民事检察规律的比较研究与启示

发布日期：2014-02-13 文章来源：互联网

【学科分类】民事诉讼法
【出处】《人民检察》2012年第11期
【摘要】由于各个国家经济制度、政治制度、法治原则等要素的影响，决定了民事检察制度的内容差别很大，但是，考察世界范围内主要国家的民事检察制度，可以发现，不同国家的民事检察制度也呈现出许多共同的规律，主要包括：保护公共利益、救济弱势群体、体现监督属性等。因此，借鉴域外检察制度的规律，在未来完善我国的民事检察制度时，应当关注以下内容：坚持法律监督的属性，加强对公共利益的保护，强化对社会弱势群体的保护，注重程序监督，明确诉讼身份和丰富监督手段。
【关键词】民事检察；规律；启示
【写作年份】2012年

【正文】

大陆法系国家和英美法系国家都存在民事检察制度。综观各个国家的民事检察制度，虽然在内容上会有很多不同，但其中也蕴含一些共同的规律，揭示域外民事检察的规律性内容，对完善我国的民事检察制度将大有裨益。

一、民事检察以维护公共利益为切入点

近现代各国的民事检察制度，在内容上无不注重对公共利益的保护。在设计民事检察制度时，往往都把公共利益作为一个很重要的切入点。如法国诉讼理论认为，检察官是国家利益的代表，是社会公共利益的代表。凡是涉及国家利益、社会公共利益，涉及公民的重大利益的民事活动，检察官参与其中，就可以充分地发挥维护国家利益、社会利益、公共利益以及特定的、需要国家提供特别保护的公民利益的作用。[2]《法国新民事诉讼法典》第13编“检察院”中第422条规定：“在法律有特别规定之情形，检察院依职权进行诉讼。”“除法律有特别规定之情形外，在事实妨害公共秩序时，检察院得为维护公共秩序，进行诉讼。”第365条规定，最高司法法院总检察长可以公共安全原因，要求移送案件管辖。德国民事诉讼法经1976年修改后，虽然对检察机关参与民事诉讼的职权范围有所缩小，但是，仍保留德国检察官有权代表国家对涉及国家和社会公众利益的重大民事案件提起民事诉讼的规定。[3]按照《日本人事诉讼程序法》的规定，日本检察官作为“公益代理人”，可以参与婚姻案件、亲子关系案件、破产案件、非诉案件等，依法行使民事起诉权、参诉权、抗诉权，维护公益利益[4]英国总检察长是公共利益的总体保护人。1895年的关于支付检察官薪金的财政部备忘录中明确了皇家检察官民事诉讼性事务的范围，共有六种情况，均涉及公共利益。[5]在美国，无论是联邦检察官还是州检察官，自产生之日起，都成为联邦政府和州政府的利益代表，有权参与民事诉讼，维护政府利益和选民的公共利益。在联邦检察系统，联邦检察官是联邦政府的代表，对涉及政府利益和公共利益的案件，提起并参与民事诉讼，以保护政府和公众的利益。[6]前苏联《苏联和各加盟共和国民事诉讼纲要》第29条第1款规定，检察长从维护国家利益、社会利益或公民权利和法律保障的利益的需要出发，有权提起诉讼或在诉讼的任何阶段参加诉讼。[7]苏联解体后，《俄罗斯联邦民事诉讼法典》第45条规定：“检察长参加案件。1.检察长有权请求法院维护公民、不确定范围的人的权利、自由和合法利益或者维护俄罗斯联邦、俄罗斯联邦各主体、地方自治组织的利益。维护公民权利、自由和合法利益请求仅在公民由于健康状况、年龄、无行为能力和其他正当原因不能亲自向法院提出请求时才能由检察长提出。”[8]

由此可以看出，近现代各国的民事检察制度，基本上都把维护公共利益作为重要的切入点加以规定，只不过在表述上可能有差别。这和检察制度产生以后检察机关一直担负的职责有关，检察机关在国家政治生活中被视为公共利益的代表者和法律的守护者。

二、民事检察注重对弱势群体的救济

救济弱者是对“良法”的要求，因此，各国的民事检察制度都很注重对弱势群体的救济。如《法国新民事诉讼法典》第424条、第425条规定，以下案件法院在处理前，应当通报检察院：涉及亲子关系、未成年人监护安排、成年人监护的设置与变更的案件。《日本人事诉讼程序法》规定，日本检察官作为“公益代理人”，可以参与婚姻案件、亲子关系案件、破产案件、非诉案件等，依法行使民事起诉权、参诉权、抗诉权，维护公益利益。在英国，根据1950年《婚姻诉讼法案》第10条规定，皇家检察官作为王室监诉人，在申请离婚或申请婚姻无效的案件出现可能影响案件合理判决的情况时，政府代诉人应遵照总检察长的指示办事。在有必要参加诉讼的情况下，检察长必须参加民事案件的审理。在前苏联，根据苏联总检察长的有关命令，在民事诉讼中，下列几种案件检察长必须参加：……（4）关于请求公民迁出住宅的案件；（5）关于使工人和职工恢复工作的案件；（6）关于人身损害赔偿的案件。[9]现《俄罗斯联邦民事诉讼法典》第45条规定：“检察长参加案件：……3.检察长参加诉讼并就强制迁出、恢复工作、生命或健康损害赔偿等案件以及本法典和其他联邦法律规定的情况下提出结论，以便行使他被赋予的权限。检察长虽已及时得到关于案件审理时间和地点的通知而不到庭，不妨碍案件的审理。”[10]

为什么各国的民事检察在内容上如此注重对弱势群体的救济？笔者认为，民事检察制度的功能定位，很大程度上是通过维护法律生活层面的司法公正来维护社会的公平正义。而之所以民事检察制度能做这样的功能定位，这又和检察制度的产生、演变的历史密不可分。

三、民事检察具有监督属性

从检察机关的性质来看，在很多国家中检察机关不是法律监督机关，甚至不是司法机关而是单纯的行政机关（主要行使公诉权），但就民事检察而言，其职能在很多国家又都具有某种程度的监督内涵。

如《法国新民事诉讼法典》第422-423条规定了检察院的众多职权。该法同时规定，检察院可以了解其认为应当参加诉讼的其他案件。对于这些案件，法官应当依职权决定向检察院通报案件情况，检察院在法院开庭之前，应当得到开庭日期的通知，按期参加诉讼。法院在判决之前，应当听取检察院的意见。检察院在提起或参与争诉案件和非诉案件中，认为法院的判决确有错误，可以通过普通上诉途径提出上诉。第365条规定，最高司法法院总检察长可以公共安全原因，要求移送案件管辖。第600条规定，对于旨在请求撤销已经发生既判力的判决，以期在法律上与事实上重新作出裁判的再审申请应当报送检察院。第618-1条规定，驻最高司法法院总检察长，为法律之利益，拟将某一判决提交最高司法法院审查时，得要求作出判决的法院的检察院向诸当事人进行此项通知。在德国，随着1999年《民事诉讼法》的修改，民事检察在内容上有所限缩，但对于涉及国家和社会公共利益的重大案件，检察官仍具有广泛的参与权。德国检察官在民事诉讼中，主要享有调查取证权、起诉权、上诉权、抗诉权，以及对裁决执行的监督权。[11]日本检察官作为“公益代理人”，可以参与婚姻案件、亲子关系案件、破产案件、非诉案件等，依法行使民事起诉权、参诉权、抗诉权等。[12]在英国，如果私人诉讼可能影响王室利益或者涉及政府公共政策时，总检察长和副总检察长可以介入该案件，成为“法庭之友”或者“介入诉讼人”。法庭之友是以顾问的身份协助法庭，并提醒法庭注意各项法律权力，以免有所疏忽。介入诉讼人是以检察长正式身份介入，出席法庭，提出证据，盘问证人，并且不服从判决而提出上诉。[13]在前苏联和东欧社会主义国家，因为检察机关是法律监督机关，其每项职权都是从监督的角度设计的。在目前的独联体国家，检察机关的职权和性质并未有太大变化，民事检察的内容也变化不大。[14]

从上述国家的情况可以看出，民事检察普遍具有不同程度的监督属性。“追诉与监督集于一身是世界各国检察机关的固有特征”。[15]“作为现代司法活动的检察，是检察机关代表国家与社会公益所进行的一种以公诉为主要职能、以监督为属性、以维护国家法制统一为目的的国家活动。”[16]“检察机关除公诉权外，履行法律监督职能并非我国独有的现象，随着检察制度的发展，检察机关法律监督职能逐渐发展起来，有的国家的检察机关履行法律监督的职能仅限于诉讼领域，有的超出了诉讼领域，对国家机关及其工作人员实施监督。”[17]

四、检察机关诉讼中的身份当事人化

对于民事检察中的检察机关的主体资格，在法律技术层面各国一般均将其当事人化。如按照《法国新民事诉讼法典》的规定，检察院是以主当事人的身份行使起诉权或者以从当事人的身份进行参诉（也有学者表述为原告或共同原告的身份）。在德国，检察机关参与民事诉讼的方式有两种：一是作为公益代表人直接提起诉讼，将某些侵害国家、社会公益和公民重要权益的民事案件直接提交法院，请求裁决，以及时、有效地制止侵权行为，保护受害方的合法权利不受损害。二是参与诉讼，检察官根据法律授权，对认为需要参与的民事案件，作为诉讼活动参与者介入。[18]在日本，按照《日本人事诉讼程序法》第19—21条等的规定，检察官可以作为当事人，对婚姻案件提起诉讼。当检察官提起诉讼时，将夫妻双方作为对方当事人。在英国，在执行代理公共利益的职务时，总检察长根据告发人请求诉讼的方式，提起诉讼，成为民事诉讼的名义当事人。[19]如果私人诉讼可能影响王室利益或者涉及政府公共政策时，总检察长和副总检察长可以介入该案件，成为“法庭之友”或者“介入诉讼人”。在美国，检察官可以作为原告，也可以作为被告。[20]《俄罗斯联邦民事诉讼法典》第45条规定：“检察长参加案件……2.提出请求的检察长，享有原告人的全部诉讼权利和承担原告人全部诉讼义务，但订立和解协议的权利和交纳诉讼费用的义务除外。如果检察长放弃已经提出的维护他人合法利益的请求，而该人及其法定代理人不声明放弃诉讼请求，则案件的实体审理应继续进行。当原告人放弃诉讼请求时，只要不违反法律或不侵犯他人的权利和合法利益，法院应终止案件的诉讼。”

五、民事检察程序上的全过程性（手段的丰富性）

首先，由于司法的最终裁判权，各国民事检察对裁判结果进行抗告或者抗诉的做法并不多。当然，上诉本身是在常规程序之内存在的。

其次，各国的民事检察注重程序参与，而且是全程性的，从起诉、参诉到上诉。如在法国，检察院可以作为主当事人行使民事起诉权，或者作为从当事人行使民事参诉权。按照《法国新民事诉讼法典》第426条规定，检察院可以了解其认为应当参加诉讼的其他案件。对于这些案件，法官应当依职权决定向检察院通报案件情况，检察院在法院开庭之前，应当得到开庭日期的通知，按期参加诉讼。法院在判决之前，应当听取检察院的意见。如涉及收养子女的诉讼案件，申请人向共和国检察官寄送申请，提出收养请求。由检察官将申请转送法院。法官在听取检察院的意见后，于评议室对收养之诉进行审理与裁判。检察院在提起或参与争诉案件和非诉案件中，认为法院的判决确有错误，可以通过普通上诉途径提出上诉。检察官具有广泛的参与权。在德国，检察机关参与民事诉讼的方式有两种：一是作为公益代表人直接提起诉讼，将某些侵害国家、社会公益和公民重要权益的民事案件直接提交法院，请求裁决。二是参与诉讼，检察官根据法律授权，对认为需要参与的民事案件，作为诉讼活动参与者介入。德国检察官在民事诉讼中，主要享有调查取证权、起诉权、上诉权、抗诉权，以及对裁决执行的监督权。[21]在日本，检察官作为“公益代理人”，可以参与婚姻案件、亲子关系案件、破产案件、非诉案件等，依法行使民事起诉权、参诉权、抗诉权。在英国，在民事诉讼中总检察长享有依职权起诉的权力；要求会审和选择审判地点的权力；在诉讼过程中使高等法院分院接受审理或打破顺序审理的权力；在任何由总检察长或副总检察长本人提起的诉讼中，有最后发言权。[22]在美国，根据《美国法典》的规定，检察官在民事案件中对涉及联邦利益的案件、税收案件、因联邦政府征用土地而引起的民事诉讼案件等案件有权参加诉讼，其中包括检察官有权对所有因违反反托拉斯法而引起的争议提起诉讼。在这些案件的诉讼中，检察官可以作为原告，也可以作为被告，对判决不服可以上诉。[23]此外，根据美国1957年的《环境保护法》、1970年的《防止空气污染条例》、1970年的《防止水流污染条例》、1972年的《防止港口污染和河流污染条例》、1972年的《噪音控制条例》等规定，美国联邦检察官还有权对涉及环境保护的民事案件提起诉讼。在前苏联，根据《苏联和各加盟共和国民事诉讼纲要》第29条第1款规定，检察长从维护国家利益、社会利益或公民的权利和法律保障的利益的需要出发，有权提起诉讼或在诉讼的任何阶段参加诉讼。[24]

对于过程性监督的原因，笔者认为，这是保障程序正义的要求，是监督制约和审判分工的要求。同时，民事检察的全过程性，就是手段的丰富性。这是两位一体的关系。

六、民事检察规律对完善我国民事检察制度的启示

我国应当借修订民事诉讼法的契机，遵循民事检察的规律性，完善民事检察制度，应当特别关注以下内容：

一是坚持法律监督属性。我国检察机关本身是法律监督机关，民事检察必须坚持这一属性。它既是我国民事检察的特色，同时不违反规律，应当坚持和强化。只有坚持这一点，才能有效发挥民事检察在维护民事审判秩序、维护司法公正方面的作用。但在实施上，应体现一定的灵活性。这里要特别注意几点：其一，民事检察在性质上是对公权力的监督，不是对当事人私权的监督，不能僭越当事人私人自治的范围。因此，民事检察要遵守民事诉讼的基本规律。其二，加强监督不等于监督范围面面俱到，那样既无必要，也不科学，甚至可能导致对当事人权利和法院审判权的双重侵犯。加强监督应当切实秉承监督的目的和宗旨。其三，要注意维护法院裁判的既判力。民事检察监督和法院裁判在一定范围内是对立统一的关系，因此，不能一味监督而不顾及法院裁判的稳定。民事检察对法院的监督应当有所取舍。

二是公共利益的保护。从我国检察机关的历史来看，也曾把维护公共利益作为民事检察的重要职责。在新时期，保护公共利益的需要更为迫切。在2011年最高人民法院、最高人民检察院会签的两个关于民事行政检察的文件中，都有涉及公共利益的重要条款。其中，《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见（试行）》第三条、第六条、《关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》第二条的规定既是民事检察规律性的反映，也体现了民事检察制度的价值。

但是，我国未来的民事检察制度设计，在应否把公共利益保护作为重要的制度内容的问题上，有两个意见有分歧的地方。其一，保护公共利益和检察机关的法律监督者角色有无矛盾？本文认为，检察机关法律监督的职权和保护公共利益之间并无本质的矛盾。其二，公共利益和国家利益有无矛盾？我们认为，客观地讲，公共利益和国家利益是不同的概念，但在我国，由于人民代表大会制度的政权形式，使得国家利益和人民利益高度一致。

三是对弱势群体保护。我国在民事检察制度形成之初，就注重对劳动人民的保护。如1949年12月20日颁发的《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》第三条规定：“……5.对于全国社会与劳动人民利益有关之民事案件及一切行政诉讼，均得代表国家公益参与之。”第十条规定最高人民检察署各处“职掌”，其中，第3处的职掌之一是“关于全国社会与劳动人民利益有关之民事案件参与事项。”[25]

目前，在我国社会生活中，残疾人、妇女、儿童、民工等是弱势群体。由于主、客观各种原因的限制，这类人员在遭到民事违法行为侵害时，普遍存在着不敢起诉、无力起诉、不知道如何提起诉讼甚至在诉讼中不受重视的问题，迫切需要检察机关介入，以维护他们的权益，从而维护社会公正。

四是注重程序监督和监督身份。我国民事诉讼法未对检察机关在民事检察中的具体身份作出规定。而且，法律仅规定了抗诉这一种监督方式。对于这一种以纠错为主要内容的强烈体现监督色彩的方式，实践中在法庭上检察官的身份称谓也并不完全一致。有的称为抗诉机关，有的称为检察员，有的称为抗诉人。本文认为，我国应当从当事人化的角度来规划未来的民事检察制度。如检察机关在提起民事公诉的时候，应当是以原告的身份，即所谓的形式原告或程序意义上的原告。[26]在很大程度上，检察机关身份的当事人化，才能保证程序的正义。

从我国的情况来看，建国初期检察机关参与民事诉讼也是全过程性的。1949年12月颁发的《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》第三条规定：“……2.对各级司法机关之违法判决提起抗议……5.对于全国社会与劳动人民利益有关之民事案件及一切行政诉讼，均得代表国家公益参与之。”1950年，《中华人民共和国诉讼程序试行通则（草案）》对检察机关在民事诉讼中的地位、职权，以及参与诉讼、调卷、抗诉等具体程序，作了详细的规定。1951年《中央人民政府最高人民检察署暂行组织条例》第三条规定：“……（三）对各级审判机关之违法或不当裁判，提起抗诉……（六）代表国家公益参与有关全国社会和劳动人民利益之重要民事案件及行政诉讼。”1954年通过的《中华人民共和国人民检察院组织法》，以法律的形式明确了人民检察院有权参与民事诉讼活动和对民事审判活动实行监督。最高人民法院1957年制定的《民事案件审判程序（草稿）》中对检察机关的起诉、上诉和抗诉程序作了较为详细的规定。

五是民事检察的手段。因为民事检察的范围是广泛的，监督的事项是多样的，因此，决定监督手段应当是有变化的。民事检察要通过具体的、有针对性的手段进行，这样既能实现监督效果，又能规范监督行为。同时，丰富民事检察的手段是司法权配置的内在要求。实践中，有些监督手段已经成熟，比如检察建议等，可以规定在民事诉讼法之中。

【作者简介】
邵世星，单位为国家检察官学院。

【注释】
[1]本文系国家检察官学院2011年度科研基金项目—“民事检察的规律性研究”的部分内容。
[2]参见杨立新著：《民事行政检察教程》，法律出版社2002年版，第27页。
[3]谢怀栻译：《德意志联邦共和国民事诉讼法》，中国法制出版社2001年版，第153页。
[4][日]法务省刑事局编：《日本检察讲义》，杨磊等译，中国检察出版社1990年版，第126页。
[5]参见[英]里约翰·爱德华兹著：《皇家检察官》，周美德等译，中国检察出版社1991年版，第94页。
[6]参见郑人豪：《美国的检察制度》（之一），载《当代检察官》2002年第5期，第41页。
[7]参见[苏]诺维科夫著：《苏联检察系统》，中国人民大学苏联东欧研究所译，群众出版社1980年版，第80页。
[8]黄道秀译：《俄罗斯联邦民事诉讼法典》，中国人民公安大学出版社2003年版，第23页。
[9]参见张穹、谭世贵编著：《检察制度比较研究》，中国检察出版社1990年版，第135页。
[10]朱孝清：《检察的内涵及启示》，载《法学研究》2010年第2期。
[11]参见方立新著：《西方五国司法通论》，人民法院出版社2000年版，第328页。
[12]参见《日本人事诉讼程序法》第19条、第20条、第21条、第22条、第23条、第31条、第207条、第208条等。
[13]参见[英]里约翰·爱德华兹著：《英国总检察长一政治与公共权利的代表》，王耀玲等译，中国检察出版社1991年版，第196-199页。
[14]参见任允正等著：《独联体国家宪法比较研究》，中国社会科学出版社2001年版，第292页。
[15]朱孝清：《检察机关集追诉与监督于一身的利弊选择》，载2011年1月21日《检察日报》第三版。
[16]引注同[10]。
[17]陈光中著：《中国司法制度的基础理论问题研究》，经济科学出版社2010年版，第216页。
[18]引注同[15]。
[19]见前引[5]，第259页。
[20]参见李忠芳等主编：《民事检察学》，中国检察出版社1996年版，第33-37页。
[21]引注同[15]。
[22]见前引[5]，第236页、第241页、第246页。
[23]引注同[2]。
[24]引注同[15]。
[25]引注同[17]。
[26]关于这方面的内容，鉴于本文篇幅所限，恕不展开论述。

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