杨国民：新时期用法律手段处理人民内部矛盾的思考

　　人民内部矛盾，作为我国社会矛盾中普遍、长期存在的一种社会现象，具有鲜明的时代特征。不同的历史阶段、历史时期，人民内部矛盾也呈现出不同的时代特点。在改革开放和社会主义现代化建设的新时期，人民内部矛盾已经成为的社会主要矛盾。随着社会主义市场经济的深入发展，人民内部矛盾还将伴随着社会结构转型、社会流动加剧、社会分化明显、社会制度变革、社会问题增加的过程进一步复杂化和多样化。正确有效地处理人民内部矛盾，化消极因素为积极因素，对保持稳定的政治局面和团结的社会环境，具有极其重要的意义。本文试图通过分析新时期人民内部矛盾的性质和特点，提出运用法律手段处理人民内部矛盾的一些观点和看法。

　　一、新时期人民内部矛盾的性质和特点

　　当前，大量人民内部矛盾的产生，正是我国改革开放带来生产力迅速发展、生产关系以及与之相应的社会关系发生了新变化，各种利益关系不断调整，旧的平衡打破之后新的平衡尚处于建立和完善过程中，各种摩擦和冲突加剧的新形势的客观反映。认识新时期人民内部矛盾的性质和特点，应从以下几个方面去把握：

　　（一）矛盾内容的利益性。在计划经济时期，分配上带有明显的平均主义色彩，个人利益的实现主要由集体和国家直接调控，收入差距也不大；加之意识形态的宣传教育和集中精力搞阶级斗争，使得人民内部矛盾多集中在政治思想领域，淡化了物质利益矛盾，或者说，物质利益矛盾处于隐性状态。随着改革开放的深入，人们已逐渐接受了差异性、个性化的社会，生活观、价值观都发生了很大的变化。特别是由于受市场作用的驱使，人们更加注重和追求与自己密切相关的实际利益，功利主义价值取向逐渐凸显，从而使经济利益矛盾和物质利益冲突成为引发矛盾纠纷的核心内容。诸如失业、下岗、协保、医保、拆迁、物业管理等等，都是由经济利益或物质利益引发的矛盾纠纷，而且相当多的矛盾纠纷的发生都具有其合理性，极易引起社会的同情。据有关资料显示，在人民法院受理的各类一审案件中，刑事案件只占10%，而民事、经济、行政案件则占到70%左右。从党政机关信访情况看，民事、经济纠纷也占较大比重，居前三位的是：土地征用、工资和再就业问题，且逐年呈上升趋势。

　　（二）矛盾主体的群众性。社会转型时期，不少利益矛盾已非一地一事，而是存在于不同利益群体之间，一旦出现利益矛盾，就不单单是个体性利益矛盾，而是群体性利益矛盾，这种群体性利益矛盾，往往造成群体性事件的增多。特别是很多矛盾都是由于政策性因素所引起，涉及的对象也往往是一个群体，他们住在同一地区或在同一单位，有相同的利益受损背景，只要有人挑头，马上就群起响应。比如，企业倒闭破产、职工下岗待岗、拖欠职工工资、打白条、农民负担过重、土地承包、征地拆迁安置、医保改革等，这些问题往往带有普遍性，涉及到很多人的切身利益，极易在一些人的组织串联或煽动下，酿成群体性事件。同时，群众对违法施政、执法不公、干部不廉的不满情绪，以及对弱者的同情心理，也极易引发群体矛盾。

　　（三）矛盾成因的复杂性。当前人民内部矛盾产生的原因是多种多样的。有历史原因，有政策原因，有利益原因，有宗族原因，有处理方法不当的原因等等。这里，既有群众要求合理的一面，也有对党和国家政策不了解、不理解的一面；既有基层干部管理方式落后、处理问题简单粗暴的一面，也有群众要求过高、不顾大局的一面；既有传统文化积淀与现代文明冲突的一面，也有计划经济时代形成的思维定势与市场经济、民主政治不适应的一面。各种矛盾成因交织在一起，形成了当前人民内部矛盾的复杂性，也决定了在体制转轨、社会转型时期，各种人民内部矛盾将呈多发态势。同时，这也决定了解决矛盾的难度，要大大超过计划经济时代。这是当前人民内部矛盾的一个重要特点。有的是历史遗留问题，有的缺乏政  策、法律依据，处理起来比较棘手。有些人民内部矛盾跨地区、跨部门，协调难度大。  一些群体性事件，往往是较多人的过激行为或一般违法行为，与少数人的严重违法行为  及敌对势力、敌对分子的捣乱破坏活动纠缠在一起，更是增加了处置的难度。

　　（四）矛盾形式的偏激性。从当前信访工作情况看，往往是群众要求强烈，心情迫切，情绪激动。集体上访、越级上访的增多，冲击政府机关、围攻工作人员事件的增多，说明矛盾事关群众的切身利益，一方面也说明基层工作还不适应复杂的矛盾现状。这种不适应，主要是基层工作与群众要求之间的矛盾。一是基层工作管理方式的落后与群众民主意识日益增强的矛盾。一些基层干部习惯于行政命令式的管理方式，缺乏耐心细致的思想政治工作，缺乏民主管理、民主议政、民主监督的意识和经验，这与群众的民主意识增强、政务知情愿望迫切形成矛盾。哪里有政务公开，哪里矛盾就较少就是例证。二是一些干部的官僚主义作风与群众要求公正、高效解决问题的矛盾。在关乎群众切身利益的一些问题上，有的基层干部缺乏认真负责的工作态度，要么束手无策，要么“推、拖、哄、骗”，从而引起群众不满和不信任。三是一些干部观念、方法的错位与复杂的新情况、新问题的矛盾。一些基层干部政治敏感性差、群众观念淡薄，一旦发生矛盾就认为是“刁民闹事”，工作方法简单粗暴，甚至“卡、压、堵、抓”，由此造成群众极强的逆反心理，从而产生行为偏激现象。此外，如果干部本身不廉洁或处理问题不公开，就更容易引发群众的偏激行为。而这些，又容易被坏人利用，如处理不当还会酿成政治事件。

　　二、法律手段在处理人民内部矛盾中的作用

　　党中央根据发展社会主义市场经济和建设富强、民主、文明的社会主义国家的客观需求、顺应历史潮流，审时度势，在党的“十五大”上庄严提出了“依法治国”这一治国方略。“依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务。”依法治国方略的确立，标志着我国社会主义民主政治建设进入了一个新的历史时期。这既是社会文明进步的重要标志，也是国家长治久安的重要保障。无疑运用法律手段处理人民内部矛盾，成为新时期解决人民内部矛盾的重要途径。而且，法律手段的自身特性，决定了它具有其他手段所不能替代的作用。

　　（一）法律手段在调整社会关系上具有至高的权威作用。法律作为一种规范，它不仅规范了社会主体的行为，也调节着社会主体的各种利益关系。法律手段之所以具备这种调整功能，是因为在社会主义制度下，归根结底，个人利益和集体利益是统一的，局部利益和整体利益是统一的，暂时利益和长远利益是统一的，归根结底，决定了法律在处理人民内部矛盾上，具有绝对的权威作用。一是法律的人民性，赋予它至高的权威。社会主义法律作为国家意志的体现，它代表了人民的共同利益，体现了人民的共同意志。它在人民群众中间的权威作用，是任何地方政策、部门规章、团体纪律所不能及的，也是任何行政权威、理论权威、个人权威所不能替代的。二是法律的国家强制性，赋予它特殊的权威力量。由于法律受国家强制力的保障，对各种社会行为具有极强的约束力，它的权威力量是任何社会力量所不能匹敌的。三是法律效力的普遍性，赋予它必须遵从的权威作用。法律作为国家意志的集中体现，它在社会上具有普遍的效力，是全社会普遍遵从的行为规范。在人们对矛盾处理的接受和遵从上，法律手段具有经济、行政、道德等手段不可替代的重要作用。

　　（二）法律手段在调处矛盾纷争面前具有公正的准绳作用。“以事实为依据，以法律为准绳”，是我国一项重要的法制原则。法律作为准绳，它不仅是处理刑事犯罪的裁量标准，也是处理人民内部矛盾的评判尺度。改革开放20年来，我们社会主义法制建设得到了不断的健全和完善，制定了大量的规范民事行为、经济行为、行政行为的法律法规，已初步形成了门类较为齐全的法律规范。这些法律规范，既是一种行为规则，也是处理利益纷争、是非纷争的评判标准。与领导标准、习惯标准相比较，法律标准是最高标准。而且，它具有其他标准所不能替代的权威性、公正性和公认性。因此，它必然地成为新时期处理人民内部矛盾的一个不可缺少的重要手段。此外，法律的严肃性和稳定性，还决定了它能够有力排除评判标准上的随意性，最大限度地解除当事的思想顾虑，促使矛盾主体接受和遵从法律的评判。这一作用是其他标准所不具有的独特优势。

　　（三）法律手段在矛盾的排解程序上具有严肃的规范作用。法律的程序公正，是实现实体公正的根本途径。没有程序公正，实体的公正就不能得以实现。为此，国家专门制定了刑事、民事和行政诉讼法律，以规范三大诉讼行为。同时，在有关的法律法规中，还对行政复议、合同仲裁等程序作了相应的规定。这些程序法规一方面对执法行为加以规范，一方面对当事人的诉讼行为也加以规范，从而能保证实体公正的实现。这些规范对当前人民内部矛盾的群体性、偏激性特点，有着很强的抑制缓解作用。一是程序上的平等性有助于平衡当事人的心理，缓解激烈的纷争情绪。“对于当事人在适用法律上一律平等”，是我国民事、行政诉讼中的一个基本原则。这一平等原则，决定了无论当事人是“官”、还是民，也无论当事人是政府还是个人，在诉讼地位上是一律平等的，职务再高、权力再大也不允许有任何特权。这就很容易使相对弱小的一方当事人心理得到平衡，自觉接受法律的评判。同时，也会削弱和缓解由于“官官相护”的叛逆心理带来的偏激情绪。二是程序上的秩序性有助于抑制当事人的对抗行为，规范纷争秩序。将无秩序的纷争纳入到有序的诉讼中来，是程序法的一个重要功能。它通过程序的调查、次序的陈述、充分的举证和相互论辩，能够使当事人强烈的对抗心理得到缓冲，过激行为得到抑制，进而冷静地进行思考，逐步进入到理性、规范的诉讼之中。这一作用无疑对顺利解决矛盾纷争是有积极的意义。三是程序上的公开性有助于消除隐患，从根本上解决问题。程序公开，作为公正、公平的基础，亦是一个重要的诉讼原则。程序公开、论辩公开和裁判公开增加了诉讼透明度，将执法人员置于当事人和人民群众的监督之下，能够有效地防止“暗箱操作”和执法不公。它从法律上保障了当事人充分举证、充分说理的合法权利。这对增强当事人对法律的依赖，消除误解和隐患，促使矛盾从根本上解决，具有重要的作用。这也是法律手段在正确处理人民内部矛盾上的一个显著优势。

　　（四）法律手段在社会效应上具有普遍的教化和预防作用。法律手段的教化功能是其本质特征所决定的。它既明确地体现了其保护、鼓励和抑制、禁止的行为对象，又深刻反映了其倡导和保护的社会价值观念和道德观念。而这些内涵对人们的思想产生着重要的影响。这就决定了它在社会效应上必然产生潜移默化的教化作用。一是法律的维权性具有激发人们普遍关注的作用。现代文明社会的一个重要特点，是人们对自身合法权益的关注。哪些行为是法律允许的，哪些是禁止的，人们迫切期盼悉知，尤其对法律的适用，人们的知悉心理更加强烈。这就决定了法律手段的教化作用具有广泛的社会基础。二是法律的正义性在社会上起着积极的示范作用。当人们的合法权益受到侵犯，在法律手段的作用下，其正当的利益要求得以实现，受到鼓励的不仅是当事人，而且是更广泛的社会群体。这对增强社会主体的守法意识、权利意识和法律援助意识，有着积极的示范作用。三是法律的惩戒性在社会上具有积极的预防作用。评判处理，是法律的基本功能。违者罚、犯者惩，是法律不受侵犯性的体现。这种体现的社会意义，在于促使人们到前车之鉴的法律后果，自觉树立依法行事的观念，坚定守法意识，消除尚在萌芽的违法行为，从而构成了法律本身的积极预防作用。

　　三、运用法律手段处理人民内部矛盾应注意的问题

　　在新形势下，沿用传统的方法和手段，去处理人民内部矛盾，显然已不合时宜。法律手段在处理人民内部矛盾中固然有其独特的优势，但法律不是万能的，必须与经济、行政等手段有机地结合起来。同时，要打破法律手段就是专政手段的认识误区，把法律手段与思想教育、组织工作、群众路线有机地结合起来。在实际工作中，应注意以下几个问题：

　　（一）加大普法力度，增强全民法制意识。当前在普法工作中，应注意有针对性地强化广大干部群众的“三个意识”：一是权益意识。让群众知晓在各类社会活动中，公民有哪些权利和义务，哪些行为受到法律保护，哪些为法律所限制和禁止，以增强自我约束、自我规范的自觉性。二是契约意识。让群众明白契约在社会生活中的作用和违约的责任，破除“情重于法”的传统观念，养成事前立约、事中履约、事后守约的行事习惯。三是诉讼意识。破除“厌讼”、“贱讼”观念，树立诉讼是维权之道、文明之举的思想，并引导广大群众逐步从有了矛盾找领导、“找熟人”，向有了矛盾找执法机关、找证据转变，增强依法维权的自觉性，为运用法律手段正确处理人民内部矛盾奠定坚实的社会基础。

　　（二）强化基础工作，提高依法行政水平。当前群众集体上访、越级上访案件和行政案件的增多，说明我们基层的基础性工作还有很大差距，基层的基础性工作至关重要。要坚决纠正在处理人民内部矛盾中简单粗暴的工作作风，企图用行政命令的方法，用强制的方法解决思想问题，是非问题，不但没有效力，而且是有害的。要善于以法导民，运用法律手段正确处理人民内部矛盾，并不是将矛盾全部推给司法机关，而是运用法律去宣传、教育、引导群众，防止矛盾的扩大和激化。当务之急是提高基层干部的法律意识和依法行政、依法办事的工作水平。

　　（三）坚持以人为本，确保司法公正透明。司法不公，受损害的不仅是当事人，更重要的是损害党和国家形象和法律的神圣权威。从某种意义上讲，法律是国家对人民的承诺，它体现的是国家信誉。有信则有威，无信则无威。任何损害司法公正的行为，都是不能容忍的。司法公正是司法机关的生命线，既是正确处理人民内部矛盾的保障，也是重要的前提。当前，一方面要加快体制改革，从制度上保障司法公正；另一方面要以人为本，把提高司法队伍政治素质、业务素质作为战略任务来抓，从根本上保障司法公正，以充分有效地发挥司法机关在对敌专政和正确处理人民内部矛盾两个方面的能动作用。

　　（四）坚决惩治腐败，顺应民意凝聚民心。我们党最大的政治优势是密切联系群众，党执政后的最大危险是脱离群众，不坚决惩治腐败，党和人民群众的血肉联系就要受严重损害。腐败现象，不仅害国害民，而且带是引发、激化人民内部矛盾的膨化剂。在当前的信访工作中，反映干部腐败的问题占相当大的比例。因此，要将正确处理人民内部矛盾与反腐败工作紧密结合起来，这对解决矛盾有着重要的意义。

　　（五）加强民调工作，着力化解矛盾纠纷。法律手段不是仅指司法手段，它包括行政复议、合同仲裁、司法调解、民主调解等多种手段。其中，民主调解作为我国民主政治建设中的一大创举，在排解纠纷、正确处理人民内部矛盾工作中，显示了巨大威力。我国是一个农业大国，乡村区域占国土面积的80%，农村人口占全国人口的80%.因此，健全农村民调组织，加强民调工作，提高民调水平，对防止矛盾激化、升级，维护社会稳定，更显意义重大。民调工作的核心，是民主调解。着眼于法，着手于调，是其基本工作原则。它的作用在于能够有效将矛盾解决在最基层。实践也证明，哪里民调工作做得好，哪里的社会就稳定。

　　（六）强化预测分析，密切关注社会动态。运用法律手段正确处理人民内部矛盾，也要实行有备于前、防患于后的工作方针。要结合当前社会矛盾的实际，未雨绸缪，将矛盾解决在萌芽状态。尤其在政策出台和敏感性问题上，要加强矛盾预测，随时听取群众的呼声，了解群众的情绪，有针对性地开展法律宣传和思想政治工作。

　　甘肃省政府法制办综合调研处副处长