房屋征收期限内达不成补偿协议或被征收房屋所有权人不明确时，征收部门应如何处理？

裁判规则
　　1.被征收人未在规定期限内选择补偿方式的，政府可根据房屋征收部门的报请作出房屋征收补偿决定——谷玉梁、孟巧林诉江苏省盐城市亭湖区人民政府房屋征收补偿决定案
　　本案要旨：房屋征收部门书面告知被征收人有权选择补偿方式，但被征收人未在规定期限内选择补偿方式的，有权作出征收补偿决定的部门为充分保障被征收人的居住权，根据房屋征收部门的报请，按照征收补偿方案作出房屋征收补偿决定，确定产权调换的补偿方式进行安置，依法向被征收人送达。该征收补偿决定认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。
　　审理法院：江苏省盐城市中级人民法院
　　来源：《最高人民法院发布人民法院征收拆迁典型案例(第二批)》2018年5月15日
　　2.在被征收人与房屋征收部门未能达成补偿协议的情况下，政府可以按照征收补偿方案作出征收补偿决定——吴兴中诉宣城市宣州区人民政府房屋征收补偿决定案
　　本案要旨：政府在作出房屋征收补偿决定前，对拟订的征收补偿方案进行论证、公布、征求公众意见，对被征收人房屋的相关事项进行了调查登记、公布，并依法选定评估机构，并对被征收人的房屋价值进行了评估。在被征收人与房屋征收部门未能达成补偿协议的情况下，政府按照征收补偿方案作出征收补偿决定，认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，充分保障了被征收人的补偿权利，符合公平原则。
　　案号：(2017)最高法行申8623号
　　审理法院：最高人民法院
　　来源：中国裁判文书网 发布日期：2018-07-18
　　3.被征收人与房屋征收部门在征收补偿方案确定的签约期限内未达成补偿协议的，政府具有依法作出房屋征收补偿决定的职权和职责——林碧铭诉重庆市渝中区人民政府房屋征收补偿案
　　本案要旨：被征收人与房屋征收部门在征收补偿方案确定的签约期限内未达成补偿协议，经房屋征收部门报请，政府具有依法作出征收补偿决定的法定职权和相应职责，其作出的征收补偿决定涵盖了《国有土地上房屋征收与补偿条例》所规定的有关事项的，形式内容不违反法律法规的规定。
　　案号：(2017)最高法行申8714号
　　审理法院：最高人民法院
　　来源：中国裁判文书网 发布日期：2018-03-21
　　4.原房屋所有权人已死亡而现有房屋所有权人未明确的情况下，政府可以作出房屋征收补偿决定——XXX诉武汉市武昌区人民政府征收补偿决定案
　　本案要旨：因房屋征收决定作出前，原房屋所有权人已死亡，而现有房屋所有权人未明确的情况下，无法达成征收补偿协议。为此，政府作出被诉征收补偿决定，对涉案房屋进行征收并予以补偿，符合法律规定。
　　案号：(2016)鄂01行初633号
　　审理法院：湖北省武汉市中级人民法院
　　来源：中国裁判文书网 发布日期：2017-12-29
　　司法观点
　　1.房屋征收补偿决定程序适用的情形
　　在征收补偿方案确定的期限内协商补偿事宜未达成协议，这是作出补偿决定的前置条件。征收补偿方案是由房屋征收部门拟定，报市县人民政府，经不少于30日的公开征求公众意见程序，修改后制定公布的征收补偿整体方案。征收补偿方案涉及到本次征收范围内征收补偿的具体程序规则和补偿标准等内容，是房屋征收的“基本法”。其中，应当有关于达成征收补偿安置协议的最后期限的规定。房屋征收部门在征收决定作出后就应当与被征收人开始协商补偿事宜。期限届满，房屋征收部门与被征收人未达成一致协议的，房屋征收部门可以向市县政府报请作出征收补偿决定。未经协商程序或者征收补偿方案规定的最后协商期限未届满，房屋征收部门不得报请市县政府作出征收补偿决定。
　　征收补偿协商程序应当有一个合理的协商期限，要给被征收人一个思考、选择的期间。在过去的拆迁补偿过程中，一些案件的拆迁人根本没有协商的诚意，上午与被拆迁人接触，下午就申请拆迁主管部门或者人民政府裁决，不给被拆迁人思考的时间，不给被拆迁人协商的余地。这是造成拆迁过程中矛盾激化的一个重要原因。
　　因此，在征收补偿协商过程中，应当尽可能早的与被征收人事先接触，给被征收人以充分的协商时间和机会，尽可能通过协商的方式解决征收补偿问题，防止征收补偿协商程序形式化。通过充分协商，即便不能达成协议，也可以让被征收人对征收规则和标准有比较清醒的认识，有利于被征收人对将来市县政府作出的征收补偿决定的理解和接受，防止和减少矛盾激化。
　　不经协商程序可以直接进入征收补偿决定程序的特例是被征收房屋所有权人不明确。由于被征收房屋所有权人不明确，房屋征收部门无法确定协商的对象，但是，为了公共利益需要，必须及时征收，此时有必要不经协商作出补偿决定。被征收房屋所有权人不明确应当包括两种情况：一是被征收房屋产权存在争议，征收补偿协商期限内不能通过协商、仲裁、诉讼等方式明确产权的;二是登记的被征收房屋所有权人下落不明，无法确认被征收房屋产权人的。
　　(摘自《<国有土地上房屋征收与补偿条例>理解与适用》，江必新主编，中国法制出版社2012年版，第255页。)
　　2.市、县级人民政府作出补偿决定的情形
　　(1)在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议。房屋征收中，当事人可能由于对补偿方式和补偿金额、用于产权调换房屋的用房面积和地点、搬迁期限、搬迁过渡方式和过渡期限等事项持有不同看法，从而导致补偿协议一时无法达成。为避免房屋征收当事人各执己见、相互扯皮，久拖不决，本条规定在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府作出补偿决定。房屋征收部门报请作出补偿决定的时间，应当是在征收补偿方案确定的签约期限之后。在征收补偿方案确定的签约期限内达不成协议，还有一层潜在的含义，就是政府认为有关补偿方式与金额、用于产权调换房屋面积和地点、搬迁期限、搬迁过渡方式与过渡期限等事项合乎法律规定，有关当事人的合法权益得到了补偿，超过签约期限仍不签订协议，这时才可以作出补偿决定。
　　(2)房屋所有权人不明确。被征收房屋所有权人不明确是指无产权关系证明、产权人下落不明、暂时无法考证产权的合法所有人或因产权关系正在诉讼等情形。由于房屋所有权人不明确，补偿的对象也就不确定，往往难以进行补偿。在此情况下，不能因此就降低或不对此类房屋进行补偿，又不能因此久拖不决影响整个征收补偿工作。为保证被征收人的合法权益和房屋征收工作的顺利进行，除对达不成补偿协议的被征收人作出补偿决定外，对被征收房屋所有权人不明确的也有必要依法作出补偿决定。
　　注：上文提到的“本条”指“《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条”。
　　(摘自《国有土地上房屋征收与补偿条例释义》，国务院法制办公室农林城建资源环保法制司、住房城乡建设部法规司、房地产市场监管司编著，中国法制出版社2011年版第76~77页。)
　　法律依据
　　《国有土地上房屋征收与补偿条例》
　　第二十五条　房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。
　　补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。
　　第二十六条　房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。
　　补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。
　　被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。
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