贾小雷：政府收费法律依据完善之理论与实践探讨

在我国，政府收费包括但不限于行政事业性收费，主要是指国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织，根据法律、行政法规、地方性法规等有关规定，依照国务院规定程序批准，在向公民、法人提供特定服务的过程中，按照成本补偿和非盈利原则向特定服务对象收取的费用。回顾我国政府收费制度的原则确立，其主要包括“收费法定原则”与“成本补偿和非盈利原则”。但是长期以来，这两项原则在实践中的执行效果不尽如人意，一些地方或政府部门在利益驱动下随意收费、不合理收费的情况，时常给市场主体带来困扰与经济负担，进而影响市场主体对经营环境的感受。
　　早在20世纪90年代，中共中央国务院就发文提出《关于坚决制止乱收费、乱罚款和各种摊派的决定》（中发〔1990〕16号）。此后随着时间的推移，政府在规范收费问题上取得了一定的效果，但没有从根本上解决。2012年党的十八大之后，大规模的政府收费治理活动拉开序幕。习近平在2018年11月召开的民营企业座谈会上指出：“要进一步清理、精简涉及民间投资管理的行政审批事项和涉企收费，规范中间环节、中介组织行为，减轻企业负担，加快推进涉企行政事业性收费零收费，降低企业成本。”而后又于2019年新年贺词中提出：“减税降费政策措施要落地生根，让企业轻装上阵……。”当前乃至今后一段时间，政府收费制度的改革面临新的路径选择，未来建立一个什么样的收费制度，取决于对政府为何收费、政府如何收费、政府公正收费等问题的思考。当“法治就是最好的营商环境”成为经典命题之时，政府收费治理的措施将更加聚焦于收费行为本身的合法性问题。本文结合我国政府收费法治建设中的相关问题进行思考，以求教于各方。
       一政府职能的扩张与收费膨胀的内在关系
　　20世纪初期，法国“社会连带主义法学”奠基人狄骥的思想对于政治行政理论产生了深刻的影响。他在《公法的变迁》中深刻反思了现代公法的存在基础后，认为“主权概念已经为公共服务概念所取代”。整个世界范围内发生的经济与工业的深刻变迁逐渐创设出各种新的、政府所负担的义务，这些服务确实明确显示出了加诸于现代国家之上的、对内和对外义务的法律属性。这是公法领域中正在发生的深刻变迁的特征。不同国家的政府职能有所区别，但总体看现代政府的公共服务职能越来越多。“营商环境”优化无疑是21世纪以来服务型政府的一项新兴职能，并且是市场化、法治化和国际化属性较高的职能，它能够为市场主体和政府本身带来直接或潜在的利益。根据德国官方学派学者瓦格纳的观点，政府职能的扩张与收入需求的膨胀趋势是一致的，因而“服务型政府”的运转需要更多收入，其中一般性公共服务的经费来自税收，而一些特定化的、有价值的公共服务则更要通过使用者（消费者）付费的方式筹措资金。
　　实践中，政府通过提供特定公共服务并收费的情况在世界范围内较为普遍，且相关收费在政府公共收入中也占据相当的比重。美国联邦政府的各种收费约占总收入的8%~10%。收费是针对特定群体从政府获取的超出一般公共服务水平之外，且具有获益性的特定公共行为。为了给相关特定公共物品或公共服务计划提供资金支持从而保证服务的获取，对使用者征收费用有助于提升相关服务的供给效率与公平，形式上类似于在自由竞争市场中为消费者提供私人物品或服务的行为。在韩国，根据企划财政部《关于手数料算定及其协议的指针》等规定，政府的收费范围广、项目多，行政收费的目的不是盈利，也不是增加财政收入，而主要是对特定行政服务支出的一种补偿。此外如英国、德国和日本，其政府收费也都体现为公民（社会主体）获得特定服务或使用特定公共设施、行政设施而加诸给社会的成本补偿。
　　实践表明，越是能为经济活动主体提供特定化、多样化的公共服务的国家，其营商环境评价就越高，而收费则是为政府公共服务活动提供可持续的资金支持，本质上是经济与社会主体发展的客观要求。同时，政府收费行为本身对于营商环境而言是个中性指标，市场主体对于政府收费的评价取决于服务内容是否符合需求、收费依据是否合法，以及服务成本与效率的满意度等。因而不收费的政府未必是“好政府”，而服务型政府在经济负担平衡的意义上必定是收费的政府，只是不同国家政府收费服务的内容、成本与绩效有所不同。但也需格外重视政府公共服务职责扩张的边界，一方面确保公共服务不侵入市场领域以妨碍竞争，以免丧失营商环境对于公正性的要求；另一方面，公共服务的提供及收费相关的公共权力要得到约束，以避免给社会主体带来财产侵害或经济负担，进而达到营商环境对合法性与合理性的要求。 
       二以降费为取向的政府收费制度改进反思
　　讨论降低政府收费，甚至取消收费问题，实践中不能抛开政府收费存在的客观基础（即社会的公共服务需求），否则制度设计与讨论既缺乏前提，也缺乏合理性，必然也难以取得预期的效果。
　　（一）如何理解“降费”
　　近年来所采取的降费举措，是服务于供给侧改革，给企业降成本的具体手段，而且对于“降成本”而言，除了政府成本，企业自身也要降成本。政府收费的降低主要有三种途径：收费项目减少、收费标准调减和特定情形减免。
　　第一，减少（取消）收费项目（外延型）。有些政府收费项目在性质上并不构成特定的公共服务，甚至具有显著的行政管理性色彩，还有些收费项目长期缺乏适当的法律依据，类似收费项目理应取消。如根据《财政部国家发展改革委关于清理和规范一批行政事业性收费有关政策的通知》（财税〔2017〕20号）要求，自2017年4月1日起取消的涉企行政事业性收费包括口岸以外边防检查监护费、机动车抵押登记费等12项。
　　第二，降低收费标准（内涵型）。针对确需保留的政府收费项目，如原收费标准制定不合理，则应当根据服务成本（人力及物料消耗）重新核定收费标准，以降低特定主体的经济负担。例如，根据《关于降低部分行政事业性收费标准的公告》（发改价格〔2019〕914号）要求，自2019年7月1日起，降低无线电频率占用费、出入境证照类收费、商标注册收费等部分行政事业性收费标准。这几类收费标准的降低，一般与技术进步、物料消耗成本变化或管理效率提升相关。
　　第三，特定情形的负担降低或免除（矫正型）。有些政府收费项目和收费标准本身合法有据，但考虑特定服务的使用者或受益人情形（如一些经营主体自身或者其目的、成员等因素的受限），抑或是经济负担能力较低（包括疫情、自然灾害等），或者考虑受益主体的复合特征（使用者、政府、社会多方均可直接或间接获益），因而不让使用者单独负担成本，并且将成本在相关获益主体之间进行合理分摊，甚至对于特定使用主体加以费用免除。例如根据《残疾人就业条例》（国务院令第488号）第十九条规定，“对残疾人从事个体经营的，应当依法给予税收优惠，有关部门应当在经营场地等方面给予照顾，并按照规定免收管理类、登记类和证照类的行政事业性收费”。
　　（二）外界对当前阶段降费措施的评价与呼声
　　第一，市场主体降费感受与政策减负预期有一定背离。据统计，自2013年国家实施减税降费政策以来，外延式的涉企收费清理取得了显著进展。在中央层面，财政部公布的《全国性及中央部门和单位行政事业性收费目录清单》（以下简称《全国收费目录清单》）显示，2014年尚有全国性及中央部门和单位行政事业性收费项目一级项目36大项，二级项目116小项；而2018年仅保留一级项目25大项，二级项目49小项。在地方层面，如北京市行政事业性收费项目2016年的一级收费项目111项，二级项目379小项，清理后的2019年仅保留一级项目49项，二级项目184小项。即便如此，市场主体对政府降费的评价仍低于预期。有调查显示，近几年来的政府降费措施在不同规模企业之间的政策感受度差异很大，仅在“社会保险单位缴纳比例从20%左右调整到16%”一项措施的受益上获得比较一致的认同。与之对应，不少企业认为经营活动的制度性成本降低（公正性需求）不明显。
　　第二，降费措施带来的收入下降效应或导致纳税人总体负担增加。政府所做出的任何行为都要有资金的支持，原有项目收费的取消、停缴或减免，其对应法定职责的行政开支和扩大的公共预算不可避免地将由全体纳税人来承担。在这个层面上，原有收费项目的取消或清理，打破了原有特定政府收费行为中体现的相对人受益与负担相一致的原则。因此从这个角度检视，特定服务成本的支出变得与特定受益人无关了，受益人搭上了政府收费清理的“便车”，这其实也涉及更高层次上的政府成本开支由全民负担中的公正性问题。
　　第三，政府行政管理职责与公共服务职责区分不清，可能引发外界对清理收费行为正当性的质疑。从一般政府性收费清理的逻辑看，清理应当是建立在职责划分和成本测算的基础之上的决策过程。收费项目如果属于政府法定职责的行为，即便行政支出高也不得收费；然而如果属于非法定职能的公共服务，则应当在成本补偿与非盈利原则的基础上考虑其清理措施。
　　党的十八大以来的行政事业性收费清理，相当程度上被认为是政府单方面选择部分公共服务项目进行清理并消化行政成本的行为，其效果也仅体现为小范围主体、低频次行为的经济支出的减少，因而有些项目即使被清理了，其获益主体的主观感受可能也不是很明显；而有些项目，如社会保障收费负担重等问题尽管一直在呼吁，但很难得到实质性的消减，这不能不说是政府收费权力（包括收费清理权限）单方面集中于政府部门造成的结果。
　　（三）从营商环境优化取向调整政府收费制度的进路
　　2019年召开的党的十九届四中全会对国家治理体系和治理能力现代化提出了新要求，传统思维指导下的外延型降费已经不可持续，而体现合理性、公正性的内涵型与矫正型的制度调整尚有空间。其进路主要有三方面：其一，“法治是最好的营商环境”成为经典命题，政府收费制度化必须成为国家治理的前提，此为法治原则指引下的进路；其二，围绕各行业相关具体收费标准的合理化、透明化的呼声不断，这需要从收费制度科学性、客观性的技术角度加以思考，制定措施，此为技术原则指引下的进路；其三，基于公平考虑的矫正型收费同样得到了广泛关注与探讨，收费不仅仅是为了单方面弥补政府服务的行政成本，还应当考虑服务接受者的差异化和负担能力，此为价值原则指引下的路径。在上述背景下，对政府收费行为的评价原则将发生变化，而依据合法、标准客观、负担公平将成为政府收费制度设计的重要指标维度。限于篇幅，本文主要从政府收费依据合法的相关视角出发，结合我国政府收费法律规范体系中存在的问题及其完善进行简要的分析，其他两个原则将另文再述。 
       三我国政府收费法律规范体系及主要问题分析
　　在发现与提供特定化公共服务上，政府被认为具有信息优势，因而立法机关在亲自制定法律之外，通常还通过授权立法的方式赋予政府部门较多的公共服务职责及相应的收费设定权，以给其行为提供合法性基础。以下结合我国政府收费法律规范的一些相关问题加以分析。
　　（一）政府收费一般性法律规定的缺失及考虑
　　1.制定政府收费一般性法律规定的必要性
　　在我国，政府收费的“一般性”法律规定语焉不详，在实践中找不到对于政府收费制定要求的一般性法律规定。与之相对，近年来引发社会高度关注的“税收法定”要求则相对明确，如《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第五十条规定“中华人民共和国公民有依法纳税的义务”；《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）第八条第（六）项规定“税收”事项只能制定法律。当然“费”与“税”不同，政府收费相对税收而言具有特定性、选择性与互益性等特征，因而在我国或许不必从宪法或立法法层面考虑其一般性法律限定，但是这并不意味着法律放任政府的收费行为。实践中，政府收费或附属于行政管理行为，或者来自服务性收费，其中行政管理性收费行为一般都在相应的部门法中存有法律依据，如办理机动车号牌登记的收费，其主要目的在于交通管理，由《中华人民共和国道路交通安全法》作为其法律依据；而政府公共服务性收费很多时候上位法律依据不明，因此加以一般性法律规定上的约束实有必要，以规范政府在服务行为中的收费活动。
　　2.政府收费一般性法律规定是否适用法律保留原则
　　有观点主张，政府收费的法律依据应严格遵循法律保留原则，即只能由国家立法机关的造法行为规定。这种主张来自“行政征收论”，该理论认为政府收费属于对于公民、法人或其他社会组织的征收行为，具有侵财性，因而需根据立法法的规定具备法律效力层面的法律依据。在我国，行政事业性收费既包括行政性收费，也包括服务性收费，但两者之间界限并不明确。以《全国收费目录清单》为例，其并没有按照行政性收费项目和事业性（服务性）收费项目加以划分。因而“行政征收论”自动被延伸适用到服务性收费领域。然而，此种观点的法理基础仍值得思考。
　　首先，行政收费不同于行政给付和单方施益行政行为。行政服务性收费从属于为特定公民、法人提供的特定公共服务，体现了公法利益与私法利益的融合，因而，行政机关（及法定或授权组织）作为特定公共服务关系时的法律主体，可以就服务提供给相对人带来的利益来主张成本补偿，具有“交换”的属性。由此，基于行政征收的观点而主张行政机关的服务性收费应适用法律保留原则的说法，理由并不充分。
　　其次，应从多个角度对政府服务性收费现象进行解释。如法学家狄骥认为，“随着文明的发展，对公共需求相关政府活动呈数量上升趋势……。现代国家的理论设计了大量的、对组织公用事业进行规制，并保障这些公用事业正常和不间断发挥效用的规制。出于这一目的，政府发布被称为法律的普遍性规则，这些规则的特征来自于政府为自己制定的目标”。正如实践所证明，行政立法的确在社会规范治理中发挥了越来越重要的作用，这不同于早期基于权力限制目的而强调严格控制政府行政立法权的时代背景。
　　最后，在我国，根据宪法、立法法的授权，行政机关可以在职权范围内，在不减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范的前提下，设定包括行政事业性收费在内的负担性规则，而行政机关提供的特定公共服务行为本身对于公民或其他社会主体的利益有增益的作用，因而可以在职权范围内依法设定，而非严格适用法律保留原则。
　　（二）收费特别立法缺失及立法授权不完备
　　目前，我国政府收费特别立法仍是空白。实践中，通常在涉及政府收费的相关立法中，对于收费问题只是做极为简单的条款规定，其内容一般是授权国务院或其他行政机关另行对收费问题做出具体规定。必须指出，现实中各行政机关普遍直接以财政部、国家发展改革委颁布的通知、复函等规范性文件作为依据，进行自我收费赋权。
　　在法治环境较为稳定的国家，也不是所有国家都制定了政府服务收费特别法（专门法），而往往是通过授权法或特别授权方式使政府获得收费相关立法权。以美国为例，从授权或委任立法的角度，美国联邦政府部门亦有充分的收费设定的法律依据。根据联邦宪法的分权原则，行政权力属于行政机关，同时允许国会授予或委任部分立法权力和部分司法权力于行政机关。因为行政机关如果没有委任的立法权力和委任的司法权力，将不能有效实施行政管理，而行政机关集中被授予立法权的节点主要体现在1952年《独立办公室拨款法》（IOAA）中。1952年《独立办公室拨款法》（IOAA）为联邦机构提供了针对使用者付费项目的评价和规则制定的广泛授权，联邦机构可以据此制定行政管制性规则。根据该法案规定，在使用者付费设定中，规则制定机构需遵循以下准则：（1）公平；（2）基于政府运行成本、受益者从服务中获取的价值、公共政策或公共利益的提供，以及其他相关要素。依据此项授权所征收的费用，除非有其他法律授权，一般应存缴于联邦财政部门的一般资金收入账户，而并非由征收部门或机构直接取得对资金的控制权和使用权。此外，IOAA还规定，联邦部门或机构制定使用者付费项目时还要遵循总统的行政命令，即白宫的行政管理和预算局（OMB）所颁布的“收费项目设定指引” Circular No. A-25（1959）。这项通告为联邦机构设定收费项目提供了基本程序性规范，具体包括11个条款，涵盖了联邦机构设定收费项目的目的、授权、效力范围、对象、公共政策、实施、机构责任、资金存托等内容。
　　（三）收费特别立法与收费一般立法的衔接
　　行政收费在我国行政法治实践中通常是个别化运作的，即各个行政管理领域或者各个地方根据自己行政管理的状况进行收费。同时，行政收费在行政法中也具有普遍意义，如果对行政收费进行法律调控，一般法的选择和特别法的选择都是必要的。其实将这个观点扩张到政府收费的范围也基本可以适用。
　　第一，一般性收费规范立法问题。结合现阶段我国政府收费制度依据，主要包括国务院、财政部、国家发改委和省一级地方政府及其财政、价格部门制定的规范，如《政府非税收入管理办法》（财税〔2016〕33号）、《行政事业性收费项目审批管理暂行办法》（财综〔2004〕100号）、《行政事业性收费标准管理暂行办法》（发改价格〔2006〕532号）、《关于深化地方非税收入收缴管理改革的指导意见》（财库〔2009〕1号）等，其主要是以少量行政法规和部门规章，配以大量行政规范性文件为主体的体系。这个体系中法律效力程度参差不齐的规范，事实上构成了当前我国行政事业性收费依据的一般性规范意义上的“制度束”，从内部看仍缺少相关制度内容的整合和效力的匹配。因而，国家层面的一些立法确有必要提速，这涉及政府收费治理法治化的一个总体立法规划问题。
　　第二，特殊性规范制定问题。以水资源使用收费为例，从《中华人民共和国水法》这一实体法，到行政法规《取水许可和水资源费征收管理条例》，再到财政部、国家发展改革委、水利部印发的行政规范性文件《水资源费征收使用管理办法的通知》（财综〔2008〕79号），呈现出“制度束”的特征。与前述行政事业性收费一般性规范整合或立法考虑有所不同，如果在特殊规范层面考虑进行制度完善，需要结合各个领域的具体情况分头推进，但在总体上应当有相对标准化的要求。第三，实体法和程序法一体化。法治发达国家通常都有行政程序法典，我国虽然没有制定统一的行政程序法典，但有诸多单行行政程序法典。行政事业性收费有关立法应将实体法与程序法相统一，兼顾政府收费行为中的实体性依据和程序性依据。 
       四完善我国政府收费立法的具体考虑
　　（一）政府收费立法模式的选择
　　从实践看，世界各国关于政府收费立法模式的选择有所不同。例如，芬兰宪法明确要求所有的使用费应当经过法律授权，因此1992年芬兰议会实施了《政府服务收费法案》，规定了适宜于收费的政府服务种类和收费的基本计算办法。在这项法案的框架内，政府可以自主决定具体收费措施；每个部门负责拟定其服务中实行收费的具体项目，并制定相应的收费规则；未经法律许可，国家政府机关无权收费。在加拿大，依据法律收费实行分级管理，三级政府各自依据有关法令分别管理本级收费，并由议会批准。联邦政府收费法律依据包括《加拿大宪法法案》《财政管理法》和其他法律三类，省级政府根据联邦和省级法规的规定收费，市级政府收费必须由省级法令授权。新西兰中央政府收费项目要报国会批准后以法律形式颁布实施；地方政府的收费在《地方政府法》授权的范围内，由地方政府根据需要设立。挪威规定，中央政府收费应向财政与关税部提出申请，由财政与关税部根据国会及法律规定审批。
　　由上可见，针对政府收费立法模式的考虑，多数国家是采用法律授权的方式赋予各级政府或收费行政管理机构相应范围内的收费规范制定权，各级政府及其有权机关可以据此设定收费并进行征收，其征收设定权是有法律依据并符合法治要求的。因而，通过法律授权方式为政府收费建立出一般性的框架，而不是试图为每一项政府收费设定具体的法律制度，也不失为目前我国政府收费可能因政策适应性而需频繁调整的一种解决方案。具体而言，我国政府收费法律授权问题需要从几个步骤加以完善：第一，在立法法层面增加政府收费立法的一般性法律要求的表述，具体可结合《立法法》第二章第八条至第十二条的相关法律条款进行修改，从而将政府收费相关一般性法律制度要求纳入立法法相关范畴，为政府收费行为的法定化提出原则性要求；第二，根据《立法法》对于收费立法主体的具体授权（立法机关或行政机关），考虑由适当立法主体行使收费立法权，且明确其规则适用范围；第三，根据被授权的立法主体之不同为法案命名，如由专门立法机关制定，可考虑法案名称为“政府服务收费法”；而如果在行政法规层面立法，则可考虑将名称确定为“政府服务收费条例”。
　　（二）收费类行政规章制定程序的调整
　　行政规章的制定是我国中央政府部门和地方政府实施经济社会管理时的一种重要立法活动，行政规章的法律适用范围和专业性有法律或行政法规不可替代的优势。然而如上文可见，在我国政府收费的法律依据中，由行政规章这种效力层次的法律规范直接设定的行政收费项目的数量明显少于法律和行政法规的设定数量，其原因在于根据2000年《违反行政事业性收费和罚没收入收支两条线管理规定行政处分暂行规定》（国务院令第281号，以下简称《收支处分暂行规定》），只有财政部门与计划部门（发改委）共同发布的规章或者规定可以设定行政收费项目。因此，在中央政策层面，除财政部和发改委共同制定的部门规章以外，其他国务院部委制定的规章，都不得设定行政收费项目。在省级政府规章层面，根据2004年《行政事业性收费项目审批管理暂行办法》（以下简称《收费项目暂行办法》（2004））第四和第十八条的规定，省级政府规章不具有行政收费项目设定权。但根据《收支处分暂行规定》第三条规定，省、自治区和直辖市的政府规章或者规定是收费依据之一，省级政府尽管不能直接设定行政收费项目，但是按照《收费项目暂行办法》（2004）第九条的规定，如果法律、法规没有设定一项重要收费或者涉企收费的情形下，省级政府可以通过审批（非设定）批准重要收费项目和涉企收费，这实际上就是以“批准”代替收费项目设定，即事实上拥有收费项目设定权。
　　要解决上述障碍与问题，主要从以下几个方面加以考虑。第一，修改《收费项目暂行办法》（2004）。应将其文件名称中明确界定以“审批权”的运行为主要内容，具体应当指向相关收费立法规章制定的程序与实质性内容的相关管理规定。包括财政部、发改委或者其他部委在以多部门联合制定行政规章来设定行政事业性收费项目时，需要以其作为参照。第二，联动考虑国务院公布的《规章制定程序条例》（2018）与2000年国务院令第281号《收支处分暂行规定》的修改问题。或者可以考虑将《规章制定程序条例》中单纯涉及收费的相关规章的制定问题作为一个单独的类别加以专门规定，给财政部和发改委等多部门收费类行政规章设定独立的程序性要求，即与其他行政管理性多部门联合规章所不同的制定标准。第三，在省级和省级以下的范围内新设行政事业性收费项目的设定权，也要逐步提升到地方政府规章的法律效力层次，其相应的财政与价格主管部门的审批权限也要收缩，基本上转换为提请收费设定项目的动议权与合法性的审定权，即更多作为一个审批流程中的环节考虑，其审批结果并不构成收费项目的最终设定依据。
　　（三）作为收费依据保留之行政规范性文件法律效力的补正
　　自20世纪90年代后，历次开展行政事业性收费清理活动的文件，均明确新增行政事业性收费必须以法律或行政法规为依据。《财政部关于进一步加强行政事业性收费和政府性基金管理的通知》（财税〔2015〕30号）明确规定，新设立涉企收费基金项目，必须依据法律、行政法规的规定。而现实是，各级立法机关、各级政府部门（国务院各部委、地方政府部门），都有权制定收费依据或拥有收费审批权限。根据财政部2018年公布的《全国收费目录清单》，共有51个收费项目，其中法律和行政法规效力层次的收费依据仅占51%。结合全国范围各级、各地的实践来看，行政规章、地方政府规章、行政规范性文件作为政府收费依据的比重在地方层面约占90%以上。
　　从世界范围内观察，政府通过行政立法行为创设政府收费依据的情形并不罕见，其原因在于政府公共服务职能扩张的客观需要。如哈贝马斯所言，“随着政府任务的数量增长和质量变化，合法化任务也发生了变化；……政策的数量要导致法律媒介不堪重负，……在一个越来越多地承担量多、质新的任务的国家中，议会制定的法律的约束力降低、权力分立的原则受到威胁。……行政部门在多大程度上承担了立法者的任务，并且在执行中发展了它自己的纲领，它就在多大程度上必须自己来决定论证规范和运用规范的问题。……但这些倾向所显示的与其说是法治原则对越来越复杂的政府活动提出了无法解决的过分要求，不如说是法治原则的建制化程度还不够充分”。
　　不可否认，我国尚处于全面建设与实现社会主义法治国家征途的过程中，包括行政事业性收费在内的政府收费法律依据效力层次总体偏低，实践中众多行政部门站在其职能履行的角度安排收费，以行政部门为中心的“为收费而收费”的“红头文件”问题屡纠不绝。然而，试图将我国政府收费依据中占比最多的行政规范性文件的效力提升至最低限度的行政规章要求，其实也难以在短期内实现。退而求其次的选择，或可考虑以国务院行政决定的方式赋予之前设定收费的行政规范性文件以合法性。在具体操作层面，可以由国务院单独以行政决定方式，将保留的行政事业性收费项目的清单或目录予以公示；此后可根据政府职责变动，定期以国务院公报或适当方式更新。除此以外，任何行政规范性文件不得设定收费项目，不得成为收费依据，行政规范性文件的效力仅应限定于政府收费的执行层面的依据。
　　（四）涉费行政规范性文件效力审核机制的完善
　　在国外，行政机关往往也制定大量的政府收费规则，然而其规则的制定权限、范围及程序都有比较详尽的规定。以美国为例，美国联邦政府也通过制定行政“法规”（rule）的特定方式为政府收费提供规范，这些行为是行政机关行使委任立法权的具体表现。根据美国《联邦行政程序法》第551节第4款的规定：“法规是指行政机关为了执行、解释或者规定法律或政策，或者为了规定机关的组织、程序或活动的规制而颁布的具有普遍适用性或特殊适用性，而且对未来有拘束力的文件的全部或一部分：包括批准或规定未来的收费标准、工资、法人组织或财政体制及其改革、价格、设施、器具、服务或津贴在内；也包括批准或规定各种估价、成本费用、记账方式，以及与上述事项有关的活动在内。”换言之，美国行政“法规”主要发挥作用的范围在于给政府收费具体执行过程中的有关行为提供规范或指引，而并非政府收费的实体依据或直接根据。
　　在我国，也应当从理论与实践中明确将政府收费的设定权与政府收费的执行权加以区分。大多数情况下政府收费项目设定权（审批权）只应当集中于具有法律、行政法规、规章授权的行政机关或行政部门，而在政府性收费的具体组织、实施与管理过程中，对于保障收费过程顺利执行所需规则的制定可以由相关政府部门或机构在职责范围内完成。针对涉及收费的行政规范文件的合法性审核机制的完善，结合《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》（国办法〔2018〕115号），可以从三个方面考虑。
　　第一，需明确相关行政规范性文件的审核主体。结合我国实践考虑，为了预防部门本位或地方本位主义倾向，对涉费行政规范性文件的审核，应以各级人民政府或其组成部门中明确承担合法性文件审核的专职机构作为审核主体，避免过去收费项目设定、组织实施主体和收费审核部门一体化的现象。例如，国务院组成部门制定的涉费行政规范性文件应在完成内部审核以后，报送国务院专司审核职能的司法部审核。
　　第二，规范审核程序。涉费行政规范性文件的审核材料，应当包括文件送审稿及其说明；制定文件所依据的法律、法规、规章和国家政策规定；征求意见及意见采纳情况；本单位的合法性审核意见；针对不同审核内容需要的其他材料等。报送审核材料符合要求的，转送审核机构进行审核；不符合要求的，可以退回，或者要求起草单位在规定时间内补充材料或说明情况后转送审核机构进行审核。
　　第三，明确审核职责。审核机构要认真履行审核职责，重点审核涉费行政规范性文件的如下内容：制定主体是否合法；是否超越制定机关法定职权；内容是否符合宪法、法律、法规、规章和国家政策规定；是否违法设立行政收费事项；是否存在没有法律、法规依据做出“减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务”的情形；是否违反规范性文件制定程序等。审核机构要根据不同情形提出“合法”“不合法”“应当予以修改”的书面审核意见 
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