常某某诉侯马市公安局行政赔偿案

案情

原告：常某某，男，X年X月X日出生，汉族，住侯马市X乡X村。

被告：侯马市公安局，住所地侯马市X路X号。

法定代表人：许某某，局长。

1993年5月的一天深夜，侯马市公安局下属的高村乡派出所怀疑常某某有盗窃行为，未办理任何法律手续，派人将常某某抓到派出所，经讯问没有结果，就将常某在乡政府大门上，近一个小时里，引来近百名群众围观、议论。后常某某带铐逃回家，不久出现精神失常某象。其父常某义一边为儿子寻诊治疗，一边到有关部门申诉。侯马市检察院立案查处。1997年9月14日经北京市精神病医学鉴定委员会鉴定，结论为：“被鉴定人常某某临床诊断为精神分裂症，1993年5月被非法拘禁、铐、打是起病的诱发因素。”1997年10月本案的直接责任人马××、韩××因犯有非法拘禁罪，被追究了刑事责任。在刑事诉讼期间，经法院裁定驳回了被害人常某之父常某义提起的刑事附带民事诉讼。1998年元月5日，常某某向侯马市公安局递交了《赔偿申请书》，侯马市公安局分两次给付常某某人民币6000元，后双方未能就赔偿问题达成协议，侯马市公安局遂于1998年3月4日出具了《国家赔偿事件协议不成立证明书》。常某某不服，向临汾地区中级人民法院提起行政赔偿诉讼，请求法院判令被告按国家赔偿法的规定，赔偿被害人各种费用共计人民币97万余元。被告侯马市公安局辩称：致害行为不是具体行政行为，不属行政诉讼法的调整范围，国家赔偿法对本案无溯及力，即使可以起诉，也已超过诉讼时效。

审判

临汾地区中级人民法院一审判决认定，侯马市公安局工作人员滥用职权，非法拘禁常某某，已被追究刑事责任，致害行为事实存在，由此诱发常某某患了精神分裂症，后果严重，应依法承担赔偿责任。赔偿范围包括：已花销的医药费、交通费，因误工减少的收入、继续治疗的费用累计人民币61050元，侯马市公安局赔偿80％，常某某主张的其他赔偿项目有的不属行政赔偿范围，有的无证据，故不予支持。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第三条第（三）项、第二十七条第一款第（一）项之规定，该院于1998年作出判决：

侯马市公安局在判决生效后十五日内赔偿常某某人民币48840元。

常某某不服一审判决，向山西省高级人民法院提起上诉，称：原判认定事实不清，判决赔偿数额计算不当。

侯马市公安局不服一审判决，上诉称：致害行为不是具体行政行为，法院不应受理；《国家赔偿法》对本案无溯及力。山西省高级人民法院审理认为：侯马市公安局工作人员在行使行政职权时，非法拘禁常某某，已经法院刑事判决确认直接责任人构成犯罪。常某某遭非法拘禁导致精神失常，其人身自由权和生命健康权遭受侵害，侯马市公安局应承担行政赔偿责任。致害行为虽发生在《国家赔偿法》实施之前，但被确认为违法是在该法实施之后（1997年10月临汾中院的《刑事裁决书》），按照新的程序法规范生效之后必须遵循的原则，本案涉及的行政赔偿应按照《国家赔偿法》规定的程序处理；赔偿的范围和标准等实体问题，应按致害行为发生时已有的规定执行，侯马市公安局未提供当时的有关规定，故可参照《国家赔偿法》的规定酌情给予赔偿。赔偿范围包括已花销的医药费、交通费、营养补助费、看护人佣金、继续治疗的费用等。常某某及其法定代理人请求赔偿发病期间给亲属造成的伤害损失，不属本案赔偿范围；有的项目主张赔偿数额不符合法律规定，应予驳回。原审法院认定事实清楚，程序合法，但认定受害人承担部分损失无法律依据，赔偿数额计算欠妥，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第三条第（三）、（五）项之规定，该院于1998年11月9日作出判决：

一、撤销临汾地区中级人民法院（1998）临中法行初字第3号行政赔偿判决；

二、侯马市公安局赔偿常某某已花销的医药费14000元、交通费5000元、营养费3000元、看护人佣金7200元、继续治疗的费用20000元，因误工减少的收入31050元（按国家96年职工年平均工资的5倍计），上列各项合计人民币80250元，自判决生效后一月内付清；

三、驳回常某某的其他赔偿请求。

评析

本案涉及以下两个问题：

一、行为性质问题。根据我国行政诉讼法第六十七条、国家赔偿法第三条、第四条的规定，行政机关及其工作人员违法行使行政职权侵犯公民、法人或其他组织的合法权益，应承担行政赔偿责任。首先，非法拘禁常某某虽是被告侯马市公安局干警和联防队员具体实施的，但是经派出所领导同意的，且与其行使的治安管理职权有关，因而是一种职务行为，而不是与行政职权无关的个人行为。直接责任人员违法情节严重构成犯罪的，由其个人承担刑事责任，但不能免除其所在行政机关应承担的行政法律责任；其次，本案致害行为是被告在行使行政职权时发生的违法行为。公安机关既享有治安行政管理的职权，又享有刑事侦查的职权，因后者违法造成损害的，应承担刑事赔偿责任，按刑事赔偿程序解决。侯马市公安局未予刑事立案，在不办理任何法律手续的情况下抓走常某某，该行为不属刑事侦查行为；再次，最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第一条规定：“《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第四条规定的其他违法行为，包括具体行政行为和与行政机关及其工作人员行使职权有关的，给公民、法人或者其他组织造成损害的，违反行政职责的行为。”侯马市公安局工作人员非法拘禁常某某，虽不是违法的具体行政行为，但是与行使行政职权有关的其他违法行为，公民对由此造成的损害赔偿提起诉讼，人民法院应予受理。

二、关于国家赔偿法的溯及力问题。按照法律的一般适用原则，法律对其实施之前发生的行为不具有溯及力，但从本案的实际情况看，适用国家赔偿法也是符合法律原则和法学原理的。

其一，国家赔偿法是集程序和实体于一体的法律规范。本案致害行为虽发生在该法实施之前，但被依法确认为违法是在该法实施之后，按照新的程序法规范生效之后必须遵循的原则，本案涉及的行政赔偿应按照国家赔偿法规定的程序处理。上诉人侯马市公安局受理了常某某的赔偿申请，双方协商不成立，又出具了《国家赔偿事件协议不成立证明书》，表明先行处理程序已经结束，受害人常某某不服，可依法提起行政赔偿诉讼。

其二，不同性质的侵权行为决定着不同的赔偿主体。我国行政诉讼法设立专章规定了行政侵权赔偿责任，这样，作为国家赔偿重要组成部分的行政赔偿就从民事赔偿中独立出来。行政机关工作人员实施的行政行为首先是由行政机关赔偿，主要是因为行政机关工作人员的行为不是他个人的行为，而是以行政机关名义实施的国家行政管理行为，如果仍由工作人员个人承担赔偿责任，就会混淆民事赔偿与行政赔偿的法律性质，受害人遭受的损害可能因行政机关工作人员个人财力有限而得不到应有的补救，所以法院受理此案符合行政诉讼法的立法精神。

其三，在涉及赔偿范围、方式、标准等实体问题上，应按行为发生时国家的有关规定执行，没有规定的可以参照国家赔偿法的有关规定执行。本案侯马市公安局未能提供当时国家的有关规定，法院从实际出发，参照国家赔偿法的规定作出判决是正确的。