多阶段行政许可中的部分前阶段行政行为可诉

多阶段行政许可中，如前阶段的行政行为是最后阶段行政许可的条件，并对最后阶段行政机关具有拘束力，则该前阶段行政行为应当可诉。
案　情
原告：张某某、潘某某。被告：光山县发展和改革委员会（以下简称光山发改委）。第三人：河南金凯帝房地产开发有限公司（以下简称金凯帝公司）。
2007年，光山县人民政府根据光山县经济社会发展需要，决定实施海营路贯通工程。2007年11月13日，光山县海营路贯通工程建设协调领导小组举行了“海营路贯通工程行政许可听证会”，经过听证同意海营路贯通工程按照有关方案开始实施。
为加快海营路贯通与局部改造工程建设，光山县海营路贯通工程建设指挥部将海营路贯通工程作为招商项目，面向社会公开招商，金凯帝公司最终竞得该项目建设权。 2008年，金凯帝公司在光山县国土资源局举行的国有建设用地使用权挂牌出让中，竞得该县城关海营路两侧的国有建设用地使用权并签订成交确认书。此后，该公司向光山发改委递交实施“海营路贯通与局部改造工程”项目的请示。经过对其所提交申请材料的审查，光山发改委作出“关于某路贯通工程项目立项的批复”。此后，金凯帝公司持该批复申请办理了项目建设用地规划及房屋拆迁许可。张某某的丈夫（在诉讼中因交通事故去世）及潘某某分别于1995年和2003年办理了房屋所有权证，二人房屋均在被诉批复所载明的出让土地范围内。
原告张某某、潘某某诉称，光山发改委作出被诉批复同意出让的土地中包括其二人房屋所使用的土地，对其实体权利产生了不利影响。光山发改委作出被诉批复前，应告知其二人并充分听取其意见，但该委并未履行该程序，属程序违法。光山发改委作出的被诉批复违反法定程序，侵害了其二人的合法权益，请求撤销该批复。
被告光山发改委辩称：一、原告张某某、潘某某关于被诉批复作出前未听取包括其二人在内的房屋所有权人意见的说法，不是事实。该项目属企业投资项目，实行核准制。该项目是光山县委、县政府的重点工程也是一项民心工程，虽然涉及张某某、潘某某在内的部分居民房屋拆迁，但不会对公众利益造成重大影响，不属于应当征求公众意见的项目。即便如此，光山县人民政府仍向社会各界、海营路两侧居民发出征求意见表，征求和听取民情民意。又举行了由拆迁户代表，相关单位代表，社会各界人士参加的“海营路贯通工程信访评估、行政许可听证会”，充分听取公众意见。因此，被诉批复依据充分，程序合法。二、被诉批复不属行政诉讼受案范围。被诉批复是对建设单位申报的企业投资项目的核准，仅是对项目成立的必要性进行初步论证和决策，对张某某、潘某某的权利义务不产生实际影响，实际影响其二人权益的具体行政行为可能是拆迁补偿决定。被诉批复属于《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条规定的“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”，不具有可诉性，不属于行政诉讼受案范围。因此，张某某、潘某某的起诉缺乏事实根据和法律依据，被诉批复依据充分，程序合法，未对张某某、潘某某的权利义务产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围，应当裁定驳回其起诉。
审　判
信阳市中级人民法院根据行政案件异地管辖的规定，将本案指定潢川县人民法院审理。
潢川县人民法院经审理认为，被诉批复系可诉的具体行政行为。张某某、潘某某具有提起行政诉讼的主体资格，其起诉未超过法定起诉期限。被诉批复适用法律正确，但主要证据不足，违反法定程序。鉴于海营路贯通与局部改造工程项目已由金凯帝公司实施数年，且已完成了道路贯通和部分改造工程，如果撤销将对公共利益造成损失，故应确认其违法并责令光山发改委采取补救措施。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第三十二条、第三十八条第二款，最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第二款（六）项、第十二条、第五十八条、第九十七条的规定，判决：一、确认被告光山县发展和改革委员会作出的《关于海营路贯通工程项目立项的批复》（光发改〔2008〕40号）违法。二、责令被告光山县发展和改革委员会采取相应的补救措施。
　 张某某、潘某某等不服一审判决，提起上诉。信阳市中级人民法院经审理后判决驳回上诉，维持原判。
评　析
被诉批复是否可诉是本案当事人的主要争议焦点之一。在该案的审理过程中，对于该批复是否可诉，有两种观点：一种观点认为，该批复只是金凯帝公司申请其他行政许可过程中的一种基础和过程行为，并没有对张某某、潘某某等人的权利产生直接影响，不应视为具体行政行为。因此，该批复是不可诉的。张某某行等人的起诉不属于行政诉讼的受案范围，应裁定驳回起诉。
另一种观点认为，金凯帝公司作为建设单位申请领取建设用地规划许可证和房屋拆迁许可证，均应提供建设项目批准文件。由此可见，被诉批复作为建设项目批准文件，是金凯帝公司申请建设用地规划许可证和房屋拆迁许可证时必须提供的申请材料之一。金凯帝公司在取得被诉批复后，向房屋拆迁管理部门申请了房屋拆迁许可证。此时，该批复的内容已在其他行政机关行使行政职权时产生了外化效力，对张某某、潘某某房屋所有权已经产生实际影响。因此，被诉批复是可诉的具体行政行为。
　 本案最终以第二种意见作出裁判，原因在于：
一、被诉批复系多阶段行政许可中的前阶段行政行为，其已产生外化效果并对原告的合法权益构成实际影响。根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条和《城市房屋拆迁管理条例》（该批复作出时仍具有法律效力）第七条的规定，金凯帝公司作为建设单位申请领取建设用地规划许可证和房屋拆迁许可证，均应提供建设项目批准文件。由此可见，被诉批复作为建设项目批准文件，是金凯帝公司申请建设用地规划许可证和房屋拆迁许可证时必须提供的申请材料之一。在房屋拆迁许可这一多阶段行政许可中，该批复是必须的在先行政行为。金凯帝公司在取得被诉批复后，向房屋拆迁管理部门申请了房屋拆迁许可证。此时，该批复的内容已在其他行政机关行使行政职权时产生了外化影响。该批复虽未直接向张某某、潘某某等人送达，但其已通过行政许可听证使公众知晓。张某某、潘某某等人的房屋均坐落在被诉批复所核准建设项目的用地范围内，金凯帝公司对被诉批复所确认法律权利的行使，对其房屋所有权已经产生实际影响。
二、多阶段行政许可中的前阶段行政行为在特定情况下是可诉的。多阶段行政许可是指一个行政机关在一个或一个以上行政机关参与下作出一个行政许可。一般而言，多阶段行政许可作为行政阶段行为的一种，其最后阶段行政行为，即行政许可具有可诉性。而之前各阶段的行政行为，属于中间行政行为，原则上不具有可诉性。
但是，在某些多阶段行政许可中也有例外情况，本案中金凯帝公司申请的房屋拆迁许可即属此类。它是比较典型的外部化的多阶段行政许可, 根据《城市房屋拆迁管理条例》的规定，金凯帝公司要取得房屋拆迁许可必须按照一定的顺序请求多个行政机关作出行政行为或颁发其他行政许可。前阶段行政行为（许可）是后续许可的条件, 而且基于法条的特殊规定，后阶段许可机关受前阶段行为的拘束。
衡量此类多阶段行政许可中前阶段行政行为（许可）是否可诉主要应把握以下标准：其一是该行政行为（许可）是否存在效力或效果外化。通常判断一行政行为属内部行政行为或独立行政行为，以其是否具有外在效力为准。根据行政法理论，影响行政相对人的权利义务发生、变更、消灭、确认及弱化的行为都是效力外化的行为。本案被诉的行政批复是申请房屋拆迁许可必须提供的申请材料；拆迁许可机关对该批复只能进行形式审查，而不能对其进行变更；张某某、潘某某等人的房屋在该批复核准建设项目的用地范围内。因此，该批复不可避免地对其张某某、潘某某等人的实体性权益造成影响。此外，该批复虽未向张某某、潘某某等人送达，但在拆迁许可听证中，该批复作为法定要件向公众展示，使张某某、潘某某等人知晓。以上都可以作为认定该批复存在效力外化的依据。
其二是前阶段行政行为（许可）与后阶段行政许可之间的内在关系。考虑到前阶段行政行为（许可）与相对人合法权益之间千丝万缕的联系，如果仅以法律效果是否外化作为判定其可诉性的标准，则可能引起部分相对人对诉权的滥用，浪费有限的司法资源。因此，在认定其可诉性时还应审查前阶段行政行为与后阶段行政许可之间的内在关系。如果前阶段行政行为仅是后阶段行政许可的手段，那么其法律效果完全可由后阶段行政许可吸收，就不应也不需准许对前阶段行政行为单独提起行政诉讼。本案被诉批复显然并不只是为作出房屋拆迁许可所采取的一种手段，而是必须的前置程序，其法律效果不能完全由后阶段行政许可所吸收。因此，应当允许利害关系人对其提起诉讼。