程序公正是避免异地商会换届选举纠纷的保障

发布日期：2013-12-16 文章来源：互联网

【学科分类】行政法学
【出处】北大法律网
【摘要】异地商会换届选举过程中的纠纷有些是有意无意地违反相关程序规定和商会章程制定的程序所致。既使选举的实体结果是公正的客观的，但由于违反相应的程序规定，造成换界不能顺利进行，不能实现变更登记或备案，给商会自身带来混乱。制定公开民主规范的换界选举程序规则，是减少当前商会换界选举纠纷的重要保障。
【关键词】异地商会；换届选举；程序保障
【写作年份】2013年

【正文】

程序公正一般是指制定和实施与公正相关的法律、法规、条例及其他政策时所应遵循的基本规则和流程安排。程序公正体现在两个方面，一是在制定相关的法律、法规、条例及其他政策时所凭据的理由应当是公正的；二是制定过程本身应当是公正的。与实体公正不同，程序公正侧重于形式上的、纯粹规则意义上的公正。社会组织的健康发展，离不开规范的换界选举程序。规范的异地商会换届选举程序，是商会自身建设、民主管理，服务会员，促进现代商会健康发展的重要途径和基本保证。纵观各异地商会换届选举过程中产生的各种矛盾和纠纷、闹剧实际上都是源于换界选举程序规则或流程的随意性所致。因此，对异地商会换届选举程序或规则作必要的探讨十分必要。基于当前社会组织管理方面的法律、法规、规定的缺失与滞后，各地方政府的相关规定和改革力度差异较大，所以本文不对当前异地商会的换界程序或规则公正作理论探讨，仅就当前商会换届换界过程中常被忽视的程序缺失进行讨论。但愿类似的探讨能够引起相关部门及实务人员的关注，尽量避免异地商会换届选举过程中发生不必要的纠纷。

一、异地商会换届换界过程中常被忽视的程序规定

（一）不按照章程规定期限进行换届选举

异地商会章程都会按民政部门提供的《社会团体章程示范文本》（1998年11月26日）要求，对换届选举期限包括因特殊情况需提前或延期换届的情况进行规定。但对什么情况属特殊情况没有任何例举或阐明，须由理事会表决通过的人数，是否需要理事成员鉴名备查，未经监督管理机关批准同意而提前或延期换届的不良后果如何处理，责任由谁成承担，如何承担等等均没有相应的规定或约定，所以异地商会基本上不会按期换届选举而是延期换届。表面上看不过是多几个月少几个月的问题，但事情远没有这么简单。正如笔者在《异地商会换届过程中纠纷的法律分析》一文中指出哪样。只要原商会班子个别主要成员的期待利益未能完全实现，他们就会滥用手中控制的商会印章、法定代表人身份，以商会名义申请延期换界，想方设法推迟、阻扰、拖延下一届商会班子的换届选举，是否得到批准或同意在所不问。根据笔者对某省近三十家异地商会换界选举的观察，除一家异地商会因原会长被刑事拘留（有公安机关出示的刑事拘留证书）而申请提前换界选举外，其他商会全部都是延期换界选举。如某异地商会请求延期换界的理由居然是该会长在与之毫无关系人某石材商会中担任的工作太忙不能如期换届。推迟换界选举的背后往往存在一定的利益角逐，毕竟当下的异地商会这个平台，还是一个“依法”垄断原籍地与属地间难得的稀缺资源。延期换届引起的纠纷案例不少，而且都是自己反映违反章程规定，请求纠正。

（二）不依照《社会团体登记管理条例》及其他相关规定在换届或者更换法定代表人之前进行财务审计

《社会团体登记管理条例》第三十条规定，社会团体必须执行国家规定的财务管理制度，接受财政部门的监督；资产来源属于国家拨款或者社会捐赠、资助的，还应当接受审计机关的监督。社会团体在换届或者更换法定代表人之前，登记管理机关、业务主管单位应当组织对其进行财务审计。除此之外，民政部及一些地方政府对此问题也有规定。然而在实务中，却变成了事实上的换届或者更换法定代表人之后由商会自行组织财务审计。表面上看，只是时间点上的一前一后之分，然而其后果则截然不同。原因是若上一届商会班子的债权债务不清或对换届选举结果不满意，就会转向拒绝审计，使得新的商会班长不能向登记管理机关进行变更登记。既使监督管理机关要求商会进行审计，但财务资料控制在原班子成员，监督机关也没法组织审计。从而导致新的班子不能正常开展工作，原商会班子继续我行我素，以商会名义开展活动。

（三）不按规定管理和使用印章

《社会团体印章管理规定》第四条印章的管理和缴销规定（一）社会团体的印章经社团登记管理机关和有关业务主管部门备案后，方可启用。（三）社会团体应建立健全印章管理制度，印章应有专人保管，对于违反规定使用印章造成严重后果的追究保管人和责任人的行政或法律责任。事实上真正将印章交经社团登记管理机关和有关业务主管部门备案的并不多。建立印章管理制度，印章有专人保管，商会都能做到，但在换界选举这个敏感时期，印章应由谁管理和使用在异地商会制度管理中是缺失的。旦凡发生换界选举争议，印章往往会成为商会原班子个别成员自己的家私加以滥用。如年初某商会行文反映换界选举有贿选违法的情况，后经业务主管部门调查纯属该商会原会长个人滥用商会印章杜撰所致。

（四）忽视对异地商会会员主体资格认定

正如笔者在《对异地商会会员主体资格认定的法律浅析》中指出的，异地商会违反相关规定，随心所欲地发展会员导致的后果往往是对会员资格合法性的缺失导致纠纷。会员资格的认定是办好商会过程中的重要环节，其适格的主体资格要件是相关部门处理纠纷投诉的法律依据。按现行的相关政策规定，只有异地商会登记地的省级行政区域外的其他省、市、自治区的自然人、法人和其他组织，在异地商会登记地的省级行政区域内依法设立的外来投资企业才能成为异地商会的合法会员。只有合法会员才能参加会员代表大会，也只有合法的会员才能成为会员代表大会的代表。换界选举结果不能简单地看选票数的多少，还要看这些选票的合法性，这是个常被监督部门忽视的问题。

（五）换届选举的筹备组或临时领导机构的合法活动或决议常被随意取消或干扰。

目前，《社会团体登记管理条例》及民政部门提供的异地商会章程文本都带有浓厚的计划经济色彩，或指令性规定条文过多，任意性，自治性、自律性条文较少，特别是对换界选举活动的规定几乎就是概括性规定。由于法律法规规定的缺失，很多异地商会主管部门或异地商会会制定相应的换界选举规则或手册，即由商会理事会（或常务理事会）负责选举产生换届选举的筹备小组，并由换届筹备小组组织选举的准备工作；提名推荐候选人；制订换届选举方案报送换届选举的方式和程序。内容当然会包括：会议名称、届次、形式（会员大会、会员代表大会）、议程；选举形式（等额选举、差额选举）；参会会员或会员代表人数；候选理事和常务理事数量、姓名及其所在单位名称、职务；负责人和监事候选人选的提名和产生办法及其姓名、年龄、任期届数、简历等。但是由于换界小组没有实际掌握商会的财务和经费，没有按受商会的印章，无法委托有资质的会计师事务所或审计师事务所对上届理事会和法定代表人任职期间的财务进行审计。所以只要上一届商会班子心存私心，那么换界工作就随时可能被否定。如某省级异地商会原会长亲自组织商会理事会一致选举产生的换界领导小组，虽形成书面纪要，并由全部理事会理事签各上报主管部门。但原会长还是以成立换界小组没有法律依据为由，拒绝参加换界小组组织的换界选举，而另行组织人员进行换界选举。异地商会的换界选举活动常被不满意选举结果的原商会班子以没有法律依据为由加以拒绝或否定，核心当然不是成立换界小组没有法律依据，因为成立换界小组就是法律规定的授权委托，没有任何法律障碍。真正的问题是有些机关或人员对换界选举留有余地。

二、忽视的程序规定的后果

《社会团体登记管理条例》第二十条规定，社会团体的登记事项、备案事项需要变更的，应当自业务主管单位审查同意之日起３０日内，向登记管理机关申请变更登记、变更备案（以下统称变更登记）。社会团体修改章程，应当自业务主管单位审查同意之日起３０日内，报登记管理机关核准。所以异地商会应在换届选举结束后30日内将所需变更登记或备案材料、理事会成员、监事会（监事）成员名册和会员名册报送登记管理部门，办理变更登记或备案手续。但是，只要异地商会换界选举过程中发生上述任何一项纠纷，不管合法也否，就难也提供登记管理机关变更登记所需的程序或形式要件从而不能取得合法的变更登记，造成异地商会内部纠纷久拖不决。

三、小结与建议

程序公正是手段，是前提。实体公正是目的，是结论。程序公正作为商会换界选举公正不可或缺的一个方面，有其自身应有的价值。公正的换界程序是依法办会的基础。有效与正当的手段保证和服务是程序公正的价值所在。所以建议相关部门在大力培育发展社会组织，推进现代社会组织体制建设的同时，不能忘了制定相应的社会组织换界程序或规则，以确保社会组织换界选举的公正。让异地商会真正成为政府职能转变的承接者，社会政策的执行者，社会道德的践行者和社会和谐稳定的生力军。

【作者简介】
肖文兴，单位为北京大成（昆明）律师事务所。

【参考文献】
{1}金锦萍：《社会团体登记管理条例》修改的若干法律问题思考。
{2}民政部民间组织官管理局民政部政策法规司：《社会组织行政执法案例评析》，中国社会出版社2009年10月第一版。
{3}云发【2013】12号《中共云南省委云南省人民政府关于大力发展社会组织加快推进现代社会组织体制建设的意见》

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