深圳市龙岗区平湖街道辅城坳社区居民委员会等八个居民委员会因白鸽湖垃圾焚烧处理厂项目诉深圳市人居环境委员会行政不作为及撤销环评报告批复案例评述

第一轮诉讼：原告深圳市龙岗区平湖街道辅城坳社区居民委员会等八个居民委员会诉被告深圳市人居环境委员会行政不作为一案
 
一、    基本事实
2004年6月14日，原深圳市环境保护局作出深环批函[2004]118号《关于<宝安区白鸽湖垃圾焚烧处理厂建设项目环境影响报告书>(报批稿)的批复》（以下简称“深环批函[2004]118号批复”），该批复主要内容有：“深圳市宝安区城市管理办公室垃圾处理总站：报来的<宝安区白鸽湖垃圾焚烧处理厂建设项目环境影响报告书》（报批稿）收悉。根据国家《建设项目环境保护管理条例》的有关规定，经深圳市环境工程咨询服务中心组织专家评审，我局审查批复如下：
1、原则上同意专家评审意见。       
2、宝安区白鸽湖垃圾焚烧处理厂选址宝安区观澜镇白鸽湖村白鸽湖采石场，在观澜河流域准水源保护区范围内。
3、要求在厂区建设污水处理厂，所有废水经处理消毒达到DB44/26-2001的一级标准后排放，并安装废水在线自动监测系统。
4、要求焚烧炉烟囱高度不得低于60米。
5、项目采用半干法处理系统对焚烧炉烟气进行净化，达到《生活垃圾焚烧污染控制标准》(GB18485-2001)的大气污染物排放标准，并要求安装烟气在线自动监测系统。
6、余热锅炉和布袋除尘装置收集下来的飞灰属于危险废物，应按危险废物进行处置，喷淋塔收集下来的固体废物，在未鉴别之前，按危险废物处置，不得在水源区内处置。有关炉渣、飞灰、喷淋塔收集下来的固体废物的处置方案要求另报审批。
7、为了减轻垃圾在收集运输过程中对环境的影响，要求配套建设垃圾中转站。
8、根据《中华人民共和国清洁生产促进法》的有关要求，我局鼓励焚烧产生的炉渣综合利用，具体方案要另报审批。
9、该项目在建设过程中，必须严格执行环保“三同时”有关制度，污染防治设施竣工后，投入使用前，须申请验收，验收合格后垃圾焚烧发电厂才能投入运行。
10、要求制定环境监察审核计划，保证环保措施和水土保持措施在施工期和营运期予以落实。
11、本批复和有关附件是该项目环保审批的法律文件，自批准之日起超过五年方决定开工建设的，其环境影响评价文件应报我局重新审核。宝安区白鸽湖垃圾焚烧处理厂在落实环评报告书所提各项环保措施后，对环境影响是可以接受的，该项目选址是可行的。”
    2008年10月24日，深圳中节能可再生能源有限公司与深圳市金世纪工程实业有限公司就深圳市宝安区白鸽湖垃圾焚烧处理厂项目签订了《建设工程施工合同》，约定深圳市宝安区白鸽湖垃圾焚烧处理厂场平工程开工日期为2008年10月28日，竣工日期为2009年1月28日。2008年10月28日，深圳市宝安区白鸽湖垃圾焚烧处理厂场平工程举行了开工典礼。
2010年，深圳市龙岗区平湖街道辅城坳社区居民委员会、深圳市龙岗区平湖街道新南社区居民委员会、深圳市龙岗区平湖街道禾花社区居民委员会……等八个居民委员会不服深圳市人居环境委员行政不作为，向深圳市福田区人民法院起诉，请求法院确认被告没有依法对第三人（深圳中节能可再生能源有限公司）投资的白鸽湖垃圾焚烧处理厂的建设行为予以制止及罚款，属于不履行环境保护职责，被告责令第三人投资的白鸽湖垃圾焚烧处理厂立即停止建设并对其处以罚款。深圳市福田法院于2010年11月2日受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并于2010年12月8日公开开庭审理了此案。


二、焦点评述
（一）第三人投资的白鸽湖垃圾焚烧处理厂的环评是否违法？
1、原告主张
第一、项目环境影响报告书中的“公众参与”过程违法、违规。至起诉时，原告均未收取过，也未见过所谓的项目环境影响书，也从未参与过环境评价调查，也从来没有人询问过居民的意见。
第二、白鸽湖垃圾焚烧处理厂项目应重新进行环评但没有进行。据《环境影响评价法》第二十四条规定，环评的有效期为5年。5年过去了，周边环境改变，项目的环境评价依法也应该重新评估。
第三、依据《大气污染防治法》第四十一条第一款规定以及环发（2008）82号文件规定不能修建垃圾焚烧发电厂的第二种情况可知，该项目不可能通过环评。
2、被告主张
原告诉称白鸽湖厂环境影响评价报告批准超过5年法定期限须重新审核的事实不存在。被告于2004年6月14日对宝安区白鸽湖垃圾焚烧处理厂项目选址的环境影响，依法作出批复。建设方于2008年10月28日举行了白鸽湖垃圾焚烧处理厂开工典礼，并于2009年4月8日取得了《深圳市建设用地规划许可证》。其决定开工建设时间和被告作出批复的时间并未超过《中华人民共和国环境影响评价法》第二十四条规定的5年时限。
3、第三人主张
第三人的工程决定建设的内容是在2008年1 0月28日正式开始，并没有超过批复和法律规定的有效期；
4、法院观点
原告称宝安区白鸽湖垃圾焚烧处理厂的项目选址及环境影响评价文件违法，深环批函[2004]118号《关于<宝安区白鸽湖垃圾焚烧处理厂建设项目环境影响报告书>(报批稿)的批复》作为已生效的法律文书，原告若对此不服，应另案提起诉讼。
 
    （二）被告是否存在行政不作为的情形？
1、原告主张
第一、根据《环境保护法》第7条第2款、《水污染防治法》第4条第1款规定，被告具有对环境保护、水污染防治实施监督管理的主体资格和法定职权；
第二、原告曾经多次以多种形式反映白鸽湖垃圾焚烧处理厂环评违法问题，但被告均没有在规定的期限内，履行其应当履行的职责，也没有采取行之有效的措施，使得白鸽湖垃圾焚烧处理厂仍然在续建；
第三、据《环境影响评价法》第三十一条规定，被告应当责令第三人投资的白鸽湖垃圾焚烧处理厂立即停止建设，并对其处以罚款。
2、被告主张
白鸽湖厂建设单位并未发生依法由被告责令其停止建设的违法行为。
3、第三人主张
第一、原告的诉讼请求没有法律依据，根据《行政诉讼法》第154条的规定，原告要求法院直接判决被告对第三人进行罚款和停止建设没有法律依据，会干涉行政机关的行政执法权；
第二、行政机关无论作出罚款或者停止建设的具体行政行为均需要依据法律的规定进行，原告要求责令停止建设和罚款没有法律依据。根据《环境影响评价法>第31条的规定，原告的要求与法律规定相冲突；
第三、本项目从建设至今已经停工，给第三人造成重大损失，要求停止建设不存在任何意义。
4、法院观点
第一、根据深环批函[2004]118号批复，建设单位已经就宝安区白鸽湖垃圾焚烧处理厂建设项目向被告报批，被告亦在审查后作出相应批复，认为宝安区白鸽湖垃圾焚烧处理厂在落实环评报告书所提各项环保措施后，对环境影响是可以接受的，该项目选址是可行的。
第二、第三人根据上述批复就宝安区白鸽湖垃圾焚烧处理厂项目进行开工建设，并不违反法律法规的相关规定。
第三、原告称被告应对第三人的建设行为进行制止并罚款，但原告并没有提交第三人违规建设的证据，原告的该观点缺乏事实依据，不予支持。
 
三、    简要评论
被告深圳市人居委作为环境保护方面的主管部门，依法履行对环境影响报告书进行审批，对环境保护、水污染防治实施监督管理的职责。在本案中，原告八个居委会认为被告违法作出深环批函[2004]118号批复，对建设单位的违法、违规建设不履行监督管理并处罚的职责，属于行政不作为，但因原告并未能证明建设单位存在违法、违规建设的行为，故其认为被告人居委属行政不作为的诉求不予支持。同时本案是八个居委会不服被告行政不作为而提起诉讼，故福田法院认为深环批函[2004]118号批复作为已生效的法律文书，原告对其不服，应另案起诉。所以最终福田区法院作出了驳回原告的诉讼请求的判决。
 
案例二、原告深圳市龙岗平湖街道上木古社区居民委员会诉被告深圳市人居环境委员会，第三人深圳中节能可再生能源有限公司行政纠纷一案
 
一、基本案情
2004年6月14日，原深圳市环境保护局作出深环批函[2004]118号《关于<宝安区白鸽湖垃圾焚烧处理厂建设项目环境影响报告书>（报批稿）的批复》。2012年9月26日，深圳市龙岗平湖街道上木古社区居民委员会向深圳市福田区法院起诉，认为深圳市人居委所作出的深环批函[2004]118号批复所依据的内容不合法，依据的程序不合法，请求法院撤销该批复。被告深圳市人居委、第三人深圳中节能可再生能源有限公司依法参加了庭审并进行了相应答辩。
 
二、焦点评述
（一）项目选址问题
1、原告主张
北京大学于2004年6月作出的《环境影响报告书》中所述宝安区白鸽湖焚烧处理厂选址位于宝安区观澜镇白鸽湖村白鸽湖采石场，在观澜河流域准水源保护区范围内，但事实上，该项目占用宝安区土地面积为2公顷，占用龙岗区土地面积为27公顷而且都是平湖街道。该项目实际建设地址与报告书中所述的选址差之千里。被告作为审批单位却未对该项目的选址进行实际调查，而轻易予以批复，因此被告依据虚假的报告书而作出的批复于法无据，应当予以撤销。
2、被告主张
第一、根据深圳市宝安区城市管理办公室于2002年6月份签订的两份《征地补偿协议书》（深规土宝征协字[2002]第085号、第086号）可以看出：白鸽湖垃圾焚烧处理厂选址是在白鸽湖采石场，白鸽湖采石场位于观澜镇白鸽湖村，2004年时属于宝安区管辖，依据深圳市现在的行政区域划分，白鸽湖采石场现在属于龙华新区管辖，其自始至终都没有被划入龙岗区。
第二、根据南方都市报《周边居民20万 环评调查60人》的报道：“明确反对建设的不是处理厂所在辖区白鸽湖社区与新田社区居民，而是辖区外龙岗区辅城坳社区的居民”可知，白鸽湖垃圾焚烧处理厂的选址是在宝安区观澜镇，属于龙华新区观澜办事处管辖，不属于龙岗区管辖。
3、法院观点
原告并无证据证明涉案项目占用了龙岗区土地，被告也不认可项目占用了龙岗区土地，故对于原告的该主张不予支持。
 
（二）         公众参与及专家论证问题
1、原告主张
第一、报告书的制作单位北京大学对仅仅60名公众进行调查不具有公信力；
第二、因当地大部分居民为流动人口，他们不会关心环境问题，故，环境影响报告书中所称有60%的人表示支持，其真实性值得怀疑。
2、被告主张
第一、关于“公众参与”问题，对公众参与的形式要求、人数要求、比例等首次做出比较具体规定的是2006年3月18日由国家环境保护总局颁布实施的《环境影响评价公众参与暂行办法》。而本案中的白鸽湖垃圾焚烧处理厂建设项目是在2004年进行审批的，所以不能以《环境影响评价公众参与暂行办法》中对“公众参与”的规定来评价《白鸽湖环评报告书（报批稿）》中有关“公众参与”部分内容是否符合法律法规要求；
    第二、报告书对60名公众进行调查并未违反法律法规的规定；
 第三、该60名被调查公众涉及不同文化程度、不同年龄、不同职业，也为调查结果的准确性、真实性提供了依据；
第四、2004年5月21日，深圳市帕斯环境评估顾问有限公司组织召开了《白鸽湖环评报告书》专家评审会，并形成专家评审意见。经修改后，专家组组长于2004年5月28日对该环境影响报告书做出复审意见，同意环评单位形成白鸽湖垃圾焚烧处理厂建设项目报批稿提交深圳市环保局审批。深圳市环保局经对所有资料进行认真审核后，于2004年6月14日对《白鸽湖环评报告书（报批稿）》做出了批复（深环批函[2004]118号）。
3、法院观点
本案中北京大学在进行环境影响评价工作时对项目周边居民采取了问卷调查的方式征求意见，并采取了环评大纲及环评报告书的专家评审会方式，征求专家意见，最终形成了内容达14章的《宝安区白鸽湖垃圾焚烧处理厂建设项目环境影响报告书》报批稿。上述环境影响评价书的评价方式并不违反当时国家法律、法规的强制性规定。被告依据该报告于2004年6月14日作出深环批函[2004]118号批复有事实和法律依据，程序合法，并无不当。
 
（三）         环评批复是否需要重新审核问题
    1、原告主张
被告于2004年6月14日作出深环批函[2004]118号批复，事实上截至2009年6月14日，白鸽湖垃圾焚烧处理厂并没开工建设。因此，实际上白鸽湖垃圾焚烧处理厂的建设因超过了5年的法定期限，应当重新报告审批。
2、被告主张
第一、根据南方都市报的报道可知，在2009年6月14日以前，该垃圾焚烧处理厂已经开始动工建设，只因周围村民采取不理智手段阻扰施工队的建设，该项目才被迫停工；
第二、即使假设白鸽湖垃圾焚烧处理厂建设项目的建设单位在领取批复之后5年内未开工建设，那么按照法律规定，建设项目的环境影响评价文件应当报原审批部门重新审核；原审批部门应当自收到文件之日起十日内将审核意见书面通知建设单位。这是对建设单位规定的义务要求，不代表原项目环评批复文件不合法而应撤销；
第三、法律只规定环评批复超过5年未开工建设需要重新审核报批，并未规定撤销原批复而作出新的批复，因此，被告依据开工时限来提出撤销批复的诉讼请求没有任何法律依据。
3、第三人主张
第三人在庭审过程中提交了《建设工程施工合同》，开工及施工的照片，（2010）深福法行初字第547号《行政判决书》等材料，以此证明该项目并非如原告所称的超过5年未动工建设。
4、法院观点
关于涉案项目是否需重新报批问题，本案审查的是被告作出的深环批函[2004]118号批复是否符合法律规定问题，涉案项目是否需重新审批并不属于本案的审查范围。因此对于原告的该主张不予支持。
 
（四）有关作出批复时依据的环境情况与现在相比的问题
1、原告主张
作出该批复是依据的环境情况与现在相比，已发生了巨大的改变，该批复已没有了事实基础。
 2、被告主张
    原告以现在已发生变化的现实情况为依据去审视以前政府审批项目的合法性，显然是违反逻辑的。
 3、法院观点
 该事项不属于本案的审查范围。
 
（五） 上木古社区居民委员会是否具有原告的诉讼主体资格问题
    1、原告主张
    其作为社区居民委员会，依法享有诉讼主体资格。
    2、被告主张
 第一、《中华人民共和国城市居民委员会组织法》（附件十七）第二条第一款规定：“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织；”第十七条规定：“ 居民委员会的工作经费和来源，居民委员会成员的生活补贴费的范围、标准和来源，由不设区的市、市辖区的人民政府或者上级人民政府规定并拨付；经居民会议同意，可以从居民委员会的经济收入中给予适当补助。”可见居民委员会是没有独立财产的基层群众性自治组织。
第二、依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的意见》（附件十八）第40条规定：“民事诉讼法第四十九条规定的其他组织是指合法成立、有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织。”因为居民委员会没有自己独立的财产，故其不是法律意义上的其他组织，依据《行政诉讼法》第四十一条第（一）项规定可以得出，被答辩人居民委员会是不符合《行政诉讼法》关于原告主体资格要求的。
    3、法院观点
    原告作为基层群众性自治组织，具备诉讼主体资格。
 
三、    简要评论
被告深圳市人居委作出的深环批函[2004]118号批复在行政法范畴内属于行政许可，根据《行政许可法》第六十九条的规定，原告若要撤销该行政许可，需证明行政机关在作出该行政许可时存在违法行为。本案中，原告所述的几点理由均不能证明被告是违法作出该批复的：第一、原告所称该建设项目的选址与实际情况不符，但却无法提供相应证据证明。况且被告所提证据均能证明该项目选择位于龙华新区观澜街道，而非原告所称的龙岗区范围内；第二、原告所称环境影响报告书中“公众参与”程序违法，但因制作单位进行环评调查时国家尚未颁布对“公众参与”作出具体要求的法律法规，制作单位对拟建的白鸽湖垃圾焚烧厂周边60位居民进行民意调查，并未违反相应的法律法规规定；第三、原告所称作出环评批复至今已过多年，周围环境已经发生很大改变，该批复已经不适合现在情况。原告以现在的实际情况、眼光去判断以前行为的合法性，显然是不合逻辑的，且与其诉求之间没有因果关系。因原告上述几个方面的理由均不能证明被告作出深环批函[2004]118号批复时存在违法行为，法院最终判决驳回了原告的诉讼请求。