法律援助办案质量控制

法律援助办案质量控制
目前，我国法律援助的案件承办主要依靠律师（还有基层法律服务工作者、社会组织人员等）完成。律师能得到的相应补贴很少，受援人能否得到律师合格的法律帮助？办案质量能否得到保证？等等，常常会受到人们的怀疑。政府在不断加大法律援助经费支持力度的同时，也会要求各地切实提高法律援助办案质量。质量问题日益成为中国法律援助管理者要着力解决的关键问题。
 
一、关于质量标准与理想效果
 
总体上，法律援助工作可以分为办案前阶段和办案阶段。办案前阶段主要是指：法律援助程序及条件的公布、申请受理、条件审查、拒绝及异议处理、指派律师的阶段。办案阶段是指律师（或者基层法律工作者及社会组织人员）接受法律援助机构的指派后，代理当事人或者为刑事被告提供辩护的过程，如查阅卷宗、会见当事人、调查取证、撰写代理词或辩护词、出庭等。前者主要是指法律援助机构的工作，后者则主要指承办法律援助案件者的工作。本文侧重于介绍后一阶段。
 
（一）办案质量标准
 
质量标准是一个非常复杂的问题，不同的人有不同的看法。当事人、律师、法官、法律援助管理者、政府、社会资助者等，从其自身的立场和利益出发，对法律援助办案质量的标准往往很难取得一致的评价。
 
人们对法律援助的办案质量标准与普通法律服务的质量标准是否相同有不同的观点。本文认为，两者的标准应该相同。法律援助归根结底是通过律师向当事人提供法律服务的过程，这种法律服务的质量要求应该等同于普通的法律服务。
 
另一个相关的问题是，法律援助的办案质量标准是否就是《律师执业行为规范》？在中国，法律服务的主管部门还没有制定出一部关于法律服务的质量标准，只是出台了《律师执业行为规范》，该规范规定了律师的基本准则和执业职责等事项。有人认为，只要律师的行为符合该规范，就认为律师的服务是高质量的。事实上，《律师行为执业规范》规定的只是对律师行为的基本的要求，许多表述都是禁止性的规定。要达到高质量的标准，还有一定的差距。
 
一般来说，较高法律援助的办案质量有以下一些基本特征：
 
一是服务能力的可靠性。法律援助律师的指派要考虑其能力、专长及案件类型的匹配性。往往要通过组织职业教育、执业培训等方式，提高律师办案技巧和能力。
 
二是服务行为的合规范性。法律援助律师的援助行为必须符合国家的政策法规和行业规范，达到起码的标准。
 
三是服务行为的指向性、及时性、诚信度。就是说，在进行法律援助服务时，援助律师要始终以受援人为中心，采取各种措施和行动都要符合受援人的需要和利益；对受援人的需求在服务上及时跟进，行为的及时性所要追求的是提高效率；对受援人的承诺要言出必行，不能言而无信。
 
四是服务行为的有效性。对于法律援助而言，就是援助的结果要能够有效地维护受援人的权益，这一点往往通过胜诉来体现。
 
五是较高的客户满意度。
 
以上是根据一般服务行业的质量标准进行的概括，难以做到全面。但是，无论是高质量的法律援助，还是普通法律服务，一般都要具有这些基本的特征。
 
（二）三方援助主体具有不同的质量期待
 
狭义上，法律援助的主体是由法律援助机构、法律援助服务人员（专职的机构工作人员、社会律师、基层法律服务工作者、社会组织人员等）和受援人（也含被拒绝的申请人）三方组成。其外延包括政府、社会等。不同的主体有不同的质量期待。
 
受援人的期待一般包括：认为法律援助机构应该使法律援助的条件程序公开透明、申请方便、答复公正高效、指派及时专业、法律服务方式合理、对律师办案质量监控有力、自己得到尊重等等；认为法律援助人员的服务应该尽职尽责、尊重自己、对法律援助的结果感到满意等等。
 
法律援助机构的期待一般包括：认为受援人应该诚实、配合、能够参与质量监督、权益得到维护、产生良好社会效果；法律援助服务人员应该尽职尽责、节约经费、效果良好，如当事人生活环境改善、法律意识和维权能力提高等等。
 
法律援助人员的期待一般包括：认为法律援助机构应该公平指派、合理指派、给予支持、给予补贴等等；认为受援人应该配合、要求合理、通情达理等等。
 
如果，法律援助案件的办理能达到上述效果（当然，还很不全面），就可以认为质量是理想的。本文的重点在于如何满足受援人的期待。
 
二、法律援助办案质量问题及质量控制的必要性
 
（一）一般出现的问题
 
法律援助机构对办案过程的监督不到位，指派后不跟踪，不了解办案情况，坐等律师提交结案报告和发放补贴。
 
一些律师办案缺乏积极性，敷衍塞责，不严格履行有关的执业规范，不理会受援人意见，不阅卷、不会见、不写代理词或辩护词、不出庭。
 
当事人监督律师行为的能力很低，或者即使有意见，也不敢理直气壮地向律师或法律援助机构提出要求。
 
法院在刑事诉讼案件中，也有不重视法律援助的一面。不按法定程序指定辩护人，开庭时发现被告人没有请律师时，才临时指定。律师只能仓促上阵，临时出庭，临时辩护。
 
（二）影响办案质量的几个因素
 
某著名大学法学院院长曾说：法律援助在世界范围内都存在律师积极性缺乏、办案质量低的问题。原因不难理解，法律援助和普通法律服务在基础法律关系上有所不同。而且，中国和多数西方国家的做法又存在着较大的区别，并对质量控制方式产生不同的影响。概括起来，主要有以下三个方面的因素：
 
一是律师服务的低回报性。在普通法律服务中，律师和当事人之间是市场的雇佣关系，律师基于当事人付费而为当事人服务。在法律援助中，由于受援人无力购买律师服务，政府为受援人买单，律师所能得到的付费远远低于普通的法律服务。在对律师的补贴上，经济发展水平是决定性的因素。尽管我国《法律援助条例》规定，政府必须向法律援助律师支付办案补贴。但是，目前我国总体经济发展水平较低以及各地财政状况的较大差异，很多地方政府投入法律援助的补贴经费十分有限，各地大多根据案件类型确定一个相对固定的补贴标准，数量很少，往往只是律师办案成本的一部分，可以说，中国律师办理法律援助案件大多自掏腰包。
 
二是律师从事法律援助可能缺乏意愿。西方多数国家的法律援助具有政府购买法律服务的性质，政府法律援助是私人律师的重要客源，律师办理法律援助案件的积极性相对较高，因此，许多律师自愿加入法律援助律师的候选名单，政府法律援助机构可以允许当事人选择律师，政府将根据律师服务情况支付成本费及部分服务费。而我国《律师法》、《法律援助条例》都规定，律师必须承担一定数量的法律援助义务。政府设立的法律援助机构可以据此指派律师办理法律援助案件。显然，这种基于行政指派的法律援助中，律师缺乏办案意愿的可能性是存在的。
 
三是受援人监督律师办案的能力或水平较低。普通的法律服务合同关系中，接受服务的当事人由于支付了律师费，他可以理直气壮地要求按照合同勤勉地履行服务义务。而在法律援助案件中，受援人本身就是在知识水平和维权能力上居于弱势的地位，再由于免交费用，就更难有效地监督律师的援助行为了。
 
诚如，“对法律援助的赞誉某种程度掩盖了对法律援助质量的担忧和批评，对困难群众来讲，获得无偿的法律服务可能自觉不自觉地降低了对法律援助服务质量的要求，对一部分律师来讲，少量的办案补贴或者无补贴，也使得对自己的偷工减料行为的愧疚感减少甚至理直气壮”①。当然还有一些其他的因素，使得影响法律援助案件办案质量的风险较之普通法律服务为更大。
 
（三）质量控制的目标
 
目标是要使法律援助案件的质量与普通法律服务达到同样的水平。就是通过法律援助机构积极主动地采取必要的质量控制措施，使当事人达到较强的质量监督能力，使律师能够自觉地履行义务。
 
在此基础上，通过职业道德教育、建立奖励激励机制，鼓励和引导法律援助律师提供更高质量的服务.
 
三、质量控制模式及选择
 
根据律师介入办理法律援助案件的时间顺序，本文把各种质量控制措施分为事前控制、事中控制、事后控制三类。
 
（一）事前控制
 
一是条件审查，保证法律援助申请人的合格性。如果受援人不符合法律援助条件，最好的质量控制也只能算是资源浪费。
 
二是人员培训。通过开展各种学习、交流、教育、培训活动，提高法律援助律师的办案技巧和能力
 
三是律师选任，可以要求律师事务所根据律师专长，安排办理案件的法律援助律师。同时，吸引和鼓励更多优秀的律师参与办理法律援助案件。
 
（二）事中控制
 
1、督促有关各方签订法律援助协议并监督执行。要根据《律师和基层法律工作者开展法律援助工作暂行管理办法》（下称《暂行管理办法》），督促受援人与律师签订协议，明确授权委托书内容。新疆、黑龙江等地在此基础上，提出了“三方要点”法，即法律援助机构、律师、受援人根据案情和法律，列出律师必须开展的几项主要工作及时间安排，例如何时阅卷、何时会见等。“要点”一式三份，内容简明扼要，容易记忆，当事人易于向律师直接提出意见进行监督，或者通过向法律援助机构反映情况进行监督，效果不错。加拿大安大略省法律援助署在给予移民及难民当事人援助时，同时向当事人及律师派发《当事人及律师的权利与责任书》。这样可以有效地督促律师履行义务，帮助当事人了解自己在法律援助中的权利及行使渠道。
 
2、设立法律援助监督员。不少国家和地区为保证法律援助办案质量，都采取了设立法律援助监督员或类似制度。香港法律援助署成立了一个专门的监察外派个案委员会，由署长担任主席，负责监察接办个案的律师的表现。荷兰《法律援助法》第8章规定，法律援助监督员可以根据法律规定提请对某一特定律师行为的调查，对违纪的律师提请纪律委员会采取以下措施：暂时吊销该律师的注册，最长时间为1年；取消该律师的注册。司法部法律援助中心郑自文博士建议，中国的法律援助机构也应成立专门的指派案件的质量监管小组。小组可以在认为必要时派员随时了解案件进展情况，如出庭旁听案件审理，审视有关操守或表现欠佳律师的报告，以及决定所采取的适当措施。
 
3、承办人员向法律援助机构的定期报告义务。英国、韩国、香港等国家或地区的法律援助法大多规定了法律援助承办人在提供法律援助的过程中负有向法律援助机构报告的义务，并不得以任何借口免除此项义务。法律援助机构通过报告要了解的内容涉及以下主要方面：一是通过法律援助人员提交诉讼过程中的各种文书往来进行监督；二是通过法律援助人员报告受援人情况，对承办人员放弃或中止法律援助的要求进行合法性的审查；通过法律援助人员报告案件地特殊情况，调整法律援助活动的有关内容。
 
4、通过受援人的报告监督法律援助人员的工作。法律援助工作的核心是帮助受援人实现自己的法律权益，提高服务受援人的水平是法律援助办案质量控制所要追求的最重要的目标。随时听取受援人的意见是进行质量控制的关键。英国《1989年民事法律援助条例》规定，任何受援人可以向法律援助机构披露与所涉诉讼有关的信息，且无论这些信息是否明显“不存偏颇”。受援人还可以就承办人员是否适合继续办案向法律援助机构提出要求。《暂行管理办法》规定，法律援助机构、律师协会应当建立法律援助工作投诉查处制度。对受援人或者相关部门的投诉，应当依照有关规定及时调查处理，并告知其查处结果。经调查，认为对被投诉人应给予行政处罚的，应当及时向司法行政机关提出建议。
 
为了畅通受援人表达意见和投诉的渠道，我国不少地方的法律援助机构通过向受援人发放“案件质量监督卡”、“意见反馈卡”等形式，随时听取受援人的意见或投诉，规范律师办案行为，取得了较好的效果。在重庆云阳县司法局印制的《法律援助案件质量监督卡》上，律师在办理援助过程中是否尽职尽责、有无违纪违规行为、受援人是否满意、投诉举报电话等内容都写得一清二楚。自2001年法律援助质量监督卡推行以来，云阳县共办理法律援助案件213件，受援当事人满意率达到95%以上。
 
5、重大疑难案件集体讨论论证制度。《暂行管理办法》规定，对重大、复杂、疑难的法律援助案件，律师事务所、基层法律服务所应当组织集体研究，确定承办方案，确保办案的质量和效果。目前，各地法律援助机构普遍采取这一做法，在群体性法律援助案件、有较大影响的疑难复杂案件的处理中发挥了很好的作用。司法部法律援助中心也分别召开过马岭河案件、中华锦绣大地案等案件的专家座谈会指导办案。
 
6、外部的监督。外部监督主要包括行业监督、新闻媒体监督和司法机构的监督。
 
行业监督主要是律师协会的监督。《法律援助条例》规定，律协应当对法律援助工作予以协助。其与质量控制有关的内容主要有：支持律师执业、制定执业规范、指导和监督、培训教育、处理投诉、处分违法违纪行为。《暂行管理办法》还要求，承办法律援助案件的律师和基层法律服务工作者，应当根据承办案件的需要，依照司法部、律师协会有关律师和基层法律服务工作者执业规范的要求，尽职尽责地履行法律服务职责，遵守职业道德和执业纪律。律师事务所、基层法律服务所应当对本所律师、基层法律服务工作者办理法律援助案件的质量进行监督，发现问题的，应当及时纠正。
 
司法机关的监督，主要是指公检法部门具体承办法律援助案件的人员对律师援助行为的监督。目前《最高人民法院、司法部关于民事诉讼法律援助工作的规定（试点稿）》、《最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部关于刑事诉讼法律援助工作的规定（试点稿）》都明确规定要推行《法律援助工作征询意见卡》，由公、检、法等部门有关人员填写后及时反馈给法律援助机构。通过这种方式，将法律援助人员的执业情况置于相关部门的监督之下。当然，这种监督形式从本质上来讲是一种社会监督，不能影响律师执业的独立性。
 
7、格式文书监督。2001年，司法部制发了一整套法律援助格式文书，要求法律援助机构、律师在进行各项法律援助活动时严格填写格式文书。格式文书几乎涵盖了法律援助工作的所有重要环节，包括法律援助申请表、审查决定书、指派律师函等等。司法部将根据《法律援助条例》等规范性文件对该格式文书作出进一步修改完善。
 
（三）事后监督
 
1、结案评估制度。主要通过归档检查的方式进行，律师在办结法律援助案件后，必须向法律援助机构提交结案报告和其他材料，由法律援助机构对律师的办案质量进行评估。部分地区将质量评估结果分为良好、合格、不合格等几个档次，并将办案补贴与质量等级挂钩⑤。
 
2、奖励和处罚机制。完善奖励惩处机制，将处理违纪违规与表彰奖励相结合，以激励和鞭策法律援助人员提高办案质量，保证受援人能够得到优质的法律援助服务。北京市丰台区在广泛征询全区39家律师事务所意见的基础上，制定了《关于律师承办法律援助案件的考核及奖惩办法》。该办法规定，丰台区法律援助中心将对律师承办的法律援助案件从办案程序、归卷情况、当事人情况、监督员意见及办案思路等五个方面考核律师的办案质量，量化考核结果，根据以上的考核内容评定出“优、良、中、差”四个质量等级。同时，根据律师的办案质量等级给予不同档次的补贴，实行办案补贴的差额给付。此外，每年年底将根据律师办案情况评选出一批优秀律师，给予物质和精神奖励，对办案质量差的律师给予相应的惩戒。
 
（四）新动向
 
英国法律服务委员会为克服非专家评估办案质量的不足，最近推出了“同行审查”（peerreview）的新方法，即由作为同行的其他律师进行质量评估，以增加评估的权威性。英国还有法律援助机构派人扮演当事人暗查律师的办案服务质量
 
⑥。加拿大安大略省法律援助署还尝试了安排第三人向法律援助机构和律师打匿名电话的方式监督办案质量 。
 
四、质量监督措施的选择与运用
 
并非每一桩法律援助案件都同时需要采取所有措施。香港法律援助署认为，每宗案件需要什么监察，完全视乎其种类及案情是否复杂。过分的监察会增加一般讼费，有时更会影响法律程序的进度，未必符合受助人的利益。一般可以采取结案评估和部分案件抽查的方式监督所有的法律援助案件质量，结合投诉处理的方法处理一些特殊的情况。
 
只有受援人才会对律师办案的质量更为关切、更为敏感，因此，质量监控要围绕增强受援人表达意见的能力，拓宽其表达意见的渠道，依靠法律援助机构的主动介入来弥补其质量监控能力的不足。总的来说，事中监督具有更强的及时性和针对性，更能保障受援人的切身利益，也会更有成果。
 
就中国而言，应该重视提升律师补贴水平对于提高办案质量的影响，以此提高律师办案的积极性和质量。法律援助义务入不敷出的现状降低了相当一部分律师的积极性。今后，各地的补贴水平应该逐步达到律师执行垫付的办案成本，并逐步实现对服务费部分的补贴。
 
目前有些地方的法律援助质量监控措施严重流于形式。例如《法律援助工作情况反馈意见表》本来要征求受援人对法律援助机构和办案律师的意见，但是有的工作人员却自欺欺人地让当事人事先在表上签个名即收回，应付上级机构的检查。这种情况应该引起高度重视，必须坚决杜绝。
 
由于质量监控是有成本的，因此必须考虑案件质量控制的优先性领域。总体上说，法定范围的案件应优先于酌定援助的案件，效力较高的法律规范确定范围的案件优先于较低效力规范确定的案件范围，刑事案件应优先于民事案件，群体性案件应优先于单个个体的案件。在目前的刑事指定案件类型，可能被判处死刑的案件应该处于最优先的地位，必须保证最高质量的辩护。可能判处死刑的案件一旦被错判错杀，后果无法挽回，不久前在武汉举行的“法律援助与死刑案件辩护国际研讨会”强调了死刑案件辩护的重要意义。我国《刑事诉讼法》和《法律援助条例》确立了可能判处死刑案件的法律援助制度，不能仅仅认为这是形式公正的需要，必须采取各种必要的质量控制措施，确保辩护质量。
 
还要处理好办案质量与数量的关系。有数量，没有质量，是浪费资源。同样有质量，没有数量也不行。有些地方的法律援助机构的办案经费和律师资源都很丰富，办案质量控制得很好，但是，法律援助办案数量很少，很多需求得不到满足。只有同时实现办案数量和质量的最大化，才能说我们的工作实现了资源效益的最大化。
 
法律援助在构建和谐社会中的作用
法律援助作为一项帮助经济困难公民和特殊案件当事人实现合法权益的法律制度，在其建立和实施的过程中常被称为政府的“民心工程”、“阳光事业”，《法律援助条例》的颁布和实施更被各界誉为党和政府落实“三个代表”思想、执政为民的重要举措，是我国民主法治建设中的一件大事。在我们为法律援助事业发展而欢呼的时候，应当有一个清醒的认识:好的制度决不是体现在条文中，更不能停留在口号上。法律援助，重在落实。
 
围绕目标抓落实，法律援助工作才能有的放矢。《法律援助条例》以及各省（区、市）政府已明确了法律援助范围和公民获得法律援助的经济困难标准，因此，保证符合条件的公民都能够获得合格的法律援助服务，是各级政府的责任，也是法律援助工作要落实的具体目标。作为法律援助工作的管理部门和组织实施机构，要清楚地了解本辖区符合条件的困难公民数量及分布情况、法律援助需求状况、法律援助的提供能力等等，在综合分析的基础上，制定出实现目标的切实可行的计划、对策和操作性强的措施，并建立健全工作责任制，按照每个阶段的要求一一落实。
 
抓落实要求我们从实际出发，创造性开展工作。我国地域辽阔，各地经济社会发展极不平衡，法律援助工作的发展水平也不尽一致，尤其是东西部地区差异较大。这就要求我们在开展工作中，要坚持实事求是，具体问题具体分析，因地制宜，分类指导，不要求整齐划一。比如，在西部地区，目前法律援助工作需要落实的仍然是经费保障问题、机构建设问题、基本工作条件问题，等等，而在东部地区，法律援助经费、机构队伍等问题已基本解决，工作重点则应转向如何更好地调动现有资源，以及如何抓规范、抓办案的数量和质量、抓便民利民措施，等等。各级司法行政机关、法律援助机构的同志要多动脑筋、多想办法，根据本地具体情况，创造性开展工作。
 
抓落实要见实效。实效首先体现在办案数量上。《法律援助条例》颁布实施后，政府对法律援助的投入明显加大，法律援助工作的外部环境也越来越好，如果各地办理法律援助案件的数量没有明显提高，只能说明我们的工作效率存在问题。因此，我们要下大力气抓办案，从广泛调动现有人力财力资源入手，探索总结高效率的工作机制和方法，尽可能多地为困难群众提供法律援助。实效还体现在工作质量上，体现在细微处。如何保证法律援助工作便民利民，如何提高办案技巧，甚至是如何做好每一次的咨询接待？如何使我们的帮助方式和结果都让受援人满意？这些看起来虽小却影响着我们工作的成败、关系到困难群众能否获得满意的合格的服务，同样需要我们长期不懈地坚持探索好的方法、总结好的经验。
 
法律援助是否落到实处，要有衡量的客观标准和评估办法。困难群众是否满意是衡量法律援助工作成效的最终标准。只有困难群众普遍了解并得到合格的法律援助，这项制度才有存在的基础，如果群众不相信法律的公正或不能用法律维护权利，甚至认为只有有钱才能打赢官司，法律援助将无用武之地。我们法律援助工作者努力的方向，就是要通过实实在在、扎扎实实的工作，让困难群众信赖和满意，真正实现法律援助的宗旨。