[转] 农村土地补偿费分配指南

发布日期：2014-11-11 作者：超级账号5律师

一、对农村土地补偿费分配问题的处理
　　随着农村城市化步伐的不断加快，大量农业用地被征用。农民赖以生存的土地被征用后，征地补偿费如何公平、公正地分配，成为农民密切关心的问题，与农民的生计大事息息相关。
　　根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第十九条第三项的规定：“涉及村民利益的下列事项，村民委员会必须提请村民会议讨论决定，方可办理：（一）……（三）从村集体经济所得收益的使用；……”农村集体经济组织必须将征地补偿费的分配方案提请村民会议讨论决定。而实践中多数做法是由村民小组和村民委员会进行讨论决定，未提请村民会议或村民代表会议进行讨论。少数的农村集体经济组织以村民会议或村民代表会议的形式讨论决定征地补偿费的分配方案，但讨论时又忽略了《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十条第二款的规定：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容”，往往不能坚持平等原则，以传统习俗代替法律规定。
　　目前产生纠纷的主要是土地补偿费和安置补助费的分配。农村土地补偿费和安置补助费分配纠纷最突出的问题是农村妇女出嫁、大中专在校生、新出生人口、义务兵、服刑人员、外来人员、超生子女户等是否享有村民的同等待遇。
　　1、已出嫁女的待遇问题。因丈夫属居民户而无法将户口迁入男方处，户口未迁出；因出嫁而被收回责任田，在分配时以其及其子女（随母落户，未分得责任田）没有责任田而决定不予分配的，笔者认为这类农村妇女，由于政策规定不能到男方落户，居住乡、村应保证其享有村民同等待遇；其所生子女，可按随母原则申报登记户口，并与其母同样享有本村村民的一切待遇。
　　2、农业户口的大、中专在校学生的待遇问题。笔者认为学生原户籍所在地村委会，不得以学生户籍不在该村等事由，而限制学生应享有的村民同等待遇。因在大中专院校就读而将户口迁出，其父母仍以集体经济组织的基本生产资料为经济生活保障，为确保其安心学习所必要的生活费用，应当认定其分配资格；大中专院校毕业后又将户口迁回，已属居民户，且已在外工作，有生活来源，虽然未将户口迁至其工作所在地，但不应当以户口在本村认定其分配资格。
　　3、新出生人口的待遇问题。因其未办好户口手续或虽已办好户口手续但未分得责任田而决定不予分配的，笔者认为对本村新生人口，根据法律规定人的民事权利能力始于出生，故不能以其户口手续未办好而拒绝分配，只要能够确认征地补偿费产生于其出生之后，就应当认定其分配资格。
　　4、义务兵的待遇问题。笔者认为凡现在部队服役的农业户口义务兵，均享有村民同等待遇；在部队已提干的人员和志愿兵，不再享有村民同等待遇。
　　5、服刑人员的待遇问题。笔者认为服刑人员的合法财产权利不应剥夺，应当享有村民同等待遇，不应以其正在服刑为由拒绝分配。
　　6、外来人员的待遇问题。外来人员有异地的农村妇女、入赘的女婿、五保户收养的子女，笔者认为只要外来人员的落户合法，均同样享有本村村民的同等待遇。
　　7、超生的子女的待遇问题。只要该子女的落户合法又经过有关行政部门处理的，笔者认为均应享有本村村民的同等待遇。
　　以上各类人员在保证其应有权益，享有与村民同等待遇的同时，在应尽义务方面也要与村民同等。
　　二、土地补偿费如何分配
　　案情：林某于1983年迁入某村，后即分到土地，与其他村民同样享受权利、履行义务。因当地经济开发，该村的部分土地被占用。该村在分配土地补偿费时认为赵某是后迁户，遂决定林某享有其他村民所得土地补偿费数额的50%。林某不服诉至法院，要求判令村委会停止侵权，并补发少分的土地补偿款及迟付利息。法院以该争议不属法院受案范围为由不予受理。林某认为村民与村委会在此争议中是平等的民事主体，该争议属于法院受理范围，故提起上诉，二审审理后依法撤销了原审裁定。原审法院继续审理，后判决支持了林某的诉请。
　　巩宏律师点评：本案涉及到两个问题。1、此类纠纷法院应否受理。农村集体经济组织与其成员就土地补偿费分配发生的纠纷在现实生活中普遍存在，由此而引发的信访案件日益增加，且此类纠纷矛盾激烈，难以化解。为切实保障农民的合法权益，维护农村社会稳定，最高法院规定：“发包方可以依照法律规定的民主议定程序决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费。征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求发包方支付相应份额的，应予支持。”可见在此类争议中村民与村委会是平等的民事主体关系。我国《民事诉讼法》第一百零八条规定：“起诉必须符合下列条件：(一)原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；(二)有明确的被告；(三)有具体的诉讼请求和事实、理由；(四)属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。”所以原审法院不予受理的裁定于法相悖，应予撤销。
　　2、土地补偿费应如何分配。我国土地法规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有，其实质是对集体土地所有权的补偿。土地补偿费的分配涉及村民利益，依法属于村民自治范畴。农村集体经济组织收到土地补偿费后，有权决定是否在集体经济组织内部进行分配。但村民的自治权不能对抗公民的生存权和财产权。我国《村民委员会组织法》第二十条规定：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容”，若村民自治权的行使侵犯了村民的合法权利，如实践中大量存在的基于性别歧视等理由对成员分配采取不同标准等做法，法院应依法予以纠正。因为土地补偿费分配是基于集体经济组织成员身份产生的，其并不考虑集体经济组织成员对集体经济组织的贡献大小，只要具有集体经济组织成员资格，就应享有均等参与分配的权利，这是集体经济组织成员权之平等性的必然要求。故林某的诉请于法有据，应当得到法院支持。
　　三、新闻链接
　　《乐清南草坩村土地补偿费分配引发争议》［《人民文摘》 (2004年第二期)］
　　随着城市化发展，越来越多的农村土地被征用，由此也引发了新的农村问题。谁来分配土地补偿费？当大多数村民不满村委会的分配意见时，他们该如何办？这是我国《村民委员会组织法》在实施中遇到的一个亟待解决的问题。
　　争议：土地补偿费怎么分
　　2003 年11月26日，浙江省乐清市三支建筑施工队伍浩浩荡荡地向该市乐城镇的南草村进发。因为根据市里规划，一座占地500亩的市府大院及附属配套设施将在这里“落户”。市里手续是完备的，有上级部门批准的规划蓝图、土地管理部门颁发的征地批准书，以及与被征用土地的南草村签订的相关协议。而且根据协议，第一期征地款9700 万元中的60％，即5820 万元也于2002 年底打进了南草村在银行开设的账户。
　　然而，当施工队伍刚开进南草村地界时，数以百计的村民从四面八方涌向村界挡道，有人甚至干脆躺在推土机前，为了避免矛盾激化，根据上级指示，施工队伍只好打道回府。
　　笔者发现，村民的义愤之举是出于对村委会制订的补偿方案的强烈不满。原来村里的土地征用款还远不止9700 万这个数，根据省政府“留地补偿”原则，谁征地还得返还1／10 的地给村里，让村里集体经营，若村里将这部分土地再次出让，一亩地的价格可高达500万元。总共算来，村里的收入上亿元。而村委会很快拿出了分配方案，规定按村里现有的人口平均分配这笔数额巨大的征地款。理由是，出让土地其实就是出让“饭碗”，涉及子孙后代的利益，因此凡是村里有户口的村民应该人人有份。但这方案一出台，立即遭到全村约80％村民的反对，他们认为应该按土地分配征地款，并提出了自己的反对理由：一是认为这有悖于我国计划生育的基本国策，尽管这些年政府大力提倡计划生育，但一些人尤其是部分村干部还是我行我素，竞相超生，这个方案只会让这些人得好处，而让大多数执行计划生育政策的人吃亏。二是根据中共中央办公厅、国务院办公厅1997 年发布的《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》的精神，应当是增人不增地，减人不减地。因此土地承包后新增的人口不应纳入土地补偿金的分配范围。主张按人口分配的村民在全村人口中虽然仅占20％，但由于与村委会干部利害相一致，因而得到了村委会的支持。于是，余下80％的村民很快团结起来，要求召开村民大会，就土地征用补偿款分配方案作出决议。
　　2003 年3月5日，南草村召开村民代表大会，因为利益冲突，两派800多人先是互相辱骂，继而发生厮打。幸亏乐清市公安局紧急派出干警前来制止，才避免了事态的进一步恶化。
　　协议：几经周折解矛盾
　　2003 年3月19日，代表全村80％的村民利益的村民代表与村委会决定通过谈判解决纠纷，几经周折，双方终于签订了《土地征用劳力安置补偿协议书》（以下简称《协议书》），《协议书》约定：村民承包集体土地被依法征用后，村委会应当向村民支付劳力安置补偿费，金额按四环路以上每亩8．28 万元，四环路以下每亩7．3万元计算。青苗补偿费、地面附着物赔偿费另计。协议签订后，村民应无条件交出土地，如拒交或无理取闹，造成的损失由村民承担；村委会在被征用土地、矿渣填培之日前10天，向村民支付劳力安置费、青苗及地面附着物补偿费，否则村民有权拒交土地。此外，《协议书》还特别约定在发生争议时可以向温州市仲裁委员会申请仲裁。
　　协议签订后，村委会主任张贤信代表村委会在协议书上签字并加盖村委会公章。村里年满18岁以上的1824 人中，有1516 人也在协议书上签字认可。为保险起见，这80％的村民又按照《浙江省村民委员会组织法实施办法》第一条第十项之规定，通过一项《村民会议决定》，强调“3·19协议”是村委会和村民真实意见的表示，双方都应该依照协议确定的权利、义务履行协议。同时还特别说明———“土地补偿费本应归村委会收取，专款用于土地被征用后农田基本建设与兴修水利及田间道路建设，以利于未征用土地的耕种，但因本村土地被一次性征完，剩下零星边角地无需兴修水利与农田基本建设，故将该项土地补偿费随同劳力安置费均分到户，其分配比例按劳力安置费标准”。
　　仲裁：协议缘何无效
　　后来村民发现，村委会无视《村民会议决定》，也无意履行与村民签订的《土地征用劳力安置补偿协议书》。于是村民只好根据“约定”，分户向温州市仲裁委员会申请仲裁。首先，分户申请仲裁的是村民李中明、王竹芬等6人，被申请人则是村委会主任张贤信，要求被申请人按约定支付征地补偿费、劳力安置费共计22．9 万余元。
　　张贤信答辩称，因为双方仅对劳力安置补偿费有约定而未对征地补偿费作出约定，所以征地补偿费不属于仲裁范围。
　　2003 年8月29日，浙江省温州市仲裁委员会下达（2003 ）温仲裁字第128号《裁决书》，驳回了申请人的请求。《裁决书》认为，根据《土地管理法》第十条“农民集体所有的土地依法属于村民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理”之规定，因集体土地被征用所得收益应归村集体所有，并非土地承包户所有，村民委员会有权对土地征用所得收益进行管理。此外，根据《村民委员会组织法》第十九条关于“涉及村民利益的下列事项，村民委员会必须提请村民会议讨论决定，……（三）从村集体经济所得收益的使用，……”之规定，本案《协议书》系在未召开村民会议讨论决定的情况下所签，显然违反了法律的强行性规定，因此，《土地征用劳力安置补偿协议书》应归于无效。
　　《裁决书》还认为，《村民委员会组织法》第十八条第二款规定：“村民会议由村民委员会召集。有十分之一以上的村民提议，应当召集村民会议。”本案被申请人对村民会议的召开和决定都不知情，申请人也没有提供任何证据表明被申请人组织、参与了村民会议。因此，《村民会议决定》的形成不符合法定程序，亦属无效。
　　村民对《裁决书》持有异议，只好向温州市人民法院申诉，要求法院撤销这一仲裁裁决。然而法院方面却说，撤销仲裁裁决的理由必须是程序违法，否则无权撤销。
　　法律专家把脉
　　南草村村委会与村民土地征用补偿纠纷引起了社会各界的广泛关注。受温州市大众法律服务所委托，浙江省法学会组织专家、学者对该案的有关法律问题进行论证，并作出了（2003 ）浙法学咨字第12号法律咨询论证意见书。
　　意见书认为，根据《民法通则》、《农业法》、《土地管理法》等规定，农村集体土地的所有者在其土地被征用后，有权依法对所取得的各项补偿进行分配。而根据《浙江省村民委员会组织法实施办法》第十条第（十）项规定：“征用土地各项补偿费的使用方案，村民委员会必须提请村民会议讨论决定，方可办理。”因此，农村集体土地的所有者，有权以村民会议或村民代表会议的形式，决定各项征地补偿费的分配。
　　至于安置补偿费，意见书认为，根据《土地管理法实施条例》第二十六条第二款规定：“不需要统一安置的，安置补偿费发给被安置人员个人或征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。”鉴于南草村的全部土地已承包到户，土地被征用后，承包土地的村民丧失了承包土地期内承包土地的收益，因此，村民会议决定将安置补偿费按村民承包土地面积分配到户，是对失地农民实际损失的补偿，体现了公平原则，同时也体现了村民自治的立法精神。
　　就《村民会议决定》是否因没有村委会的主持与参与而无效的问题，意见书认为，《村民委员会组织法》第十七条规定：“召开村民会议，应当有本村18周岁以上村民的过半数参加，或者有本村三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数通过。”联系本案事实，南草村村民就征地补偿问题自发组织会议，进行讨论。作为会议决议的《村民会议决定》，获得三分之二以上村民的多数通过，且又经过三分之二以上村民签字确认，其程序符合法律、法规的规定，内容也反映出绝大多数村民的真实意愿，故该决议合法有效。
　　此外，意见书还指出，虽然法律规定土地补偿费应该由村集体经济组织收取，但这并不意味着村委会可以擅自决定土地补偿费的使用、分配。在土地补偿费归村集体经济组织收取后，仍属于村集体所有，村民会议有权对属于全体村民集体所有的财产作出处理，这是《村民委员会组织法》赋予村民会议的权力。
　　2003 年10月25日，南草村的绝大多数村民认为现任村委会干部已不能代表他们的根本利益，准备根据《村民委员会组织法》的规定，启动罢免程序。他们已经联名致函乐城镇政府及乐清市有关部门，要求召开村民大会,改组村委会。

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