梓县法院审理认为，县标准计量局认定查封抽样的28.35吨复混肥为劣质商品是正确的，但被告以此推论原告已经出售的151.5吨复混肥都是劣质商品，不具有准确性，处理适用的国发办（90）32号文件第二条、《工业产品质量责任条例》第二十四条、《贵州省产品商品质量奖励处罚暂行办法》第十五条不当。据此，判决如下：1、被告所作没收原告经销的151.5吨复混肥非法所得、罚款共59582.26元，处罚不当，予以撤销；2、被告所作依质论价，挂牌销售28.35吨劣质复混肥的处理正确，予以维持；3、被告于花秋区抽样送检的检测费由原告负担。

    一审宣判后，县标准计量局不服，向遵义地区中级人民法院提出上诉。其上诉理由主要是：1、认定180吨复混肥为同一批次的根据是，该批化肥是同一张购销合同，同一张发货单，同一张验收单，同一张工厂附的产品检验单。2、复混肥是含三种化学元素的均匀性产品，任何时候从该批产品中按照法定程序抽样检测，检测结果都具有等可性。3、县工商局查处的抽样检测没有质检部门的专业技术人员参加，其检测结果无效。同时县标准计量局就能否以剩余商品的质量推定整批商品质量问题请示国家技术监督局，国家技术监督局质量监督司所属的质量监督检查处于11月10日函复桐梓县计量局：“根据中华人民共和国专业标准ZBG？21002？87中检验规则规定，如果能确认农资公司购进的180吨复混肥为同一批次的产品，则可以通过对库存的30吨产品的检验，来确定整批180吨复混肥的质量水平。如果无法确定这180吨复混肥为同一批次的产品，则应仅对现存的复混肥按标准规定作质量评价”。

    遵义地区中级人民法院二审审理认为，由县查伪办组成的检验组，对花秋区供销社未售完的复混肥抽样，送省质检所检测，其程序合法，这次检测结论应予确认，按照中华人民共和国专业标准ZBG21002？87“复混肥料”只要确认同一批次中的部分为劣质商品，就可认定已售部分也为劣质商品“的规定，应确认县农资公司已售的151.5吨复混肥属劣质商品。于1990年12月13日作出判决：维持桐梓县人民法院行政判决书中第二项、第三项；撤销第一项，变更桐梓县标准计量局处理决定中第一项为：没收县农资公司调拨销售的151.5吨劣质复混肥的非法收入49651.97元，并处以该非法收入的15％的罚款7447.80元，合计罚没款为570099.77元。

    二审判决后，县农资公司不服，并以遵义地区中级人民法院行政判决书认定事实不清，适用法律不当为由，于1991年1月20日向遵义地区中级人民法院及桐梓县人民检察院提出申诉，要求中院再审。申诉请求是：1、撤销遵义地区中级人民法院的判决书；2、依法撤销桐梓县标准计量局的处理决定；3、对被计量局查封的28.35吨化肥中未检验的22吨化肥重新抽样验质，依法处理等。遵义地区中级人民法院对申诉未受理。县检察院接到申诉状后，经过审查，认为二审判决认定事实不清，主要证据不足，于1991年1月25日向遵义地区检察分院提出“桐梓县农资公司不服中院行政判决移送抗诉的报告”。遵义地区检察分院经审查同意县检察院抗诉的意见，遂按案件管辖，正式提请贵州省检察院抗诉。贵州省检察院经过审查，依据行政诉讼法第六十四条之规定，于1991年7月5日以（91）黔检行抗字第1号抗诉书向贵州省高级人民法院提出抗诉。其抗诉理由：1、桐梓县农资公司已销售的151.5吨复混肥与剩余的28.35吨劣质复混肥不能认定为是180吨的同一批次；2、判决书中叙述中华人民共和国专业标准ZBG21002？87“复混肥料”的内容，经查阅该专业标准中并无此规定；3、二审判决没有对桐梓县工商局的行政行为作出结论；4、桐梓县工商局对库存的50吨复混肥抽样检测结果符合国家专业标准，后由桐梓县标准计量局对库存的6.72吨复混肥抽样检测结果属劣质化肥，以后者否定前者没有科学依据。

    贵州省高级人民法院根据行政诉讼法第六十三条第二款的规定，对本案进行了提审。

    贵州省高级人民法院审理认为：1990年1月经桐梓县查伪办、县标准计量局、县工商局、县供销社等单位对县农资公司调往花秋区该批未销售的复混肥联合进行抽样，结论为不合格，属劣质复混肥。这次抽查检测程序合法，当事人双方及参与各方均无异议，应当予以确认；县农资公司已销售的151.5吨复混肥与库存28.35吨复混肥中被依法抽查结论为劣质的复混肥，是该公司进货180吨的同一批复混肥，生产单位发货时对这批复混肥出具了一张检验单，作为该批复混肥的同一质量表示。桐梓县标准计量局查处时，依法对已销售的151.5吨复混肥确认与被抽查检测为劣质的复混肥是同一批产品，根据是充分的。桐梓县农资公司作为产品经销单位，没有按照国务院发布的《工业产品质量责任条例》第四章第十四条的规定，在进货时对产品质量进行验收，以致销售了劣质复混肥，自应承担相应的责任，受到处罚。桐梓县标准计量局依照上述条例第七章第二十五条的规定，对其进行查处是合法的。遵义地区中级人民法院二审时给予了支持是正确的。但其引用中华人民共和国专业标准ZBG1002？87中有关“复混肥料”的内容没有根据，应予纠正。

    关于桐梓县工商局与桐梓县标准计量局对县农资公司的同一购销复混肥的问题进行的调查和处理是否重复查处的问题，法庭调查的事实充分证明，县工商局和县标准计量局作为不同的行政管理职能部门，他们履行职务是按照国务院批准的关于贯彻《工业产品质量责任条例》原则分工的意见行使各自的职责，没有重复查处。桐梓县工商局在行使职务中没有查出桐梓县农资公司经销的该批复混肥是劣质商品，允许其继续销售，不是被诉的具体行政行为，因而二审判决毋需对此作出结论。

    此外，在对桐梓县农资公司的处罚上，鉴于有关部门对复混肥的检测先后不一，县农资公司在被查过程中态度好，尚不属于弄虚作假、态度不好、坑农害农情节恶劣的从重处罚对象，因此，可不予罚款。

    综上所述，根据国务院《工业产品质量责任条例》第二十四条、第二十五条和《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项之规定，该院于1992年6月16日作出如下判决：

    一、遵义地区中级人民法院行政判决中支持桐梓县标准计量局没收桐梓县农资公司经销劣质复混肥的非法收入49651.97元，对已调往花秋区供销社的28.35吨劣质复混肥依质论价、挂牌销售的决定是正确的，予以维持；

    二、遵义地区中级人民法院判决中确认的桐梓县农资公司应负担的抽样送检费是正确的，亦予以维持；

    三、桐梓县农资公司在被查处过程中，态度是好的，不应罚款，遵义地区中级人民法院判决中对其罚款的部分予以撤销。

    「评析」

    本案在处理过程中，主要涉及以下几个问题：

    （一）桐梓县农资公司已售出的151.5吨复混肥与库存的被抽检结论为劣质的28.35吨复混肥是否属于同一批产品？能否确认同属劣质复混肥？这是本案争议的关键所在。从本案的实际情况来看，桐梓县农资公司从沙岭化工厂购进180吨复混肥时，生产厂家对该批产品随货附有一份质量检验单。这是对该批180吨复混肥质量负责的意思表示，而且不仅仅是对已售出的151.5吨复混肥的质量合格证明。当这180吨复混肥中的部分被依照法定程序抽样送检，结论为劣质复混肥时，生产者和经营者应共同对这批180吨复混肥承担质量责任。如果只对库存的28.35吨劣质复混肥承担责任，而对已销售的151.5吨复混肥不予负责，实际上就是否认了生产厂家随货质量检验单对这批180吨复混肥质量责任的承诺。这既不利于维护消费者的合法权益，也有害于商品市场的正常流通秩序。本案在审理过程中，有一种意见认为，180吨的数字超过了沙岭化工厂日产50吨的日产量，因而不能认定为同一批产品，即不能推定已销售的151.5吨复混肥也为劣质产品。这是将生产能力与产品质量等同起来。实际上，产量大小与产品质量之间并无必然联系。劣质产品在投料标准、生产规程、质量管理等方面将根本无章可循，今天生产的是劣质产品，明天生产的可能还是劣质产品。对本案的产品质量责任，必须也只能根据厂方出具的对180吨复混肥质量负责的产品质量检验单和对该产品质量依法检验的结论来确定。

    （二）对桐梓县工商局与桐梓县标准计量局分别实施的两个相互矛盾的行为应当如何看待？本案中，县工商局曾对县农资公司经销的复混肥抽样送检，结论为质量合格，并通知县农资公司继续销售。这一事实行为与县标准计量局的抽检结果和处理意见大相径庭。从时间上看，工商局查处在前，标准计量局查处在后，似为重复查处，其实不然。国务院批准的《关于贯彻〈产品质量责任条例〉原则分工意见》第一条规定：“凡属产品质量问题，均由国家技术监督局及其所属各级技术监督机构负责查处”。因此，作为国家专职技术监督机构的桐梓县标准计量局是本案的有权查处机关，而县工商局则不是。再者，按照县查伪领导小组决定，以县查伪办、标准计量局等有关单位共同参加的质量抽检结论为处理本案的依据。所以，县标准计量局在县工商局没有发现这批复混肥有质量问题的情况下根据结论为劣质复混肥的抽检结果，对县农资公司作出行政处罚决定，是合法的，正确的，不存在重复查处的问题。至于县工商局同意县农资公司继续销售复混肥的书面通知，因不是本案中被诉的具体行政行为，故法院判决无需对此作出评价。

    （三）三级法院对本案的判决是否正确？桐梓县法院一审判决仅认定县标准计量局查封抽样送检的28.35吨复混肥为劣质产品据此推定已销售的151.5吨复混肥为劣质商品不具有准确性，因而撤销了县标准计量局行政处罚决定中的第一项，即没收其全部非法收入，并处非法收入额20％的罚款。这样处理显然不当。遵义地区中级人民法院二审判决认定县农资公司已销售的151.5吨复混肥与查封库存的28.35吨复混肥为同一批产品，均属劣质产品，对县标准计量局的行政处罚决定给予支持，是正确的。但其引用行政规章内容有误，应予纠正，检察机关对此抗诉理由成立。贵州省高级人民法院的再审判决对二审判决给予基本肯定的同时，对其不当之处进行了纠正，并考虑到县农资公司在本案中尚不属于弄虚作假，坑农害农等情节恶劣的从重处理对象，因此撤销了二审判决中对县农资公司处以罚款部分。这样处理是恰当的。