析一起行政诉讼案件

    1998年，澄迈县政府决定建设华兴路，由侨发公司以用地补偿方式投资承建。对道路的规划、土地征用、房屋拆迁、安置补偿等，澄迈县政府批转有关职能部门下发了一系列文件。原告王家林等6名户主对其中的澄府（1999）71号文（下称71号文）不服，向澄迈法院提起行政诉讼。

    71号文共对涉路的32个户主作出了5项处理决定，主要内容为：1.接受土地补偿或政府统一安置的，依照已下发的澄府（1998）138号、141号文执行。即个人原在华兴路范围内有面积90平方米宅基地的，在原地予以安置一格宅基地，个人必须交3.5万元道路设施分摊费。2.对不接受安置的，视其实际情况处理：①持国有土地使用证的，收回土地使用权，注销土地使用证。②属于集体土地而擅自买卖的，没收非法买卖土地所得，并按30元/ｍ2予以罚款；历次清房中，已经予以罚款处理的，原罚款不足30元/ｍ2的，按差额部分补罚。③异地对上述两种情况的户主给予相等面积的宅基地安置。3.对户主王家林的房屋不再拆迁与征用，已交付的4万元道路设施分摊费给予退还，靠近华兴路部分空地由政府征用，其补偿价为444.44元/ｍ2.原告对被告将其小屋拆除后的土地当作空地，以444.44元/ｍ2予以征用不服，与其他2名户主一起对71号文提起行政诉讼，另外有3名户主对71号文也提起诉讼，请求撤销71号文。澄行法院将两案合并审理，于1999年12月2日作出了（1999）澄行初字第10号行政判决书（下称第10号判决书），认为71号文对个人采取在原已取得的宅基地上安置，要求户主缴交3.5万元，没有法律依据，所有的5项决定均不能提供任何法律依据，其行政行为法律依据不足，故判决撤销71号文，由被告重新作出处理。

    判决生效后，被告一直未重新作出处理，造成原告的部分宅基地处于未定状态，已交付给第三人侨发公司，且被告在71号文中已答应退还的4万元道路设施分摊费，没有了生效的行政决定拘束，被告及第三人又不肯主动退还，原告于2001年2月向法院提起民事诉讼。（2001）海南民终字第376—1号民事裁定书认为，原告4万元道路设施分摊费的收取，是澄迈县政府的行政行为所致，不属民事法律规范调整的范围，驳回了原告的起诉。原告在民事诉讼无法解决，被告又长期拖延不重新作出处理决定的情况下，于2001年11月27日书面申请被告执行法院判决，同时向澄迈法院申请督促被告处理。澄迈法院于2001年12月3日向被告发出了司法建议，被告仍未重新作出处理。原告于2003年4月29日，以被告行政不作为向澄迈法院提起行政诉讼，请求法院判令：1.限时被告重新作出处理决定；2.判令被告及第三人赔偿因被告不作为造成原告已交付的4万元道路设施分摊费损失。

    本案能否以行政不作为立案，并由此判令被告限时履行法定作为的职责，存在两种意见：一种意见认为，被告拒不履行法院重新作为的生效判决，原告应依照《行政诉讼法》第六十五条第三款的规定，申请人民法院强制执行。第10号判决书，在判决撤销71号文时，已判令要求被告履行职责，重新作出处理。本案原告起诉被告不作为，在第一项请求中，请求法院判令被告依法履行职责，重新作出处理决定，是一种重复起诉。根据“一事不再理”原则，应不予受理。原告只能提出强制执行申请，要求法院执行第10号判决书的判决结果。而第二项赔偿请求，因原告4万元道路设施分摊费的损失，与被告是否履行重新作为的法定职责不存在因果关系，原告应依法单独提起行政赔偿诉讼解决。至于原告因第三人侨发公司收取4万元道路设施分摊费纠纷，则不属于行政诉讼的受理范围。应驳回原告的起诉。

    另一种意见认为，应以行政不作为立案，判决被告限时履行职责，并承担不作为赔偿责任。笔者倾向这种意见，理由是：1.原告从未因被告的不作为具体行政行为提起诉讼，不是重复起诉。虽然在第10号判决书的判决结果中，已判决要求被告履行作为职责，但这次诉讼所诉的对象是被告处理建路问题的具体行政行为，诉请的事项是要求法院撤销该具体行政行为。而本次诉讼，是原告对被告未履行重新作为的法定职责的不作为行为不服而提起诉讼。虽然前后两次判决结果中，都含有要求被告重新作出处理的内容。但本次诉讼，原告增加了要求被告重新作出处理决定的时限。因此，两次诉讼针对的具体行政行为不同，判决要求被告重新作出处理的相同款项中，已增加了履行时限的新内容。不能说是重复起诉。

    2.原告两次诉讼的诉请和目的不相同，前一次诉讼是要求法院撤销被告建路处理决定。而本次诉讼是由于被告拒不履行法院生效判决确定的义务，不履行法定职责，使问题拖延四年之久未得到处理，导致原告的宅基地处于不确定状态，不能依法使用，4万元道路设施分摊费无法退还。诉请中既要求被告限时履行法定职责，同时要求被告与第三人承担国家赔偿责任，返还4万元道路设施分摊费。为解决这些诉请问题，实现诉讼目的，只能通过起诉行政不作为解决，而不能通过申请法院强制执行解决。因为第10号判决书结果只有撤销71号文，要求被告重新作出处理，并没有可供执行的具体内容。被告拒不履行重新处理职责，依据《行政诉讼法》第六十五条第三款的规定，法院依法只能对行政机关提出司法建议，处以罚款，扣划存款；情节严重构成犯罪的，依法追究有关人员的刑事责任。这些制裁措施，只是对拒不履行生效裁判的行政机关和相关责任人，作出建议或进行相应处罚，并不能强制被告作出决定，原告申请法院强制执行根本解决不了诉请的问题。

    3.原告尚不具备单独提起行政赔偿的条件。最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第（4）项规定：“加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法。”因被告决定在原地安置宅基地的户主，必须每格交3.5万元。原告按此要求向投资建设的第三人交了4万元?原告有两格房子，应交7万元?。第三人按被告决定收取原告4万元的行为，虽然在71号文中已决定退还，但71号文有多项违法决定，已被法院的第10号判决书撤销，要求重新作出处理。而直至原告起诉，被告并未重新作出处理。至此，尚没有任何一个职能部门对收取4万元的行为是否合法，是否应予退还予以确认。依上述司法解释的规定，显然不能单独提起赔偿诉讼。退一步说，如果可以单独提起国家赔偿诉讼，只能解决4万元道路设施分摊费的争议问题。原告对被告拆除其小屋后，当作空地征用等争议问题就得不到全面解决。不能要求原告将同一行政行为中争议的问题，割裂成请求强制执行和国家赔偿等多个单个问题去起诉解决，这既不符合法律规定，也徒增当事人的诉讼负担。

    4.被告的不作为是否返还道路设施分摊费存在法律上的因果关系，属行政诉讼的受案范围。原告向第三人缴交4万元道路设施分摊费，是根据被告71号文之前作出的行政决定要求的。而决定退还原告4万元的71号文，已被法院生效判决撤销，要求重新作出处理。正是由于被告拒不履行法院生效判决，及时作出新的处理决定，才使第三人依据被告的决定，收取原告4万元道路设施分摊费的行为，得不到依法确认和处理。被告的不作为，直接涉及到原告4万元道路设施分摊费能否得到返还，影响了原告的具体权益。不作为与4万元能否依法得到返还，显然存在法律上的因果关系，属于行政诉讼的受案范围。被告要求原地安置宅基地的户主，每格交4万元道路设施分摊费，属于违法摊派行为。按照《国家赔偿法》第四条第（三）项和第二十八条第（一）项的规定，被告应当承担国家行政赔偿返还财产的义务。但由于4万元道路设施分摊费，是第三人侨发公司向原告收取的，应由其承担直接返还义务。