以公共服务为目标的政府转型

　　“十一五”时期，把政府管理体制改革放到更加突出的位置，是多方面的一个共识。据最近我院关于“十一五”改革调查问卷显示，96.1%的专家学者认为政府转型是重点。加快推进以公共服务为目标的政府转型，是“十一五”时期政府管理体制改革的突出特点。为此，要按照我国体制转轨和经济社会转型的客观要求，准确把握政府公共服务职能的定位。

　　一、“十一五”是改革攻坚的关键时期，政府的制度性公共服务尤为重要和迫切

　　1、应当对我国的改革进程作出客观判断。从总体上说，我国已初步建立了市场经济体制框架。这里，需要讨论的问题是：第一，这个初建的市场经济体制框架具有政府主导的特点。这次宏观调控反映和暴露出的许多问题，比较充分地反映出政府主导的市场经济体制框架逐步同市场经济的发展不相适应，并且成为经济生活中深层次矛盾和问题的根源所在，也是产生政府短期行为、扭曲行为的主要原因。第二，我国市场经济体制的基本框架已初步建立，但改革的任务远没完成。并且，近些年由于政府改革的严重滞后，有些改革在推进中变形走样，有些改革由于涉及利益关系难以出台。

　　2、改革攻坚的实质性突破，在相当大程度上依赖于政府转型的实际进程。中央把今年确定为改革攻坚年，时间已过半，总体进展如何？我院的调查数据显示，46.2%的专家学者认为取得一定进展，35.6% 的专家学者认为改革攻坚尚未破题。在前几天（9日）我院今年上半年改革形势分析会上，专家们普遍认为，政府改革滞后事实上越来越制约着其它领域改革的进程，并增加了改革攻坚的复杂性和难度。未来几年，我国的改革有可能发生几个重要的转变，例如：第一，由微观体制改革向宏观管理体制改革的推进和转变；第二，由竞争性领域的改革向垄断性领域改革的推进和转变；第三，由经济体制改革向社会体制改革的推进和转变。这三方面改革的推进和转变，在相当大程度上依赖于政府转型。“十一五”时期以政府转型为重点，各项改革才会有新的进展。

　　3、推进以政府转型为重点的改革攻坚，迫切需要建立改革的统一领导和协调机构。随着改革的深化，某些政府部门本身成了改革的对象。从去年的宏观调控看，政府部门的某些行为，不仅具有部门局限性，还具有较强的自身利益的特点。这样，就有可能产生各种形式的假改革、不改革，使改革在实践中大打折扣，并容易使人们对改革产生某些误解。因此，要在中央政府的统一领导下，建立高层次的改革协调机构，以统筹协调继续推进改革中各部门以及中央与地方的利益关系，并由此进一步形成对改革的共识和改革的合力，营造良好的改革氛围，为建设和谐社会提供制度保障。

　　二、“十一五”要进一步改变我国的经济增长方式，关键在于把政府的经济职能主要限定为经济性公共服务

　　1、政府主导的经济增长方式已经难以为继，到了非改不可的程度。从这次宏观调控看，政府主导的经济增长方式越来越暴露出突出的问题：不仅扭曲了要素价格，带来了资源和环境的压力，也逐步积累了经济风险、金融风险，还造成了一定程度的机制性腐败。现实经济生活中，一些政府重视招商引资，热衷以批租土地为主要内容的经营城市，忽略广大百姓的利益诉求。例如，一些城市房价上涨过快，与当地政府主导和直接参与是分不开的，他们重视征地和建中高档住宅，忽视经济适用房和廉价租房。长期以来的这类行为，使政府的公共形象在广大百姓中大打折扣，并由此引发了新的经济问题和社会问题。因此，实现经济增长方式由政府主导向市场主导的转变已经成为当务之急。

　　要把政府对经济的有效管理和控制，主要限定在公共服务范围，其基本涵义主要是，宏观经济政策和宏观管理的有效性、经济信息的公开性、经济中长期发展规划的科学性和市场环境的公平性。如果政府主要把这样几个方面的经济性公共服务做好了，会为市场经济的发展和经济的持续稳定增长提供重要的保障。

　　2、“十一五”时期是我国经济增长方式由政府主导向市场主导转变的关键时期。“十一五”时期只有把这样一个转变解决好，宏观经济中的结构问题、运行机制问题和增长方式问题才能从根本上得以解决，经济的稳定发展才有好的制度保障。有人提出，实现经济增长方式转变有没有条件？从现实情况看，应当说有一定的客观基础。比如说，我国新增GDP的60％、新增就业的70％都是民营企业提供的。2004年我国已经成为世界第三大贸易国。在这样的现实背景下，经济增长方式由政府主导向市场主导的转变，不仅不会降低我国经济增长的速度，而且对于未来我国经济的持续增长极其关键和重要。

　　3、按照经济性公共服务的内在要求，进一步改革和完善宏观调控体系。从我国的实践看，要防止经济的大起大落，有效地预防经济风险和金融风险，就要改革和调整宏观经济部门，以加强事前、事中、事后的宏观调控体制建设。例如：第一，设立国家经济部，专门负责经济发展的中长期规划和经济政策制定；第二，为确保统计数字的客观、准确，进一步加强统计部门的独立性；第三，要进一步加强央行在宏观调控中的重要地位，以有利于发挥利率、汇率等市场工具对宏观经济的有效干预。

　　4、加快政府的自身建设和改革。从现实的情况看，需要解决的主要问题是：第一，加快投资体制与审批体制改革；去年国务院出台的投资体制改革的决定是一个重大突破，但投资体制改革在实际执行过程中存在较大的偏差，“核准制”没有得到真正落实，在很大程度上仍然是“审批制”的代名词。第二，加快垄断行业改革。十五期间我国本应初步完成垄断行业的改革，但由于政府自身建设与改革不到位，这个目标没有能够实现。第三，严格限制各级政府的直接招商引资和以批租土地为主要内容的经营城市。第四，实行政府消费的市场化。随着我国公共产品与公共需求的不断扩大，政府消费在社会总消费中的份额越来越大，政府消费的地位也越来越重要。为此，政府消费必须实现市场化，建立高效的政府采购机制。

　　三、我国已进入社会转型的关键时期，强化政府的社会性公共服务至关重要

　　1、由于公共需求的快速增长和利益关系的深刻变化，政府转型面临新的挑战。国际经验说明，一国的人均GDP从1000美元向3000美元的过渡时期，也是该国公共需求快速扩张和利益关系深刻变化的时期。我国正处在从一般温饱社会向全面小康社会加快发展、从传统农业社会向工业社会加速转型的关键时期。在这个发展与转型的特定时期，利益主体和社会结构正在发生重要改变，社会矛盾和社会问题日益突出，并已成为世界上收入差距比较大、城乡差距比较严重，就业、公共医疗、义务教育、社会保障等公共需求和公共服务方面问题比较突出的国家之一。这一现实，给改革发展和建设和谐社会带来许多不稳定因素，给政府扩大社会管理和公共服务职能提出严峻而迫切的重大课题。

　　随着公共需求的快速增长，社会结构进一步分化，社会矛盾更加复杂，不同社会主体之间的利益冲突不可避免，并将引发一系列社会问题，加大社会风险程度。拉美一些国家的实践告诉我们，这些矛盾和问题如果处理不好，不仅会激化社会矛盾，并会由此导致经济社会发展的中断或倒退。因此，适应全社会公共需求的变化，扩大政府的公共服务职能，是保持经济持续增长、解决错综复杂的社会矛盾和实现社会稳定发展的关键举措。

　　2、为有效地解决不断扩大的收入分配差距，政府关注的重点应从效率转到社会公平上。我国市场化改革的新阶段，利益关系开始发生两个大的变化：一是由利益倾斜向利益兼顾转变；二是由利益调整向利益调整和利益增进并重转变。这就需要在公平与效率之间寻求新的、合理的协调。从现实情况分析，贫富差距严重并不断扩大的主要原因之一，在于政府的社会再分配职能严重缺位。当前，由于贫富差距过大，弱势群体有所增多，改革与多数人利益的问题，已引起全社会的普遍关注。在这种情况下，政府应当把主要注意力放到协调重大利益关系上，放到社会再分配上，放到着力解决社会公平问题上。为此，在解决市场化分配的同时，要更突出地抓好社会再分配，努力形成兼顾效率和公平的收入分配和再分配机制，尽快确立和完善多层次的社会保障体系。

　　3、从建设和谐社会的客观要求出发，进一步明确政府在社会性公共服务中的角色。当前，需要解决的主要问题是：第一，研究和界定中央与地方在公共服务供给方面的财权、事权，使财权和事权相对称，进一步实行有效的转移支付和强化地方政府在公共服务中的作用。第二，要加快公共财政体制建设，使财政支出逐步向义务教育、公共医疗、社会保障等社会公益性项目倾斜。第三，要建立和完善从中央到地方的就业工作体系，把扩大就业作为各级政府的主要工作职责之一。第四，要制定公共服务的最低标准，保证低收入人群能够获得最基本的公共服务。第五，要实现政府社会管理理念的创新，稳妥地培育社会民间组织。

　　4、按照公共利益和公共服务的要求，推进公共政策的转型和创新。公共政策的转型和创新根源于公共需求和公共利益的变化，目的是公平、公正地分享经济社会发展的成果。制定和实行公共政策的过程，实质就是协调社会利益关系的过程。以人为本、建设和谐社会，是新时期公共政策的基本目标和本质内容。政府是公共政策的制定者和执行者。要使公共政策取信于民，就要建立责任政府，对履行公共服务职能决策失误和不作为的政府官员追究责任。当前，尤其要从义务教育、公共医疗、房地产价格上涨、群体事件等关系老百姓切身利益的事情开始，启动公共服务的问责制。并且，重大的公共政策决策一定要保证利益相关者的知情权，使公共政策的制定与执行置于公众的参与和监督之下。

　　迟福林