行政确认是否可作为“权证”的依据

案情

　　赵昌顺系重庆市开县南门镇芙蓉村第六村民小组（因行政区划调整，由原芙蓉村19社变更而来）村民。2010年10月22日，赵昌顺向开县人民政府提出申请，以开县南门镇人民政府已于2002年10月25日作出《关于芙蓉村19社在龙门岩公路外边河坎零星地权属争议的处理意见》，确认争议的1.68亩土地所有权属于芙蓉村19社，使用权即土地承包经营权归赵昌顺为由，请求开县人民政府对上述土地进行登记造册。2010年11月30日，开县人民政府以赵昌顺为家庭承包方代表颁发了（2010）第CQ313903060140号农村土地承包经营权证，确认赵昌顺农村承包经营户对争议之地及其他承包土地共计4.88亩的承包经营权，承包期限为1996年9月30日至2026年9月30日止。后来因涉及征地补偿，芙蓉村第六村民小组认为，开县人民政府向赵昌顺颁发农村土地承包经营权证缺乏土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等法定依据，有关确权决定不能作为颁证的法定依据，遂提起行政诉讼，请求撤销开县人民政府给赵昌顺颁发的（2010）第CQ313903060140号农村土地承包经营权证。

　　分歧

　　对土地登记管理机关向权利人颁发土地承包经营权证的依据存在不同认识。　一种意见认为，被告开县人民政府在第三人没有提供承包合同的情况下，直接根据行政确认决定向第三人颁发土地承包经营权证缺乏法律上的依据。另一种意见认为，该土地行政确认决定可以视为承包合同。

　　评析

　　笔者同意第二种意见。对土地承包合同作实质理解，丰富了农村土地承包经营权属登记案件的审理思路，有利于维护农村土地承包经营关系的稳定。不过，审判实践中需注意两个方面的问题：

　　第一，尽管农村土地使用权权属争议大都涉及土地承包经营权纷争，但土地使用权属争议和土地承包经营权属争议并非相同意义的概念。土地使用权行政确认决定必须包含证明土地承包经营关系的内容，方可视为承包合同。否则，不能视为承包合同作为颁发土地承包经营权证的依据。

　　第二，行政确认决定并非标准的土地承包合同，一般不具有确定承包经营期限的内容，而登记机关在权属证书中对承包经营期限的确定却是法定事项。因此，诉讼中法院对登记机关确定承包期限的审查存在一定障碍。对此，国家土地承包期限政策规定和当地同类土地的承包期限可作为基本的判断标准。

　　（作者单位：重庆市第二中级人民法院）