人大司法监督的错位与回归——兼谈宪政视野下司法监督主体之监督权分工

　　统筹兼顾依法独立审判与接受监督的关系，不仅是司法公正的需要，也是树立司法权威的需要，更是我国政体制度有效运转的需要。然而，由于多年来对宪法的误读以及改革开放以来受西方资本主义“三权分立”思想的影响，倡导和推崇审判独立。独立审判与接受监督的关系理论上出现分争，导致司法实践强调审判独立，人大依法监督被指责为破坏审判独立，而权力机关又矫枉过正，盛行个案的监督。致使人大监督职能定位不准，监督职权行使“错位”1 ，损害了对我国政治制度，降低了人大的权威，也给法院工作带来负面冲击。本文从宪法角度出发，解读人大司法监督的内涵，分析宪法所设计的司法监督体系以及各类监督权的运行关系，进而在司法监督体系的整体框架下阐释人大监督的权限范围，致力于实现人大监督权向宪法的“回归”。

　　一、问题的提出：人大监督的“错位”

　　人大监督“错位”表现为监督职权的“越位”和监督职能的“缺位”。职权“越位”是指人大超越宪法和法律所赋予的监督权对法院进行监督，出现人大监督与其它监督 “撞车”现象，突出体现在两方面。一是人大监督与党的领导重叠。各级党委领导同级人民法院，人民法院要坚决贯彻落实党的路线、方针、政策，具体到当前，就法院落实构建和谐社会、服务民生等党的政策的情况，各级党委（政法委）无疑是权威的监督主体。但是实践中，人大往往在听取审议法院工作报告等监督过程中或多或少地过问法院贯彻落实上述党的政策、方针情况，2 替代党行使对法院工作的领导与监督，这种越权监督损害了党在政治生活中的权威。二是人大监督干扰了上级法院和检察院的监督。多年来饱受质疑的人大个案监督在一定范围还存在，个案监督纵然有其制度价值，但对上级法院与同级检察院的审判监督机制造成不当干扰，导致案件除由法官审理和检察院监督之外，还要由一个更高的“法官”——人大来审查，从而出现“法官之上的法官”，降低了司法程序的权威，对我国司法制度造成了损害。而且，人大对个案的关注和审查在一定程度上鼓励了上访行为，有些当事人在一审后既上诉又同时向人大等部门上访，意在通过有关权力部门的“监督”对法院施加压力，从而在二审中得到于己有利的裁判。

　　监督“缺位”是指对于宪法、法律规定的监督职责，人大监督不力或者根本没有实施监督。首先，人大对法院的工作监督仍然有些“粗犷”。目前人大主要通过听取和审议法院的年度工作报告和专项报告的方式开展监督，工作报告涉及到法院工作的方方面面，人大仅从区区几千字的报告中很难发现法院工作中存在的深层次问题。从审议结果看，人大报告存在通过与不通过两种情形。通过的人大决议往往非常笼统，甚至千篇一律，与繁杂的法院工作相比缺乏针对性。3 而对于人大决议不通过如何处理，由于缺少明确法律规定，实践中做法不一，降低了人大监督的权威性。4 听取和审议法院专项工作报告是监督法的亮点，近年来这种监督方式逐渐成为人大常委会开展监督的重要方式之一，但同样由于没有规定人大常委会对专项报告不满意时的处理程序，专项报告也容易流于形式。其次，对法官任免与职级晋升等事项，人大常委会的任命程序只是走过场，缺少实质的监督和把关。5 实践中人大很少启动法官罢免机制，而法官腐败案件更是很少直接通过人大监督而发现。人大对法官作风、职业操守的监督因没有建立起经常性的工作机制，实践中几乎是空白。最后，尽管监督法规定了司法解释备案制度，但实践中该制度的监督功能没有发挥出来。6 另外，人大作为法律实施的监督机关，对于地方法院出台的审判工作规章制度、审判指导意见、具有示范意义的司法案例等与贯彻落实法律关系密切的“类司法解释”缺乏经常性的监督。7

　　无论是“越位”监督还是监督的“缺位”，均反映出当前人大监督思路不明，监督的着力点不准，与党、检察院、上级法院的监督权力界限划分不清，不能形成统一、高效、协调的合力机制。这种现状降低了监督实效，限制了具有中国特色社会主义政治体制优越性的有效发挥，损害了人大及其常委会在国家机关权力监督体系中的地位。监督越位，形成多头监督、多次监督，在一定程度上成为法院的负担，而监督“缺位”则成为审判权健康运行的隐患。

　　二、宪政视角的司法监督：理论与规范

　　（一）人大司法监督的相关理论问题

　　1、 人大司法监督是我国政体的必然要求

　　我国实行人民代表大会制度，人大享有立法权，并且立法权是最高权力，政府的行政权、法院是审判权均由立法权产生并从属于立法权。任何权力都要受到有效的监督，否则权力就会被滥用，已成为通说被广泛接受，监督制度作为国家政治制度组成部分，是防止司法权腐败的重要机制。因此，作为享有立法权的人大，必须对审判权的行使情况进行监督。尽管存在检察院、上级法院等其它监督主体，但由于与法院没有直接的权力授受关系，检察院、上级对法院监督的侧重点在于具体审判工作，其影响力不可与人大同日而语，因此不能取代人大依据其统一国家权力享有者地位所进行的监督。

　　人大司法监督权更是人民行使当家作主权利的根本体现。在我国一切权力属于人民，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会是人民选举出来的代表组成的，代表人民的意志。从形式上看，审判权来自全国人大制定的宪法，其实质是人民意志的反映，换言之，法院审判权最终来自人民的赋予，在我国法院是“人民法院”。既然人民享有统一的国家权力并通过其意志机关全国人民代表大会制定宪法将审判权赋予法院，那么人民自然拥有对审判权行使情况的知情权和监督权，而各级人大及其常委会正是人民监督审判权的机关。可见，人大司法监督权是一切权力属于人民的体现和要求，是我国人民民主专政国家性质的体现，是我国政体的必然要求。中西国家性质不同、政治制度不同，因而国家机关之间的权力运行模式大相径庭。西方国家实行“司法独立”旨在实现资产阶级利益，维护其政治统治。我国强调人大对司法的监督，是人民民主专政国家的需要，旨在维护人民当家作主地位，进而实现广大人民群众根本利益。

　　2、人大司法监督是我国国家机构权力配置模式的必然结果

　　我国人大司法监督不同于西方“三权分立”制度下的立法权与司法权的监督制约关系，因此不能以西方的“司法独立”来否认人大监督，也不能以西方的司法监督模式评价或改造我国的司法监督制度。西方国家奉行三权分立的政治原则，国家立法权、行政权和司法权之间是相互独立和平等的，在权力运行上三种权力是相互制衡的，议会作为立法机关可以通过特定方式监督司法，同时，法院作为司法机关也可以对立法权进行制约。西方的分权制衡模式符合资产阶级与封建势力作斗争和维护其自身统治地位的需要，具有一定的先进性，但同时有其历史局限性。我国是党领导下的社会主义国家，人民是真正的国家主人，在权力运行上实行人民代表大会制度。以全国人民代表大会为例，其享有的立法权是最高国家权力，司法权、行政权由立法权派生并接受其监督。我国的监督制度，历经了近现代社会民主政治发展和市场经济的形成，是在马克思列宁主义、毛泽东思想和邓小平理论的指导下，参照中外监督制度的经验，按照中国革命和中国特色社会主义建设的客观需要，在实践中逐步建立和发展起来的，8 是适应我国政体的权力配置模式。

　　3、人大的司法监督权是国家机构在宪法框架下协调运行的必要保证

　　司法监督应该在分权的框架下展开，人大不应也不能独享司法监督权。从权力来源看，一切国家权力来自人民，司法监督权也不例外。但权力来源与权力的行使是两个层面的问题，权力来自人民不等于把权力直接交由人民群众去行使，根据宪法精神和权力监督制约理论，“人们完全可以根据民主的需要而将国家权力进行合理的分工，授予不同的国家机关行使，这不仅不会伤害人民自身，反而会使人民的主权得以更好地实现”。9 由于人民法院的司法活动涉及到审判、队伍建设、司法改革等多个方面，且具有高度的专业性，对其监督不可能由一个部门来完成。因此有必要根据现实需要将统一的监督权进行“分权”，赋予人大以外的其它主体一定的监督职权，不同监督主体从不同侧面、运用不同的方式开展监督，从而形成一个司法监督的权力体系。在这个监督体系中，人大只是普通一员，其监督职权已经通过法律固化，一方面人大要切实履行宪法所设定的监督职责，另一方面也不能轻易超越其权力的“领地”，干涉其它监督主体依法开展监督活动。总之，人大要做到“一不要失职，二不要越权”。10

　　（二）现行宪法下的司法监督主体及其职权

　　1、人大及其常委会。宪法从三个方面规定了人大对法院的监督权，即法律监督、工作监督、人事任免监督。11 法院作为国家审判机关，担负贯彻实施宪法和法律的职责，因此法律监督是人大对人民法院在审判活动中实施宪法和法律情况进行的监督。12 工作监督是指人大对人民法院开展各项工作情况进行的监督。13 宪法明确规定，全国人大常委会“监督最高人民法院的工作”、县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会监督“本级人民法院的工作”。14 人事任免监督是指人大及其常委会对包括法院院长在内的法院工作人员的审判职务的任命和罢免。宪法规定，全国人大及其常委会对最高人民法院院长及各类审判人员享有任免权，地方各级人大及其常委会对其同级法院各类审判人员享有审判职务的任免权。15

　　2、上级人民法院。在我国，从最高到基层的四级人民法院系统内部，上级人民法院对下级人民法院的“审判工作”具有监督权。宪法第一百二十七条规定，最高人民法院是最高审判机关。最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作，上级人民法院监督下级人民法院的审判工作。

　　3、人民检察院。人民检察院是国家的法律监督机关，16 人民法院依据法律进行审判的活动属于法律实施的范畴，自然要受到法律监督机关的监督。由于宪法具有高度的原则性，因此没有明确规定检察院的监督内容和方式，但法院组织法、检察院组织法、诉讼法等下位法依据宪法精神赋予检察院以抗诉权，从而明确了检察院对法院的审判监督。17

　　4、中国共产党的各级组织。宪法总纲规定，“中国各族人民将继续在中国共产党领导下，在马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和‘三个代表’重要思想指引下，坚持……把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家”。在我国，中国共产党是执政党，是中国特色社会主义事业的领导核心，党在政治、思想、组织上领导决定了党有权也有必要对法院的党组织以及广大党员干部贯彻落实党的路线、方针、政策情况进行监督。

　　除此之外，公民个人也是重要的司法监督主体。在我国，“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，……接受人民的监督”。18 宪法第四十一条规定“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”。实践中，公民个人的认识、观念和判断往往会形成大众舆论，以舆论监督的形式表现出来。

　　需要说明的是，本文旨在界定作为国家机关的各类监督主体的权力分工协作关系，公民监督权主要体现为公民权利，并非国家机关权力，故不在本文讨论范围之内。中国共产党的各级组织虽不属于国家机构范畴，但党是社会主义事业的领导核心，在国家政治生活中具有特殊地位，党对司法的领导和监督与其它国家机关的监督必然要发生各种形式的联系，故应将其纳入本文讨论范围。

　　三、宪法的阐释：人大司法监督职权的定位

　　上文指出，人大及其常委会仅仅是司法监督权力体系中多个司法监督主体之一，由于面向法院这一共同的被监督者，因而人大在监督实践中不可避免地与检察院、上级法院、党委（政法委）的监督产生横向或纵向的联系。要把握人大监督职权界限，就需要跳出人大监督看人大监督，在宪法所规定的司法监督整体框架下把握人大监督与其它监督在监督目的、监督职权等方面的异同。

　　（一）“人大－两院”权力结构中的人大监督权。

　　在我国，人大是国家权力机关，人民法院是国家审判机关，人民检察院是国家法律监督机关，检察院和法院由人大产生，向其负责，受其监督。19

　　如图所示，人大对法院具有直接的监督权，检察院也具有对法院的监督权。实践中人大与检察院就审判工作监督出现“职能交叉”。有些地方人大开展了“个案监督”，发展了“审判监督职能”。另外，当前普遍存在人大通过批转信访案件，要求法院就部分信访案件展开调查作出汇报或说明的做法，该做法从信访工作的视角看，其出发点是维护社会稳定，但从司法监督的视角来看，则是由人大对法院个案审理情况进行审查，也属于对具体审判工作的监督。这些监督方式与检察院的抗诉职能均针对个案审判，因而是重复的。由于现实中人大在权力地位上要高于检察院，因此重复监督的结果便是人大职权的入侵和强化，同时检察院监督职能弱化并逐渐退出，如当前检察院对民事审判监督几乎已经“绝迹”。20

　　本文认为，尽管宪法同时赋予了人大对法院工作的监督权和检察院审判监督权权，但是二者的内容和性质却是有区别的。检察院监督主要是指审判监督程序的监督，即通过行使抗诉权以监督法院具体审判工作。人大监督指向“法院的工作”，但并没有明确规定对法院的具体审判工作进行监督，尽管审判是法院工作最为重要的组成部分。之所以没有这样规定在于宪法意在赋予人大对法院整体工作的监督权。这是因为，一方面人大并非司法机关，不具有审查具体案件的专业知识和能力，而且由于人大担负立法和监督法律实施等职能，也不可能有足够的精力来监督个案。最为重要的是，宪法和法律已经赋予了其它主体——检察院以个案的审判监督权，如果将相同的权力同时分配给两个主体，势必导致权力的冲突。在“人大-检察院”权力结构中，人大享有个案审查权的后果便是“架空”检察院职权。因此，准确把握宪法精神，人大宜逐步退出个案式的监督。事实上，放手让检察院开展具体审判监督，并没有弱化人大监督职能，人大依然可以通过对检察院的工作监督（检察院的工作当然包括其审判监督工作）而间接监督法院工作，借助检察院这一“中介”加强了自身并没有监督能力的个案审判监督。

　　在“人大—两院”权力结构中，还存在同级人大与上级法院监督职权分工问题。由于上下级法院是指导关系，上级法院对下级法院的“审判工作”也具有监督权。21

　　上下级法院的监督指导关系，在法院组织法、诉讼法等法律中具体表现为二审程序和再审程序。也就是说，上级法院对下级法院做出的一审裁判，可以通过二审程序进行监督，对于一审发生法律效力的裁判可以通过再审程序以纠正。本级法院的个案审判工作受到上级法院的监督，上级法院具体的二审审判工作和对其下级法院的审判监督工作（最终体现为上级法院再审）受其同级检察院的监督，这是一个完整的监督链条。因此，人大如果对 “本级法院”的个案审判工作进行监督，则会出现与“上级法院”监督的重复。宪法已经设计了“法院—检察院”和“本级法院—上级法院”这两条针对具体审判工作的监督线路，且最终两院要向人大汇报工作，审判工作已经完全在人大的“掌控”之中。人大的任务在于如何通过协调、监督，发挥出检察院和上级法院的监督职能，而不是直接去做细枝末节的工作。另外，对于最高法院在全国范围内推行的司法审判政策、审判指导意见，如当前法院系统所倡导的“能调则调，当判则判，调判结合，案结事了”的审判策略、宽严相济的刑事司法政策，属于上级法院对下级法院审判指导的范畴，故其实施情况由上级法院通过二审程序、再审程序实施监督更为科学合理。反言之，司法政策、审判指导意见尽管与法律有关联，但司法政策毕竟不是法律，作为监督法律实施机关的人大常委会，对下级法院贯彻上级法院司法政策情况开展监督难免有“多管闲事”之嫌，而且由于很难找到监督的切入点，实践中人大往往显得“力不从心”。22

　　总之，从“人大—两院”的权力监督关系看，人大不应就具体案件审理情况直接实施监督，无论在案件审理中还是审结后，也无论是一审上诉期内还是裁判生效后。对于一些审判过程中“问题的苗头”，人大应通过上级法院或同级检察院的审判监督程序进行间接监督。如果检察院监督不力，人大可以通过对检察院的工作监督来纠正和督促检察院依法开展监督，如果上级法院监督不力，上级法院同样会面临其同级人大的问责。况且，人大有对法院院长、副院长的任免权，这也是人大监督权得以实现的保障。总之，无论上级法院的监督事项还是同级检察院的监督事项，人大均有最后的监督权，人大退出具体审判活动的监督并没有损害其权威。

　　（二）“党－人大”关系下的人大监督权

　　党是中国特色社会主义事业的领导核心。党与人大、法院的关系是划定党的监督与人大监督职能分工的基础和依据。

　　首先，党与人大的关系可以从两方面来理解，一方面，人大是党“合法执政”的重要形式和基础。党通过人民代表大会制度使党的路线、方针、政策等党的意志上升为国家意志，即宪法和法律，从而实现党对社会主义事业的领导。另一方面，在依法治国方略下，一切政党、组织和个人都必须在宪法和法律的范围内活动，各级党组织、党的领导干部和广大党员需要在宪法和法律范围内活动，不可超越法律的权限。23 其次，党与法院是领导与被领导关系。人民法院坚持党的领导，是由中国共产党的先进性和党的执政地位决定的，也是由政法机关的性质和任务决定的。坚持党的领导是社会主义法治的根本保证。24 党对法院的领导主要是政治领导、思想领导和组织领导。党通过强有力的领导确保人民法院自觉巩固党的执政地位、维护人民利益，在审判中坚决贯彻落实党的方针、政策，积极践行司法为民理念，健全法院内部的党组织，保证法院系统党员干部的先进性和廉洁性。对于这些事项，党不仅具有绝对的领导权，而且具有最终的监督权。

　　可见，人大与党在司法监督上是有分工的。人大监督对象是法院整体工作、法官任免与法院实施法律情况。党的领导与监督重在法院落实党的路线、方针、政策情况，对审判是否服务民生、保护弱势群体、促进经济发展和社会稳定等社会效果等问题属于党开展监督范畴。如近年来由中央政法委组织发动的社会主义法治理念教育活动，属于党对法院进行政治思想领导和监督的重要形式，应该由党的组织来监督实施，人大不应就这些工作进行监督。另外，党与人大均有权对法院工作人员进行监督，党侧重于“党员干部”的先进性、廉洁性，监督的客体是“党性”，人大侧重于对“法官”职业道德、法官审判作风、审判能力进行监督，监督的客体是“法官职业品性”。法官与党员身份在许多情况下是统一的，但就监督而言，人大要注意到对法官监督与党对其党员监督的区别。明确党与人大的监督职能分工，不仅有利于人大职能的回归，使人大集中力量做好本职监督工作，而且利于维护党在国家政治生活中的绝对权威，加强党对政法工作的领导，巩固党的执政地位。

　　四、宪法的回归：完善人大司法监督的建议

　　完善人大监督要树立“职权分工”的思想，坚持直接监督与间接监督相结合原则，坚持人大监督与党、检察院、上级法院监督的分工与配合原则。从这个意义而言，人大监督应坚持有所为有所不为。所谓“不为”，一是退出对个案审判的直接监督，逐步转向通过上级法院和检察院的二审程序和审判监督程序开展间接监督。二是退出对法院落实党所倡导的司法理念、司法政策的落实情况的监督，将这些党领导范围内的事项交由党来监督。这些问题前文已经分析，此不赘述。所谓“有所为”，指的是针对人大监督的弱点和盲点改善和加强监督。具体如下：

　　（一）以司法解释、审判指导规范为切入点，加强法律实施情况监督

　　法律实施监督难在没有着力点。听取报告的方式难以使监督走向深入，尽管监督法规定了执法检查程序，由于没有明确执法检查的内容、方式和具体程序，实践中执法检查还没有成为一种有力的监督方式。笔者认为，加强法律实施监督应找准监督的切入点，这个切入点便是对法院发布的与法律实施有关的规范性文件进行合法性审查。这些规范性文件，在最高法院主要是司法解释，在地方各级法院主要是指审判工作规范、上级法院出台的审判指导文件、在辖区内具有普遍约束力的决议、批示、指导性案例等。司法解释在全国范围内参照适用，对于法律实施影响巨大，地方法院出台的各类规范性文件、指导性案例，是上级法院对下级法院进行业务指导的载体，在其辖区范围内具有普遍指导意义。这些规范性文件均涉及到法律适用问题，因此是法院贯彻实施法律情况的重要体现，应该成为人大监督的对象。

　　笔者认为，除最高人民法院落实监督法所规定的司法解释备案审查工作外，地方各级人大常委可以制定《规范性文件备案审查办法》，25 规定法院出台的审判工作制度、指导性意见、指导性案例等要在发布后一定期限内报其同级人大常委会备案。人大常委会相关工作部门应设专门人员对这些规范的合法性进行审查，对违反有关法律的，通过一定程序提交人大常委会进一步审查，人大常委会认为确有问题的，有权予以撤销。

　　（二）以处理涉法涉诉信访、维护稳定为契机，改善和加强对人民法院的工作监督

　　当前人大采取批转信访案件，要求法院作答复的做法过于粗糙，工作方式太过单一，既不利于及时维护群众的合法权益，也不利于发现人民法院审判工作中存在的问题。笔者认为，加强和改善对法院工作的监督，不能一味纸上谈兵。涉法、涉诉信访一定程度上是当前人民法院司法供给能力不能满足人民群众的司法需求这一矛盾的外在表现，人民群众来信来访中反映的各方面问题往往是法院工作中切实存在的。因此要加强对法院工作的监督，需以处理涉法涉诉信访、维护社会和谐稳定为契机，从信访工作中挖掘和发现问题，从中找到监督的着力点。

　　人大在处理信访案件时，要区别两种情况。首先，属于反映具体案件中法律适用、司法程序等案件质量问题的，人大视案件的司法处理阶段做出不同处理。如果案件在上诉期内、二审期间，人大不可简单地批转给法院或发出督办的“指令”，因为这种做法不利于问题的解决，且滋长了滥访之风，有关部门应该向当事人释明，告知其依法提起上诉或等待二审法院审理结果。如果案件已经审理完毕，人大应根据具体情况通过一定程序督促检察院依法启动抗诉程序。其次，属于审判作风、法官职业纪律问题的，人大应在广泛调查的基础上发现问题，并依据监督法第九条的规定，将反映出来的问题作为专项工作报告的议题，听取、审议法院的专项报告。如果问题仅涉及到个别法官，人大应启动法官考核和罢免程序。

　　（三）以提高法官队伍，提升司法能力为目的，加强法官任免监督

　　当前人大对法官的任免监督乏力。首先，由于法官管理体制类同于公务员，法院工作人员的招录主要由政府人事部门负责，实践中人大对法官“入口”环节缺乏监督。其次，法官（首先是助理审判员）任命主要在法院内部进行，即便在助理审判员提为审判员的环节，人大常委会的任命权也往往是一种虚设。再次，法官任职期间，人大对法官业务能力、审判作风也缺少必要的日常监督，“只怕人大一天，不怕人大一届”正是这种现状的生动反映。

　　针对这一现状，人大常委会作为法官的任免机关，应以提高法官队伍整体司法能力为出发点，健全法官任免制度，通过加强监督，全面提升法官素质。第一，重视对政府人事工作的监督，保证法院招录人员的专业化、精英化。第二，在审判员任命环节，人大要畅通信息渠道，充分利用当事人、律师以及检察院和法院内部的监督机制，全面掌握法官工作情况，严格把关，对于不符合要求的坚决不予任命。第三，完善法官罢免工作机制，做好撤职案的审议工作，对于各方普遍反映其司法能力低、审判作风差的法官进行考察，确有问题的及时纠正，严重的要启动法官罢免程序，将其清理出法官队伍，从而保证司法队伍的纯洁性。

　　（四）探索完善人大质询程序，推进监督方式转变

　　监督法第六章规定了人大常委会质询程序。与听取和审议工作报告、专项报告等监督方式的概括性、宏观性相比，质询案可以针对审判、改革、队伍建设等工作中的某一具体问题提出，因此具有具体性、微观性的优势。同时，与以往的“个案监督”方式相比，质询程序是监督法明确规定的监督方式，具有法定性，而且符合集体监督的原则，可以有效避免旧有监督方式的任意性和个人性。可见，质询监督是人大监督方式的一个重要转变方向，可以弥补其它监督方式的不足。然而自监督法实施以来，该种监督方式并没有发挥出应有的优势，实践中地方各级人大很少启动质询程序。目前，各级人大常委会应积极探索使用质询程序，充分发挥其特点和优点。笔者认为，针对当前监督法规定过于简单的现状，宜进一步细化法律规定，首先要明确哪些事项可以启动质询程序，其次要规范工作程序，进一步明确质询案的提交期限、受质询机关的答复时限，再次，监督法没有规定对第二次答复仍不满意的法律后果，对此应加以明确，规定一个最终的处理程序，从而避免监督停留于形式。

　　任何制度都有其特定的运行空间，我们不可能移植西方“三权分立”的政治制度，那样只能产生“南橘北枳”的效果，甚至导致政治系统功能的紊乱，唯有立足于国情不断改革，才能出发挥中国特色司法监督制度的作用。笔者围绕宪法所确定的司法监督职权，结合法院工作实际，提出改善和加强人大监督的若干建议，以期解决人大监督“缺位”问题，但是受理论水平所限，本文论述很不成熟和周详。仅希望此文可以抛砖引玉，引起理论界与实务界的进一步思考与研究。

　　「注释」

　　1 当前人大监督存在以下问题：有些监督力度不够，有些监督方式如执法检查、询问和质询、特定问题调查等在实践中很少运用，一定程度上仍存在不会监督的现象，人大开展监督的同时对法院工作的支持不够，甚至有些监督活动受到批评，认为影响法院独立审判。

　　2 人大在法院年度工作报告主要听取法院工作情况，从法院职能来讲，审判工作是最基础、最重要的方面，因此应作为报告的重点。但长期以来法院已习惯于向人大作“全面汇报”，且从人大报告篇幅来看审判工作只是占一小部分而已，涉及更多的是有关落实党的政策方针情况、党风廉政建设情况，甚至包括司法改革情况，且并非从促进审判角度作总结。人大也习惯于这种汇报方式，并引导法院采取这种汇报方式，然而人大代表们在人大会议上听的越多，就越笼统，越找不准重点。另外，笔者发现，有些专项工作汇报的选题也不能紧扣法院审判工作，而是围绕一些党的政策、司法政策问题而定，如“规范司法行为情况汇报”、“开展法治理念教育活动情况汇报”、“落实司法为民情况汇报”，这些题目并非人大围绕法律实施、审判工作而展开，而涉及到了党的政策、司法政策领域，由党、上级法院实施监督更为合适。

　　3 目前各级人大的决议均非常简短，仅从最宏观的角度对人大工作情况“发表意见”，以《第十一届全国人民代表大会第一次会议关于最高人民法院工作报告的决议》（2008年3月18日第十一届全国人民代表大会第一次会议通过）为例，该决议仅区区269字。另可参见梁旭红：“人大监督司法之应然状态”，载《政治与法律》，2006年第5期。

　　4 2001年2月14日，沈阳市第十二届人大四次会议上，由市中级人民法院副院长所作的2000年沈阳市中级人民法院工作报告没有被沈阳市人大通过，最终沈阳市大会主席团决定由沈阳市人大常委会继续审议，并将审议结果向沈阳市人大第二年的会议报告，3个月后，沈阳市人大召开13个县（区）人大常委会主任工作联系会经认真研究做出一个“开创性的决定”：于8月9日召开沈阳市十二届人民代表大会五次会议，审议中院根据人大代表提出的意见进行整改的情况和2001年工作安排的报告。不少评论者认为沈阳人大的这种做法并没有具体的法律依据。见：《中国青年报》2001年8月11日。2007年1月26日，在湖南省衡阳市第十二届人大五次会议上，该市中级人民法院的工作报告因未达到应到代表人数一半而未获通过，在此之后未见衡阳人大作什么决定。这种审议结果，“除了给中院一个不好看的脸面，也没有任何实质约束力”。见《东方早报》，转引自：//news.sohu.com/20070130/n247922881.shtml，2008-7-13日访问。

　　5 社会公众对人大法官任免和监督问题的“无知”可以从一个侧面反映出当前人大对法官人事任免监督的严重缺位。如，四川省高级人民法院课题组就“你知道法官是怎样产生的”这一问题向社会公众发放问卷，结果显示只有22.57%的人选择“由当地人大任命”，选择“不清楚”和“院长任命”的占54.25%，甚至有相当比例被调查者选择了“当地党委任命”、“民众直接选举产生”等答案。参见四川省高级人民法院课题组：《关于司法公信力建设的调研报告》，载最高人民法院研究室编：《审判前沿问题研究——最高人民法院重点调研课题报告集》，人民法院出版社2007年版，第487页。

　　6 如最高法院的司法解释中，“证据规则”中对举证时限和新证据的有关规定，突破了民诉法有规定，倍受置疑，各法院执行情况不一，司法实践中，直接影响了执法，对此全国人大常委会未做审查。

　　7 这些规范性文件多涉及到审判工作的程序、具体案件的裁判意见等问题，与法律适用密切相关，笔者认为属于广义的司法解释，但在我国只有最高院才具有颁布司法解释的权限，故本文称之为“类司法解释”。实践中有些法院自觉接受人大监督，主动将这些文件报送人大相关部门备案。但从人大来看，目前并没有建立具体规范的工作制度以保证这种监督的经常性，因此即便报到人大备案，人大通常也不会审查。

　　8 参见尤光付：《中外监督制度比较》，商务印书馆2003年版，第53—54页

　　9 周永坤：“分权——中国法制的战略突破口”，载《法律科学》，1996年第3期。转引自左卫民，冯军：“以监督权为视角：最高法院与全国人大关系的若干思考”，载《社会科学研究》2005年第4期。

　　10 彭真：《一不要失职，二不要越权》，载《中华人民共和国人民代表大会文献资料汇编》，中国民主法制出版社1991年版。转引自左卫民，冯军：“以监督权为视角：最高法院与全国人大关系的若干思考”，载《社会科学研究》2005年第4期。

　　11 一般认为，人大司法监督包括工作监督和法律监督。本文认为，宪法多个条文规定了人大对法院领导和法官的人事任免，旨在强调人大及其常委会对法官的“人事权”，故为研究需要，宜对人事任免监督单独考察，将其与工作监督和法律监督并列。目前有研究者持这种认识，见李昌庚：《人大监督制度的若干问题思考》，资料来自万方数据库优秀硕博士学位论文文库。

　　12 宪法第六十二条、第六十七条分别规定，全国人大“监督宪法的实施”，全国人大常委会“解释宪法、监督宪法的实施”。法律监督的具体内容和方式由立法法、监督法等法律具体做出规定，如监督法第三十一条、三十二条、三十三条所规定的司法解释报全国人民代表大会常务委员会备案和审查程序。

　　13 具体条文见：宪法第三条。

　　14 具体条文见：宪法第六十七条和第一百零四条。

　　15 具体条文见：宪法第六十二条，第六十七条，第一百零一条第二款。这些宪法规范通过法官法等法律进一步细化，如法官法第十一条第三款规定地方各级人大常委会根据本级法院院长提请任免副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长和审判员。

　　16 具体条文见：宪法第一百二十九条。

　　17 如法院组织法第十四条第二款规定，最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决和裁定，上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决和裁定，如果发现确有错误，有权按照审判监督程序提出抗诉。

　　18 具体条文见：宪法第二十七条。

　　19 宪法第一百二十三条规定，中华人民共和国人民法院是国家的审判机关。第一百二十九条规定，中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。第一百二十八条规定，最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责。第一百三十三条规定，最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关和上级人民检察院负责。

　　20 检察院抗诉职能的弱化，一方面是由于地方检察院常忙于反腐，另一个重要的原因是人大的越俎代庖。见刘学武：《司法权力的监督机制研究》，第9页，郑州大学学位论文，资料来自万方数据库。尽管有些学者主张弱化检察院的审判监督职能，但在现行法下，开展审判监督仍然是检察院的法定职责。

　　21 宪法第一百二十七条第二款规定最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作，上级人民法院监督下级人民法院的审判工作。

　　22实践中，有些地方人大常委会将法院落实宽严相济刑事司法政策情况作为专项工作报告的议题，笔者认为，刑事审判是否贯彻“宽严相济”精神在司法程序之内必然要受到上级法院、检察院的监督审查，人大不可能就个案落实宽严相济情况实施有效监督。而对整体工作，由于政策来自上级法院，故由上级法院进行监督更符合常理。

　　23宪法第五条。

　　24 中共中央政法委编：《社会主义法治理念教育读本》，长安出版社2006年版第43页。

　　25 尽管监督法没有规定其它规范性文件的备案制度，但有些地方人大已经开始探索，如巢湖市居巢区人大常委会制定《规范性文件备案审查办法》。参见黄银萍：《嬗变：在监督中发生——巢湖市居巢区人大常委会监督法院工作纪实》，载《中国人大》，2008年第11期，地48页。

　　张雨梅·房鸿雷·天津市河东区人民法院