异地商会换届过程中纠纷的法律分析

【学科分类】行政法学
【出处】北大法律网
【摘要】异地商会换届选举过程中的会长角逐纷争是其会长身份背后的政治色彩和利益引发的。现行法律、法规、规定的缺失、粗糙、滞后和章程的不可操作性，以及无关人员的干扰等因素的影响都为此类纠纷埋下了隐患。或许《条例》的修改对此文涉及的问题有所规范。
【关键词】异地商会；换届纠纷；法律分析
【写作年份】2013年


【正文】

异地商会，是指一个省级行政区域外的其他省、市、自治区的自然人、法人和其他组织，在该省级行政区域内依法设立的外来投资企业自愿发起组建的、以原籍地行政区域名称专名命名为基本特征的非营利性社会组织。从外来投资企业自身的角度看，企业建立异地商会，有着为企业自身承担自律、维权、服务、协调、管理等功能，是依托乡情、互相服务，相互关系比较松散，并不紧密的“人合”性质的组织。是商情纽带连起来的一帮同乡人和同道人抱团打江山的“家”。是广结人脉，获得信息和机会的资源平台。

随着我国经济社会的跨越式发展，异地商会已进入了新的发展时期。像地处边疆的云南，截止2012年底，合法登记注册的省级异地商会就达28家。仅在这28家省级异地商会旗下，就聚起6500家会员企业，实际到位资金1771.14亿元，他们为云南的经济发展注入了强大活力。这些异地商会已成为云南以商招商的生力军。同全国其他地区一样，在异地商会数量逐年增加的同时，异地商会的功能在持续强化，影响也在不断扩大。他们在参政议政、化解矛盾、投身光彩事业等方面，已成为当地党委、政府与企业家之间的桥梁和纽带，越来越彰显出其他团体和组织所无法替代的作用。

然而，异地商会在办会过程中产生的各种矛盾和纠纷也时有发生。而且惊人地集中体现在换届选举过程中的会长角逐，此间的各种怪相、闹剧层出不穷，纷争不断。这种权力角逐引发的纠纷，很是值得相关部门及人员在修订《社会团体登记管理条例》的过程中加以重视或研究。

一、换届选举过程中常见的纠纷

纵观现实，当下的异地商会虽不是政社不分的“官办社团”，但出于招商引资的需要，属地的常委政府一般会给予异地商会分配相应的政治待遇名额。所以，社会上大多数的异地商会会长都具有多重身份，他们既是商人，又有人大代表或政协委员的“头衔”。其影响力和话语权可直达地方政府高层，即是政府的“信息员”又是企业的“代言人”。一个企业家或商人不管采用什么手法，一旦担任商会会长后，就可以把商人与人大代表或者政协委员集为一身的会长身份演绎得风生水起，名利双收。会长身份背后浓厚的这些政治色彩和利益，自然导致会长的名份演化成为权力的象征、江湖纷争的宝座。因此，每当换届选举来临时，纠纷的发生几乎成为异地商会的一场独特的 “风景”。

（一）换届选举前的纠纷

此阶段的矛盾和纠纷集中在上一届商会班子任期届满或即将届满，新的一届商会班子换届着手选举之前。异地商会名曰是民间组织、非营利性组织。但在行政主导，资源高度垄断的体制下，其背后的政治色彩和经济利益是显而易见的。所以，如果上一届商会班子的期待利益未能完全实现，如未能担任人大代表、政协委员、项目未能落地、挪用的商会资金未能及时回笼时，他们就会想方设法推迟、阻扰、拖延下一届商会班子的换届选举。有找各种理由利用手中控制的印章以公文形式请原籍的党政部门发文推迟换届选举的，有请属地的业务部门或登记部门发文推迟换届选举的，有请会员原籍地或商会属地的离退休高级党、政、军领导出面要求推迟换届选举的。同样，准备角逐商会班子的人也会使用上述手段反制，要求商会及时换届选举，更有甚者，还会组织少数会员到相关部门上访。总之是各显神通、闹剧百出。

（二）换届选举时的纠纷

商会换届选举时的纠纷基本上是对选举办法的制定及其结果进行否定所至。或许有人会说，只要按商会章程进行换届选举就行，就不会发生纠纷了。事实远没有这么简单。因为现行的商会章程本质上是行政主导的结果，不是会员或会员代表的真实意思表示。所以目前各商会的章程基本是按有关部门制定的示范文本进行填空后，在会上走走形式，然后上报审批、核准后形成的。强制性条文多，任意性条文少，没有现实操作性。所以换届选举实务中，很少按商会章程进行，而是按他们共同商议的办法进行选举。会长选举过程中，组织社会人员围攻会场，派系相互斗殴，对投弃权票、反对票人员进行威胁、殴打、驱离等现象的发生早就不是什么新鲜事了。只是通过内部平衡后，当选会长强势，矛盾纠纷不公开实出，大家都不予认真，视其为“符合章程”而也。但是在差额选举时，这些选举办法和结果又往往成为“势均力敌”的会长候选人们落选后主张选举违反章程规定，主张选举无效从而进行翻盘的“合法证据”。

（三）换届选举后的纠纷

异地商会换届选举后的纠纷一般表现为，落选的上一届商会会长班子反悔，采取拒不交出商会的公章与相关证照，不参加法定的年检，拒绝进行换届所必须的财务审计，故意阻碍商会法人登记变更等手段，让新的商会班子不能正常开展活动。他们一般不会按法律程序“维护”所谓的合法权益。而是请一些离退休的高级干部和社会知名人士出面说情，利用手中控制的印章及证照，以商会的名义向不明真相的有关的机关或领导“反映”情况，混淆视听。故意给新当选的班子制造混乱，折腾业务主管机关、登记管理机关。而新当选的会长班子则会以相关批复为据另立“中央”与之分庭抗礼，针锋相对。无论哪一方，既使被监督相关处罚，也不会对其产生任何实质性的损失。

二、换届过程中纠纷的法律分析

为什么进行换届选举时，就会产生这些噱头呢？原因是多方面的，有异地商会自身异化的原因，也有我国的现行法律、法规的缺失、粗糙、滞后的原因，也有无关机关或人员不非干扰等因素的影响。

（一）法律、法规、规定的缺失与滞后

从法律层面讲，真正具有法律意义的规范异地商会登记管理工作的法律只有1998年10月25日发布施行的《社会团体登记管理条例》。从阶位的角度讲只是一部行政法规。除此之外，就只有民政部的几个通知及省级政府部门制定的办法、规定、通知等。按 “立法法”规定，这些办法、规定、通知连规章的效力都达不到。可见规范异地商会登记管理工作的法律、法规是多么的缺失、滞后。其实，只要研读《社会团体登记管理条例》第九条“申请成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意，由发起人向登记管理机关申请筹备”。第十三条“有下列情形之一的，登记管理机关不予批准筹备：（二）在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的社会团体，没有必要成立的”的规定，就可得出一个省级行政区域内只能有一家原籍地商会的定论，就足以品出其中与市场经济格格不入的行政主导和计划经济色彩。这些规定，注定了异地商会从登记伊始就有成为“二政府”的隐患，注定了作为企业家或商人的会长身份背后的权力和利益。因此，谁当选会长，谁就“依法”垄断了原籍地与属地间这个 “官民一体”的资源平台。最终导致异地商会会长的角逐形成权力纷争的江湖。

（二）商会章程的制定脱离实际，流于形式，难于执行

从理论上讲，法律应当对社团作出一定规制，例如明确社团的最高决策机构、确定社团管理者的角色和功能、建立起运作程序等。但是这种规制本身也应该有所限制。除法律强制性规定外，其他问题应当交由社团章程根据其目的和形式制定出符合其社团的自治规则。

《社会团体登记管理条例》第三条规定“成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意，并依照本条例的规定进行登记。社会团体应当具备法人条件” 第十条规定“成立社会团体，应当具备下列条件：（六）有独立承担民事责任的能力。”第十五条规定还规定“社会团体的章程应当包括下列事项：（一）名称、住所（二）宗旨、业务范围和活动地域；（三）会员资格及其权利、义务；（四）民主的组织管理制度，执行机构的产生程序；（五）负责人的条件和产生、罢免的程序……”。从以上法条规定来看，异地商会是法人，进行的活动是民事活动，具有民事主体资格，章程遵循意思自治原则是无凝的。然而在实践中并非如此。商会章程的制定基本上是按相关部门制定的示范文本填空后，在会员大会或会员代表大会走过场，然后报批审准。根本没有商会的任何意思表示。因为相关机构视示范文本为具有法律效力的强制性规定，根本不允许章程中有任何商会的意思表示，哪怕最起码的改动都得不到审批和核准。也就是说章程不能反应商会对社会的期望。举几个本人曾经咨询过的案例，如住所：示范文本中有：本团体的住所（载明*省*市）的条文，若被商会改为：本团体的住所位于*省*市*路*号，那是不行的，相关机关会要求商会必须将*路*号删除，如文本中的 “个人”用语，若被商会改为具有完民事行为能力的自然人，那更是不可能的。会费标准更是不能由商会按法律规定的意思自治执行并在章程中体现。所以商会的实际做法与章程中规定完全不是一回事。特别是换届选举，若按章程规定，基本无法进行。所以只能事前做一套，在相关机会面前另演一套。在纠纷不大内部可以平衡时，大家都视其为符合章程。可当纠纷突出，互不相让时，大家则都拿章程说事，就认为违反章程了，到处申告。造成大量相关管理机关的行政资源浪费。

（三）行政色彩浓厚，管理混乱

《社团登记管理条例》》第三条规定：“成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意，并依照本条例的规定进行登记。”第六条规定“国务院民政部门和县级以上地方各级人民政府民政部门是本级人民政府的社会团体登记管理机关（以下简称登记管理机关）。国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府有关部门、国务院或者县级以上地方各级人民政府授权的组织，是有关行业、学科或者业务范围内社会团体的业务主管单位（以下简称业务主管单位）。第九条规定：“申请成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意，由发起人向登记管理机关申请筹备。”基于上述规定，很多机关都会主动争担业务主管部门，如工商联、统战部、商务厅、招商局、经贸局、驻外办事处等。加之很多商会都会聘请一些在职的中高级干部、离退休的老干部和社会知名人士在商会任职或做顾问，他们的法力又给商会添加一层浓浓的行政色彩。所以同一地区不同部门间，不同地区不同部门间互相拆台的现象也时有发生。如今年就出现一没有任何法律关系的A省的某机关向一在B省登记的某异地商会发文任命商会负责人的现象。再如某省招商局主管的某省级异地商开理事会，没有任何法律关系的该省工商联也发文说该商会理事会决议无效，就连当地基层公安局也出来证明该省级商会举行的理事会无效。

或许有人会说，《社会团体登记管理条例》第二十七条、第二十八条不是对登记机关、业务主管机关的监督管理职责有明确规定？事实上这些规定都是些笼统的规定，并无实质性内容，很难进行实质性的操作，违反法律和相关政策的行为，有法定的处理部门，登记机关、业务主管机关的监督、指导作用很难落实。

（四）缺乏内部争端处理机制

异地商会内部出现意见分歧或纠纷实属正常。是商会自己来定规矩处理，还是业务主管机关、登记机关给他们定规矩。是商会通过会员大会、理事会议等形式展开讨论处理，还是相关机关通过行政手段强制解决。这些问题现行法律法规中没有相应的规定，若按现行规定，让商会自己在章程中加以规制哪是不可能的，因为章程中若有此方面的内容就不可能通过审批和核准。所以发生纠纷时，往往是靠当事人自己各显神通。或许这就是人们所说的法律盲区，因此，商会内部的纠纷往往会久拖不决。

三、对修改《社会团体登记管理条例》的展望

党的十八大提出的“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”的战略部署，《国务院机构改革和职能转变方案》中也明确了改革社会组织管理制度的目标和任务，目前对《条例》进行修订的具体内容尚还不得而知。但从异地商会的角度看，下例几方面的问题是确需及时从立法的层面加以规范：

（一）异地商会的法人治理问题

厘清异地商会的法人治理结构，使商会成为真正自律的自主管理组织迫在眉睫。当今的社会是多元化社会，表现在政治、经济、文化等各个方面。社会阶层的多元化，导致不同阶层因其地位、需求的不同，对社会的期望也就不同，这就需要不同的社会团体代表不同群体的利益进行利益表达。而现行的《社会团体登记管理条例》规定，成立社会团体，首先要经过业务主管部门的批准，这种行政主导或集权管理思维，已经极大地限制阻碍了社会团体的发展，若通过对《条例》的修改，取消这一具有消极意义的限定，让商会摆脱身上的行政色彩，或许会减少异地商会对行政机关的依赖，让不同的利益群体都能通过相应的代表表达他们的诉求。

（二）应让商会章程来规定其内部治理问题

从法理的角度看，法律一般会要求非营利法人的章程中至少应包含某些特定条文。既使章程没有规定，也不能影响社团的设立，但是应该适用法律的相关规定。法律在具体规定有关事项抑或要求章程规定某些事项之后，往往应有较大的自由空间留给社团章程去规定。《社会团体登记管理条例》第十五条规定社会团体的章程应当包括的事项有：名称、住所，宗旨、业务范围和活动地域，会员资格及其权利、义务，民主的组织管理制度，执行机构的产生程序，负责人的条件和产生、罢免的程序，资产管理和使用的原则，章程的修改程序，终止程序和终止后资产的处理，以及应当由章程规定的其他事项。仅从这些规定来看，这些事项规定是合理的。但是。就具体实施的示范文本讲，尽管它不是法律规定，但却是社会团体申请登记必须遵循的样本。其记载事项要远比法律规定还要苛刻。章程体现的是结社自由。所以章程中的具体事项应该由结社的成员来决定，而不应该由政府部门包办。所以现行章程示范文本同样有必要进行充分论证并修改，不可闭门造车，否则有可能导致“条例”的修改难有作为。

（三）引入竞争，让异地商会优胜劣汰

《社会团体登记管理条例》第十三条规定，有下列情形之一的，登记管理机关不予批准筹备：（二）在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的社会团体，没有必要成立的；笔者认为这一限制性条款规定的合理性值得商榷，有限制结社自由的嫌疑。当前社会组织的社会公信力和服务社会能力不强的根本原因是垄断或变相垄断。“一业一会”的规定已经造成了当下协会或商会办会终旨的异化。既阻碍了社会团体的发展，又给个别机关或人员提供了腐败的平台，甚至成为个别人获取名利的工具。只有必要的适度的竞争才能够促进社会组织的进步，方能确保拟设立或现有行业协会或商会成为真正的社会团体。

四、结束语

导致异地商会会长的名份演化成为权力象征、江湖纷争的宝座的原因是多方面的。现行相关法律、法规规定的缺失、粗糙、滞后、执行层面的不规范等等原因，都为商会内部的这些矛盾和纠纷埋下了隐患。原有《条例》的有些规定已经不能及时调整现实情况了，需要立法者及时作出回应。但愿目前进行的《条例》修改对本文中讨论涉及到的问题之争端解决有所规范，同时还烦请读者不要将本文涉及的问题进行对号入座。




【作者简介】
肖文兴，单位为北京大成（昆明）律师事务所。


【参考文献】

[1]金锦萍：《社会团体登记管理条例》修改的若干法律问题思考。
[2]民政部民间组织官管理局 民政部政策法规司：《社会组织行政执法案例评析》，中国社会出版社2009年10月第一版。